關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規(guī)建設問題的幾點思考
關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規(guī)建設問題的幾點思考公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規(guī)建設給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務院就頒布了新中國第一個公文處理方面的行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內(nèi)規(guī)章《中國共產(chǎn)黨中央和�。ㄊ校┘墮C關文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨縣級機關文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經(jīng)過多次反復的修訂或全面更新，黨政兩大系統(tǒng)分別頒行了各自的公文處理法規(guī)[1]：《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》（經(jīng)中共中央批準，中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布）；《國家行政機關公文處理辦法》（國務院辦公廳1987年2月發(fā)布，1993年11月修訂）。
幾十年來，我國黨政機關公文處理法規(guī)建設工作，無論對維護公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規(guī)范和改善管理、保障國家和公民權益、提高工作質量和工作效能，都發(fā)揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認識到，與其他領域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規(guī)建設也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認識、努力彌補這些不足，使公文處理法規(guī)不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》兩個法規(guī)中所反映的情況，大膽就進一步完善我國黨政機關公文處理法規(guī)建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。
（一）應進一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。
在《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬于機關內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規(guī)中還應當更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等并完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。
公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規(guī)范約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規(guī)矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規(guī)范中責任義務方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現(xiàn)象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發(fā)和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現(xiàn)實。
同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的�！昂唵尉褪强煽俊薄氨憷猩Α币呀�(jīng)被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環(huán)節(jié)，使公文處理過程少出現(xiàn)差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的范圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。
就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機關公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點實踐經(jīng)驗的人都清楚，當一個并非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關系，文件內(nèi)容對自己的行為有什么影響）達不到不說，還會使法規(guī)的嚴肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數(shù)人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。
(二)應增強黨政機關公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度。
公文處理規(guī)范的一個重要特點是強調規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統(tǒng)一一致性，“符號體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯誤的幾率也就越低。這當然就意味著信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應當統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。
我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務于機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機關的關系模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體
制還需要同級黨政機關經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。
筆者認為，目前黨政機關各自的公文處理法規(guī)中需要就如下幾個方面取得盡可能大的統(tǒng)一一致：有關的概念的統(tǒng)一，特別應就反映工作活動及其流程的工作術語等作出統(tǒng)一的規(guī)定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關公文文種的統(tǒng)一，主要是針對黨政機關通用的公文文種統(tǒng)一規(guī)定其名稱、性質和適用范圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關公文格式的統(tǒng)一，主要是針對公文的基本式樣，有關尺寸規(guī)格，各部分內(nèi)容的位置及排列規(guī)則作出一致規(guī)定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實質意義的差別；行文規(guī)則基本精神的統(tǒng)一，也就是針對既適用于黨的機關，又適用于行政機關的規(guī)則作出一致性的規(guī)定。
（三）應在公文處理法規(guī)內(nèi)容體系中補充完善一部分具有基本性的內(nèi)容。
在黨政機關公文處理活動不斷面臨新的客觀環(huán)境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規(guī)需要補充一些新的內(nèi)容，以對新要求作出回答，滿足客觀環(huán)境條件的需要。
筆者認為，在舉國強調依法治國，強調黨在憲法法律范圍內(nèi)開展工作，強調依法行政的情況下，公文處理法規(guī)中應適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規(guī)定。如公文生效要件問題（制發(fā)者要件、內(nèi)容要件、程序要件、外部形態(tài)要件等）；公文效力范圍問題（公文時間效力范圍、空間效力范圍、機構效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關系）；公文失效的條件及其確認，失效公文的處置（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認定問題，公文復制品的實際效力認定問題，公開發(fā)布公文的效力認定問題等。
筆者還認為，公文處理法規(guī)中還應有針對性地就客觀實際工作中迫切需要確立的一些帶基本性的規(guī)則作出規(guī)定。如公文文種的選用規(guī)則，行文規(guī)則中的越級行文條件、多級行文條件、聯(lián)合行文條件、抄送公文條件，以及機關內(nèi)部外部會商（很多機關又稱其為會簽）程序、公文審批簽發(fā)程序等。
（四）應更加講究“立法”技術，使公文處理法規(guī)本身就成為典范公文。
公文處理法規(guī)是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應當是一個精品公文、典范公文。要做到這一點，需要現(xiàn)有的公文處理法規(guī)繼續(xù)在具體技術層面上精益求精。
在“立法”技術方面，現(xiàn)有公文處理法規(guī)應當更講究：
●用語的規(guī)范和精確。特別要注意使同一法規(guī)中表達同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時還應保持對相同類型事物和概念表達時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認程度和范圍。
●歸類的合理和準確。要科學設置類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯(lián)系與時間聯(lián)系，避免出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。
●排列的有序和科學。項目的排列應有合理的次序，既要注意遵從習慣和慣例，更要注意根據(jù)工作規(guī)律，根據(jù)具體情況確定排序的依據(jù)。究竟是按事物發(fā)展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構成要素的邏輯次序，還是按構成事物總體的各“部分”的性質及相互關系排列，應認真加以分析和研究。
●結構安排的規(guī)矩和有效。要尊重規(guī)范性文件在結構安排方面的規(guī)范性，如以條為基本表達的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內(nèi)容等。還要講究閱讀和執(zhí)行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規(guī)則之后，再詳細說明具體要求；……。
（五）應認真做好規(guī)劃工作，在既有法規(guī)的基礎上形成公文處理規(guī)范體系。
同許多人的看法相同，筆者也認為，現(xiàn)有公文處理法規(guī)，不管是黨的機關的，還是行政機關的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規(guī)規(guī)范的各項內(nèi)容之間涉及對象面的大小、規(guī)范自身的規(guī)格，規(guī)范內(nèi)容的精細程度都有非常大的差別。同一法規(guī)，有的規(guī)范寥寥數(shù)句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規(guī)范是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應，不得不犯規(guī)范性文件的禁忌講“一般應如何如何”。筆者覺得，之所以會出現(xiàn)這樣一些問題，主要是由于我們讓一個法規(guī)負載了一個規(guī)范體系的重負。也就是說，現(xiàn)在的一個法規(guī)所承載的應當是一個公文處理規(guī)范體系所應當負擔和能夠負擔的。對于這樣一個涉及面寬，技術性比較強的公文處理活動來說，如果要進行規(guī)范，單靠一兩個法規(guī)是遠遠不夠的，必須建立一個包含有若干個法規(guī)、標準和其他規(guī)范的的規(guī)范體系。為此，要完善公文處理法規(guī)的建設，必須盡快改變目前靠一個法規(guī)頂天下的局面。這需要我們認真進行規(guī)劃，合理地進行分工，按照客觀的規(guī)律性去建設規(guī)范體系。
按照筆者的初步設想，公文處理規(guī)范體系應當由這樣兩部分規(guī)范構成，一類是可以自主創(chuàng)設規(guī)則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補充說明作用和具體執(zhí)行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強制性規(guī)范，是典型的和真正意義上的法規(guī)。后一類則可以既有強制性規(guī)范；又可以實事求是地包含一部分供執(zhí)行單位自主選擇，一經(jīng)選定就要不折不扣執(zhí)行的選擇性規(guī)范；還可以包括一部分旨在進行方法指導，并不要求不折不扣實施的推薦性規(guī)范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的，細的就是細的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領域，各種規(guī)范各司其職、各負其責、各有側重，各講各自的話，各實現(xiàn)各自的功能。
[1] 為行文的方便，本文暫且稱這兩個規(guī)范性文件為法規(guī)。
作者：趙國俊
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