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關于河北省承包造林大戶發(fā)展情況初探
動員全社會力量辦林業(yè)，全黨全民搞綠化，是我國林業(yè)建設的一項基本國策。黨的十一屆三中全會以來，隨著一系列鼓勵群眾治理宜林“三荒”和穩(wěn)定林權政策的出臺和完善，我省涌現出一大批承包造林大戶。他們的出現代表著市場經濟體制下一種新的營林機制的形成和壯大，也預示著更深層次的林業(yè)體制改革即將到來。就此，我廳以冀林辦[1999]14號文下發(fā)了關于總結表彰百佳承包造林大戶的通知，并組織力量到圍場、隆化、興隆、寬城等縣深入開展調研，就有關問題進行了初步探討�，F簡報如下：
一、我省承包大戶造林基本情況
據各市上報材料的不完全統(tǒng)計，我省現有承包造林面積200畝以上的大戶680多戶，共承包宜林“三荒”639817畝，完成治理面積404542畝，占總承包面積的63.2%；治理面積中經濟林占124131畝，占治理面積的30.7%；投入資金5580.71萬元。
宜林地承包使用期在10—80年不等，其中30—50年使用期的有568戶，占總承包戶數的83%。承包大戶承包荒山時有合同、協(xié)議的669戶，占總承包戶的97.8%；承包合同經過司法公證的570份，占承包合同總數的85.2%。承包大戶與集體簽訂合同后，有林權登記的118戶，占承包合同總數的17.6%。
（一）、承包造林形式
1、承包責任制
承包責任制是指承包者通過按年向集體交納承包費、或取得效益后與集體利益分成、或在一定期限內綠化荒山等條件，取得承包期內的宜林“三荒”的使用權和經營權的形式。
在我省，承包戶向集體交納的承包費每畝從幾元到幾百元不等，即便同等立地條件下，承包費也有一定差距。承包戶與集體利益分成的比例從2：8到4：6都有，大頭歸承包戶。集體一般要求承包戶在1-5年內將荒山綠化，若逾期不能按協(xié)議或合同規(guī)定完成綠化，集體將收回使用權。
在我省造林大戶通過承包責任制形式流轉的宜林“三荒”面積達31萬多畝，其中已經完成治理面積22萬多畝。
2、買斷經營權
買斷經營權，也就是通常所說的“拍賣”，它是承包責任制的一種特殊形式。承包者通過競標方式買斷宜林“三荒”使用權，一次性交清宜林“三荒”使用期的費用，使用期內有經營自主權、收益權。
在我省拍賣主要有兩種方法：①先治理后拍賣：對于面積較大，立地條件較差，僅靠群眾自己集資治理有困難的宜林“三荒”，由集體統(tǒng)一規(guī)劃治理，然后進行拍賣。如灤平縣火斗山鄉(xiāng)邊營村將集體治理開發(fā)的2萬畝經濟林拍賣給北京部隊空軍某部經營管理。先拍賣后治理：對分布散碎，面積較小，立地條件較好的宜林“三荒”，先拍賣后治理。這種形式多適于農村中家庭農戶。
由于我省還沒有出臺規(guī)范拍賣宜林“三荒”的法規(guī)政策，所以拍賣的程序不統(tǒng)一，價格從幾元到數百元相差較大。目前，我省通過拍賣給造林大戶實現流轉的宜林“三荒”已達33萬多畝，其中完成治理面積18萬多畝。
（二）、承包造林大戶主體形式
在我省承包造林大戶的主體形式主要有以下幾種：
1、家庭農戶：以家庭為單位承包購買宜林“三荒”造林，有的家庭農戶以山為家，搞莊園式開發(fā)。
2、聯(lián)戶經營：由幾個家庭農戶聯(lián)合承包購買宜林“三荒”進行造林，風險利益均攤。
3、公司：公司將承包綠化宜林“三荒”作為公司發(fā)展的長遠利益增長點。如定州市奇林藝苑有限公司、易縣云蒙山林果建設開發(fā)公司等。
4、股份制：幾個農戶或單位采用股份合作制形式聯(lián)合開發(fā)治理宜林“三荒”，如隆化縣商愛民等5人組成股份制果園。
5、域外開發(fā)（社會化開發(fā)）：外縣市、外省企事業(yè)單位或個體參與宜林“三荒”治理開發(fā)。如上海三昶公司在保定易縣、唐山鞋城和北新集團合股在青龍縣治理荒山。
6、下崗職工：由于部分企業(yè)經營不景氣，許多職工下崗后參與到開發(fā)宜林“三荒”的隊伍中來，曾一時成為社會關注的熱點。
7、婦女：婦女承包大戶以其特有的社會影響力，在承包造林大戶中具有特殊的地位。如臨城縣王秋魚在本村組織了一支60多名婦女參加的“三八綠化隊”，治理荒山6000余畝。大名縣武想蘭開發(fā)的1000多畝河灘曾三次被洪水沖沒，但她仍然在這片土地上執(zhí)著的追求著。
二、承包大戶治理宜林“三荒”中取得的經驗
1、出臺和完善政策性文件
各級政府相繼出臺和完善了一系列鼓勵群眾承包造林和穩(wěn)定林權的政策性文件。歸納起來主要有以下內容：①明文規(guī)定治理宜林“三荒”堅持“誰開發(fā)、誰經營、誰受益”和“誰造誰有，長期不變”的政策；②在承包購買使用期內，允許繼承、轉讓等；③使用期適當延長，并且治理開發(fā)初期一定年限內免征農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、集體提留等各種稅費；④治理宜林“三荒”的用工可以適當折抵義務工；⑤給承包造林大戶提供貸款；⑥允許承包大戶為治理宜林“三荒”需要，依法定程序進行建房、打井、修渠、養(yǎng)殖、產品加工等活動。
2、依法公證合同
為保障承包雙方的合法權益，集體與承包大戶都簽訂了合同協(xié)議、并進行了司法公證，避免和減少了合同糾紛的發(fā)生。據統(tǒng)計，我省承包大戶簽訂合同率達97.8%，合同公證率達85.2%。
3、積極提供資金和物質幫助
各級政府、林業(yè)和水利等部門通過提供無償資金、工程造林補助款、貼息貸款、林果科技推廣建設專項基金等方式幫助解決資金；無償提供樹苗、種子、炸藥、水泥、化肥等生產物資，在一定程度上緩解了部分承包大戶的資金困難問題。
4、技術指導
林業(yè)技術人員主動成立下鄉(xiāng)工作組，包片包點，深入基層第一線為承包造林大戶提供技術指導。培訓群眾ABT生根粉、地膜覆蓋、抗旱保水劑、育苗等先進技術，編發(fā)林業(yè)技術手冊，提高造林水平。林業(yè)技術人員還幫助群眾科學規(guī)劃、因地制宜，采取生物措施與工程措施相結合，走山、水、林、田、路綜合治理的路子；以林、農、牧相依托，喬、灌、草相結合的格局，實現以山養(yǎng)林、以林養(yǎng)山的良性循環(huán)。
5、榮譽鼓勵
為支持和鼓勵群眾造林，各級政府和部門授予治理宜林“三荒”成績顯著的承包造林大戶“勞動模范”、“先進工作者”、“三八紅旗手”等榮譽稱號。有的承包造林大戶還被選舉為人大代表或政協(xié)委員，創(chuàng)造了良好的鼓勵群眾造林的社會氛圍。
6、促進了林業(yè)發(fā)展
承包大戶的出現和發(fā)展，極大地調動了群眾造林積極性，推動了林業(yè)的發(fā)展。盡管造林承包大戶所治理的面積不大，但治理的速度是快的，僅僅十多年的時間，治理面積達到承包面積的63.2%。照這樣的速度，全省綠化速度肯定會加快。同時，也說明承包大戶起到了帶動和推動造林進程的作用，是一種新的造林機制，是綠化的新動力。
三、承包造林運作中存在的問題與對策
1、承包、拍賣程序有待規(guī)范
有些地方承包、拍賣程序不公開，搞內幕交易、低價交易、欺詐操作、仗權拍賣等行為。因此，有必要出臺規(guī)范承包拍賣的法規(guī)政策，保障公開、公正、公平競標。
2
、規(guī)范合同，司法公證，確權
發(fā)證
當前，許多承包拍賣合同形式不規(guī)范、內容不完善，造成在兌現時出現爭議和糾紛。因此，合同要寫明荒山四至（附圖表說明）、使用權限、治理標準和期限、雙方權利和義務、違約責任等內容。簽訂合同后要進行司法公證，林業(yè)部門要及時核發(fā)林權證，以法律的形式固定下來，充分保障雙方的合法權益。
3、亟需森林資源資產評估中介機構
由于缺少具備森林資源資產調查、評估和監(jiān)督交易資格的中介機構和從業(yè)人員，致使承包拍賣宜林“三荒”的價格相差甚大，有的故意低價交易，造成集體財產嚴重流失；治理標準的兌現認定有分歧，產生爭議和糾紛。因此，我省亟需森林資源資產評估中介機構。
4、承包拍賣金有待統(tǒng)一管理
目前，有些地方將承包拍賣金納入農村基金會管理，有的由鄉(xiāng)政府管理，甚至有的由村委會代管，資金管理混亂。承包拍賣金取之于民，應用之于宜林“三荒”治理，專款專用，應由統(tǒng)一的單位和部門進行管理，防止集體財產流失。
5、后勁不足，亟待解決?
承包大戶承包荒山造林后，相當一部分大戶因經濟基礎薄弱，把全部積蓄都投入到造林中去，還有相當一部分戶向銀行貸了款。因營造林木多屬用材林或公益林，見效慢，十年八年難以見到效益，造成欠債多、負擔重，后勁嚴重不足，有的瀕于家破財空。這種情況亟待政府和有關部門認真研究，采取積極的對策，幫助大戶度過難關。
四、承包大戶治理宜林“三荒”成果與營林機制改革的探討
據各市上報材料統(tǒng)計，我省承包面積在200畝以上的大戶共承包宜林“三荒”近64萬畝。然而，這個數字是遠遠低于實際數字的，一是各市搜集的材料有局限性；二是200畝以下的承包面積未作統(tǒng)計，而200畝以下的承包面積數肯定是相當大。勿庸置疑，承包大戶在我省開發(fā)治理宜林“三荒”工作中發(fā)揮了不可替代的作用，成為我省林業(yè)建設的一支重要生力軍。然而，相對于我省有待綠化治理的宜林“三荒”面積來說，承包造林大戶的數量和積極性還遠遠不能適應形勢需要。
影響承包造林大戶積極性的外因表現在以下幾方面：一是治理宜林“三荒”的投入大、周期長、見效慢，群眾不敢冒風險；二是怕政策不穩(wěn)定，自己的合法權益得不到保障；三是缺少營林技術，經營管理不善，得不到效益；四是自然災害、人為和牲畜的破壞隨時可能發(fā)生；五是造林資金困難。
然而，制約宜林“三荒”綠化進程的內在原因和矛盾焦點主要是現行營林機制責、權、利不夠分明，國家（集體）、個人之間利益結合不緊密，影響了承包大戶的造林積極性。國家有限的資金投入又不能滿足宜林“三荒”開發(fā)治理的需要，造成過去“放羊”式生產方式，集體出工不出力，只管栽樹不管栽活的惡性循環(huán)，嚴重影響了治理宜林“三荒”的質量和進度。要扭轉這種被動的社會局面，就必須深化林業(yè)體制改革。建立適應市場經濟發(fā)展需要的營林機制，把治理宜林“三荒”與群眾自身利益緊密結合起來，調動群眾的造林積極性。從根本上把綠化宜林“三荒”從單純依靠國家撥款轉向依靠國家、集體、群眾、全社會共同籌資；把綠化宜林“三荒”由單純的政府行為真正轉變?yōu)槿鐣袨�、群眾自發(fā)行為。
承包、拍賣宜林“三荒”使用權和經營權這種新的營林機制的出現和壯大，無疑是市場經濟發(fā)展選擇的必然結果，林地作為基本的林業(yè)生產要素進入市場流轉也是必然趨勢。這種新的營林機制責、權、利明確，承包大戶就敢于投資投勞，有利于促進林業(yè)生產要素之間的合理組合，使宜林地向資金、技術等條件較好或積極性較高的個人和單位轉移，吸引社會資金造林。這樣，國家不投資或少投資就可以綠化部分宜林“三荒”，而把資金集中起來去搞需要統(tǒng)一治理的大規(guī)模造林工程。
的確，承包造林這種形式還不盡人意，有待于完善和規(guī)范，但它卻代表著市場經濟體制下一種新的營林機制雛形已經形成。造林個體和承包大戶隊伍的出現和壯大也必將帶來一場深刻的具有劃時代意義的營林機制改革。正是他們——造林承包大戶，用辛勤的雙手正在巍峨雄渾的大山上樹立起一座座豐碑，實現著全省人民渴望的綠色的夢。
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