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黑龍江省災(zāi)后重建家園對(duì)策研究
一、嫩江松花江洪災(zāi)及其成因1998年6月中下旬，嫩江、松花江流域發(fā)生了在歷史記載以來的特大洪水。這次洪水持續(xù)時(shí)間之久、洪峰水位之高、抗洪占線之長、造成危害之大，在黑龍江省歷史上是罕見的。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到9月4日全省受災(zāi)的縣（市）52個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)622個(gè)，其中特重受災(zāi)縣（區(qū)）7個(gè)，嚴(yán)重受災(zāi)縣（區(qū)）14個(gè)；進(jìn)水城鎮(zhèn)127個(gè)、村屯4830個(gè)，受災(zāi)人口850多萬人。受災(zāi)農(nóng)田312萬公頃，成災(zāi)面積290萬公頃，絕產(chǎn)面積230.5萬公頃，農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失140億元。水毀公路路基路面2253公里，橋梁327座，涵洞1963道；通信光纜電纜線路1100多公里，停產(chǎn)企業(yè)741戶，鐵路中斷376處，受災(zāi)油井1372口，被迫關(guān)閉440口，全省總計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失296億元。全省因江水損毀房屋總數(shù)71.4萬戶、計(jì)184.1萬間，倒塌86.17萬間，損壞98.64萬間。其中：村鎮(zhèn)損毀房屋62萬戶、157萬間，倒塌82萬間，損壞75萬間；城鎮(zhèn)損毀房司9.4萬戶、27.81萬間，倒塌4.17萬間，損壞23.64萬間。全省僅損毀房屋一項(xiàng)損失應(yīng)達(dá)近百億元，先后有216萬人被緊急轉(zhuǎn)移到高崗、坡地進(jìn)行臨時(shí)安置。
嫩江、松花江流域洪水形成的主要原因有：
1、異常的集中降雨
嫩江、松花江發(fā)生特大洪水的直接原因是降雨異常偏多，特別是嫩江干支流，從6月到8月三個(gè)月的降雨量普遍在550毫米以上，均超過了全年平均總雨量。其中阿倫河、雅魯河兩個(gè)支流地區(qū)雨量多達(dá)700－1000毫米，比年雨量多一倍至一倍半，超過了歷史極值。這次降雨過程主要不是來自于松花江、嫩江本身，而是發(fā)源于大興安嶺的嫩江各個(gè)支流。7月中旬至8月中旬，嫩江流域幾乎天天下雨，不但降水量大，且多為大暴雨，又常迭加在一起，全部涌入嫩江，致使齊齊哈爾下游江橋水文戰(zhàn)洪峰水位最高達(dá)142.73米，流量為25900立方米每秒。按原設(shè)計(jì)洪水成果分析，約為萬年一遇的特大洪水。
2、水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱
在這次洪水中明顯暴露出黑龍江省水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱的問題。一是嫩江、松花江干流上沒有骨干控制性工程，調(diào)節(jié)能力差，一遇大的洪水只能靠加高堤壩和耗費(fèi)巨大人力、物力來搶險(xiǎn)。松遼委有關(guān)專家指出，松嫩流域的防洪還沒有形成一個(gè)體系。所謂體系，從工程方面說，它至少包括大型的控制工程和完整有效的堤防體系。黑龍江省水資源總量792億立方米，可控制能力不到15％，而遼寧和吉林的控制能力已分別達(dá)到90％和80％。松嫩干流尚無一處大型控制性工程，其主要支流中也多數(shù)沒有大型水利工程，致使防洪主要靠堤防、不僅造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，而且白白浪費(fèi)了寶貴的淡水資源。二是嫩江、松花江干流堤防標(biāo)準(zhǔn)低，總長1899公里的干流達(dá)到百年一遇標(biāo)準(zhǔn)的僅26公里。松遼委有關(guān)專家在抗洪搶險(xiǎn)期間，對(duì)松嫩干流的大部分堤防進(jìn)行巡察后，曾直言不諱地指出，按照堤防建設(shè)的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的寥寥無幾。其一，堤壩斷面土方大多數(shù)沒有達(dá)標(biāo)；其二，迎水面護(hù)坡基本沒有作；其三，約占松嫩干流33%的沙基沙壩都末做防滲處理；其四，對(duì)穿堤建筑物（引水、排水管線）沒有采取必要的防護(hù)措施。三是河道和行洪區(qū)內(nèi)障礙物阻水嚴(yán)重，影響洪水下泄，導(dǎo)致水位長時(shí)間居高不下，給抗洪搶險(xiǎn)增加了難度。
3、生態(tài)環(huán)境的日益惡化
對(duì)于這次特大洪水，主要是由于天氣異常造成的，但是，毀林開荒、植被破壞也是重要因素。洪水發(fā)源于大興安嶺一側(cè)，這件事本身，應(yīng)很值得人們深思。我們不能就洪水論洪水，而必須從生態(tài)環(huán)境的角度來研究這個(gè)問題。目前黑龍江省的整個(gè)生態(tài)環(huán)境正處于急劇的惡化之中，不僅僅是森林生態(tài)，還包括土地生態(tài)、濕地生態(tài)、礦區(qū)生態(tài)和城市生態(tài)。
二、黑龍江省災(zāi)后重建家園理論依據(jù)
洪災(zāi)過后，重建家園成為黑龍江省各界人士的共同心愿，如何科學(xué)布置重建家園工作，成為黑龍江省面臨的重大課題。
（一）重建家園的涵義界定
“家園”的界定：從農(nóng)業(yè)聚落到生態(tài)型人居環(huán)境
僅從字面理解，“家園”無疑是一個(gè)產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)社會(huì)的詞匯，是由人的居住實(shí)體“家”及其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“園”共同構(gòu)成的環(huán)境實(shí)體。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)社會(huì)已不是單一的社會(huì)形式，“家園”的內(nèi)涵與外延也隨之有了巨大的發(fā)展，同時(shí)也成為一個(gè)文學(xué)化了的具有修飾意義的詞匯。
但是，如果將“家園”僅僅理解為一個(gè)文學(xué)詞匯，無疑是不全面、不確切的。實(shí)際上，“家園”已經(jīng)逐漸衍生為一個(gè)具有相當(dāng)廣泛意義的具有科學(xué)性的詞匯，其所指應(yīng)當(dāng)是特定人群從事生產(chǎn)、生活的特質(zhì)和非物質(zhì)的環(huán)境總和，即目前規(guī)劃、建筑、地理等學(xué)科正在深入研究的“人類聚居環(huán)境”（簡稱“人居環(huán)境”或“人聚環(huán)境”）。從廣義上講，人居環(huán)境是指人類居住的生存環(huán)境，從狹義上講，人居環(huán)境特指建筑等人工建成的環(huán)境。
人居環(huán)境是伴隨著社會(huì)生產(chǎn)力而發(fā)展的。當(dāng)?shù)谝淮紊鐣?huì)大分工產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)之后，人類第一次有了定居下來的可能性，許多萌芽狀態(tài)的村落逐漸發(fā)展成為定型的鄉(xiāng)村，產(chǎn)生了第一種類型的“家園”：鄉(xiāng)村型聚落。第二次社會(huì)大分工產(chǎn)生了手工業(yè)和商業(yè)，進(jìn)而隨著商業(yè)不斷繁榮和擴(kuò)大及手工業(yè)、制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主體的第二種類型的“家園”：城市型聚落。人居環(huán)境在經(jīng)歷了工業(yè)革命之后，進(jìn)入迅速發(fā)展時(shí)期。時(shí)至今日，從原始農(nóng)業(yè)聚落到超級(jí)城市、巨城市、城市集聚區(qū)、大都市帶等人居環(huán)境形態(tài)在世界上都能夠找到。在我國，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是人居環(huán)境發(fā)展中最大的矛盾。
人居環(huán)境是由人工環(huán)境和自然環(huán)境有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，人居環(huán)境的發(fā)展，也由最初的“逐水草而居”到混凝土式的城市發(fā)展到今天人類共同追求的人工與自然充分協(xié)調(diào)的生態(tài)型人居環(huán)境。
所以，“家園”是以人類居住為核心，因人類生存需求而構(gòu)筑的物質(zhì)實(shí)體和非物質(zhì)實(shí)體，是由人工與自然有機(jī)結(jié)合形成的人類生存空間。
2、“重建”的涵義
今夏洪災(zāi)之后，“重建家園”成為黨和政府及各屆人士特別是災(zāi)區(qū)人民的共同心愿�！爸亟ā钡墓こ淌且粋�(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它不僅僅是簡單地安置災(zāi)民，應(yīng)包括以下方面的內(nèi)容：
①物質(zhì)方面的“重建”
人工環(huán)境的“重建”。這是“重建”中的重點(diǎn)，包括人類生產(chǎn)、生活所必須的住宅、工廠、公共建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、景觀設(shè)施等人工建筑物、構(gòu)筑物的建設(shè)，為居民營造基本的生存空間，奠定“家園”進(jìn)一步發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。
自然環(huán)境的“重建”。自然災(zāi)害來臨的時(shí)候，不僅破壞了人工建造的環(huán)境，而且破壞了自然環(huán)境的平衡，原有適應(yīng)人類生存的自然環(huán)境變得相對(duì)惡劣。僅憑借自然界自身的調(diào)節(jié)能力有時(shí)已不足以恢復(fù)原有的平衡，所以必須經(jīng)過人類外加的力量，使之恢復(fù)原有的或達(dá)到更好的生態(tài)狀況。這是“重建家園”中長期而艱巨的任務(wù)之一。
②非物質(zhì)方面的“重建”
非物質(zhì)方面的“重建”，即通常所指“軟環(huán)境”的建設(shè)工作，它包括災(zāi)區(qū)人民精神生活、生存空間氛圍、對(duì)未來的認(rèn)知等多言面的因素，其中對(duì)未來生活的信心和生存空間氛圍的“重建”是災(zāi)區(qū)“重建”工作“軟環(huán)境”方面的重點(diǎn)。
總之“重建家園”不僅僅是簡單地恢復(fù)受災(zāi)前原有的一切，“重建”應(yīng)當(dāng)是站在更廣闊的時(shí)空范疇內(nèi)，站在更高的視角上，為災(zāi)區(qū)人民環(huán)境的發(fā)展提供優(yōu)化空間。簡言之，要“重建”一個(gè)既符合當(dāng)?shù)厝嗣裆盍?xí)慣 ，又能適應(yīng)當(dāng)代文明和未來發(fā)展的“家園”。
（二）國內(nèi)外重建家園的理論與實(shí)踐
1、國外經(jīng)驗(yàn)
①美國
美國人少地多，人口密度較低，其居住在洪泛區(qū)內(nèi)的人口僅為3000萬，美國對(duì)洪水采取的是回避的方式。
50年代美國就提出了加強(qiáng)洪泛區(qū)管理的理論。該理論認(rèn)為：由于洪泛區(qū)的土地價(jià)格便宜，投資少、效益高，所以很多商人愿意在此投資。但是，國家為了防洪卻要花費(fèi)大量的財(cái)力，間接地表現(xiàn)為用國家的財(cái)力保護(hù)了小部分人的利益。為此，國家規(guī)定了在洪泛區(qū)投資事業(yè)其財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率大大高于一般地區(qū)，通過提高保費(fèi)率這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿增加投資的成本，促使人們主動(dòng)回避洪災(zāi)，從而為防洪提供條件，避免了重建的巨大損失。
②日本
日本的洪泛區(qū)占國土面積的10％，在洪泛區(qū)內(nèi)集中了全國50％的人口和全國70％的資產(chǎn)。日本的洪水流域一般只有幾百平方公里或幾十平方公里。因此，日本的防洪主要從兩方面考慮：一是不讓洪水泛濫，采取筑堤壩的辦法，標(biāo)準(zhǔn)一般可防100至200年一遇的洪水；二是建立整套的洪水預(yù)警避難系統(tǒng)，提高全民防災(zāi)意識(shí)，經(jīng)常進(jìn)行防洪演習(xí)，還設(shè)計(jì)了避難圖，讓公眾知道洪水危害的程度、進(jìn)展的速度和緊急疏散的路線，告訴人們?nèi)绾伪茈y。日本是在1960年專門立法，從國家財(cái)政收入中劃撥一定比例的資金用于治山治水。由于防洪標(biāo)準(zhǔn)較高，所以洪水造成損失相對(duì)較小。限于狹窄的國土，日本重建多為原址重建，以提高防御能力為主要防范措施。
2、國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)
①三峽移民工程
三峽移民工程是我國最大的一項(xiàng)“重建家園”的工程，涉及19個(gè)縣市、106個(gè)集鎮(zhèn)和近5萬多平方公里水陸域面積上近1400萬人；其中移民118萬多人。1992年開始，三峽庫區(qū)移民和城市（鎮(zhèn)）遷建工程開始，將進(jìn)行到2013個(gè)。另外還將淹沒文物古跡44處，其中重點(diǎn)保護(hù)的文物古跡6處。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1990年到2010年的時(shí)間段中，庫區(qū)主要城市（鎮(zhèn)）平均用地將擴(kuò)大5倍，平均人口規(guī)模增長2.75倍。
據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計(jì)預(yù)測，由于耕地較少等限制因素，移民工程將2/3的農(nóng)村移民安置進(jìn)入城市（鎮(zhèn)）。三峽移民工程將大大地提高三峽庫區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，是一個(gè)特殊形式的區(qū)域城鎮(zhèn)化過程，同時(shí)對(duì)改善庫區(qū)自然生態(tài)環(huán)境也是一個(gè)機(jī)遇。
有關(guān)專家認(rèn)為，限于各種條件，三峽地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展將會(huì)局限于長江沿岸，長江將作為三峽地區(qū)最重要的發(fā)展軸。這條發(fā)展軸將集航運(yùn)交通、水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游文化長廊等功能于一條，所以不能簡單地僅注重大量發(fā)展城市（鎮(zhèn)），集聚人口，推進(jìn)工業(yè)化，而是應(yīng)以“點(diǎn)――軸”開發(fā)為基礎(chǔ)，同時(shí)沿中心城市和長江主軸向縱深地區(qū)延伸，使沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，沿交通軸伸向內(nèi)陸的貧窮地區(qū)，形成城鎮(zhèn)化的“次軸”。主軸與次軸結(jié)合，再與縱深地區(qū)的陸域交通連結(jié)，形成城市（鎮(zhèn)）體系的“魚骨式”網(wǎng)絡(luò)骨架。這樣，既有利于三峽地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，又便于長江其它功能的發(fā)揮。
②安徽災(zāi)后重建
1991年我國淮河流域、太湖流域、松花江流域、長江流域、長江中游及淮河支流、沂沭泗水流域等先后發(fā)生洪災(zāi)。其中安徽省屬受災(zāi)最重省份之一，全省27萬間房屋倒塌，其中50萬全倒戶倒房165萬間，近千萬人無家可歸或有家難歸。
安徽省迅速明確了災(zāi)民建房工作的指導(dǎo)思想：堅(jiān)持貫徹生產(chǎn)自救方針，堅(jiān)持以自力更生、互助互濟(jì)為主，輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，遠(yuǎn)近結(jié)合，因地制宜，分步實(shí)施。經(jīng)過努力，至1991年11月10日全省50.18萬全倒戶全部解決了過冬住房。至1994年全省90%以上的倒房戶都住進(jìn)了統(tǒng)一規(guī)劃后新建的磚瓦房。
安徽災(zāi)后重建中主要抓了以下幾方面的工作：①堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，先規(guī)劃后建設(shè)的原則；②堅(jiān)持災(zāi)后重建工作有新的起點(diǎn)，將災(zāi)民建房工作和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，在房屋建筑上永久性住房一定是磚瓦結(jié)構(gòu)；③堅(jiān)持“一步到位，分步實(shí)施”的災(zāi)民建房方針，量力而行，能建主房建主房，不能建主房先建附房，或先打樓房的基礎(chǔ)，分步實(shí)施，分年建成；④堅(jiān)持把災(zāi)后重建和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建材業(yè)的發(fā)展，同時(shí)和發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，引導(dǎo)農(nóng)民致富奔小康結(jié)合起來；⑤堅(jiān)持自力更生為主，明確提出了災(zāi)后建房資金籌措堅(jiān)持災(zāi)民自籌為主，保險(xiǎn)公司賠一步，親戚朋友借一步，銀行貸一點(diǎn)，國家適當(dāng)支持一點(diǎn)的“一個(gè)為主，四個(gè)一步”的辦法；⑥建房施工中，專業(yè)隊(duì)伍作技術(shù)指導(dǎo)和災(zāi)民建房戶在工料上輔助相結(jié)合；⑦災(zāi)民建房中堅(jiān)持對(duì)災(zāi)民建房統(tǒng)一管理 ，統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)，確保災(zāi)民建房質(zhì)量，有的地方還提出統(tǒng)一供料，保證建材質(zhì)量；⑧群眾發(fā)動(dòng)廣泛，災(zāi)民建房熱情高，積極性大，信心足，在災(zāi)民建房工作中，注意把政府的有效組織和農(nóng)民的積極主動(dòng)參與相結(jié)合；⑨抓好試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)全省災(zāi)民建房工作；⑩社會(huì)各界重視和支持災(zāi)民建房工作。
③唐山災(zāi)后重建
唐山市于1976年7月28日發(fā)生的地震是世界近代地震史上死亡人數(shù)最多，損失極大的災(zāi)害事件之一。其后唐山的建設(shè)體現(xiàn)了成功的重建對(duì)策，今日唐山成為具有綜合減災(zāi)能力的新城市，并因“科學(xué)而熱忱地解決了住房、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的杰出典范”于1990年11月13日獲聯(lián)合國頒發(fā)展的“人居榮譽(yù)獎(jiǎng)”。
唐山綜合減災(zāi)能力主要表現(xiàn)在：①總體規(guī)劃貫徹建設(shè)小城鎮(zhèn)方針，落實(shí)一系列減輕城市災(zāi)害的戰(zhàn)略措施；②因地制宜落實(shí)“有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)環(huán)境、減輕污染、避災(zāi)疏散”的原則，對(duì)城市土地作了科學(xué)的功能分區(qū)，劃出不同地區(qū)條件采用的建筑結(jié)構(gòu)類型、建筑層數(shù)、劃出不宜進(jìn)行建設(shè)的地段范圍，作為城市造林綠化帶；③按照地震危險(xiǎn)性分析和地震影響小區(qū)劃所確定的地震烈度設(shè)防，并根據(jù)不同建筑功能采用不同建筑結(jié)構(gòu)類型，使之達(dá)到“小震不壞，大震可修，中震不倒”的抗震設(shè)計(jì)原則；④城市生命線工程在各種災(zāi)害來臨時(shí)能保證正常運(yùn)行；⑤防止城市災(zāi)害連鎖反應(yīng)，例如防止城市地震災(zāi)害誘發(fā)火災(zāi)，按抗震要求加固了城市上游的陡河水庫，加大了城市防洪排澇能力。
另外，唐山重建中也考慮到非工程對(duì)策，尤其是社會(huì)目標(biāo)綜合機(jī)制（防災(zāi)的技術(shù)手段、物質(zhì)手段、精神手段）等。
（三）歷史經(jīng)驗(yàn)的分析總結(jié)
1、對(duì)人居環(huán)境發(fā)展認(rèn)識(shí)過程
人類已走過了農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明時(shí)代，走進(jìn)了生態(tài)文明（后工業(yè)文明）時(shí)代，對(duì)人居環(huán)境的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了曲折的過程，在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代，人居環(huán)境的發(fā)展幾乎完全依賴于自然環(huán)境，人類居民點(diǎn)多選擇自然條件優(yōu)越、地勢高亢而且靠近水源的地點(diǎn)建設(shè)；工業(yè)文明使人類有了較強(qiáng)的改造自然的能力，人居環(huán)境中人類斧鑿的痕跡越來越重，人居環(huán)境中人工環(huán)境和自然環(huán)境的矛盾也日益突出，自然災(zāi)害對(duì)人類造成的損失也有上升的趨勢；進(jìn)入后工業(yè)文明時(shí)代，人類逐漸走上了人與自然合諧共生的可持續(xù)發(fā)展之路，人類在對(duì)自然規(guī)律進(jìn)一步認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，逐漸掌握了改造自然環(huán)境的能力，使自然環(huán)境與人工環(huán)境更加協(xié)調(diào)地共同服務(wù)于人類，生態(tài)型人居環(huán)境成為一種發(fā)展共識(shí)。
2、防災(zāi)減災(zāi)是一個(gè)長期的任務(wù)
國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)于自然災(zāi)害應(yīng)采取預(yù)防為主的原則�！邦A(yù)測――防災(zāi)――減災(zāi)”系統(tǒng)的建立和健全是一個(gè)長期的任務(wù)，要逐漸健全防災(zāi)減災(zāi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、工程及法律等措施，同時(shí)應(yīng)具備一套完備的自然災(zāi)害快速反應(yīng)系統(tǒng)。
3、“重建家園”應(yīng)體現(xiàn)地方性和現(xiàn)代化生活方式
國內(nèi)一些地區(qū)“重建家園”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，重建工作首先應(yīng)符合當(dāng)?shù)厝嗣竦纳盍?xí)慣，注重保護(hù)當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化，同時(shí)也應(yīng)引導(dǎo)這些地區(qū)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，應(yīng)因地制宜地制定相關(guān)政策和措施，避免照搬其它地區(qū)的重建模式。
4、“重建家園”是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作，不能僅僅關(guān)注住房問題
災(zāi)民的住房問題無疑是“重建家園”的重中之重。它涉及到得建居住系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，能源、防災(zāi)、減災(zāi)系統(tǒng)等支持系統(tǒng)，社會(huì)設(shè)施、城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社區(qū)管理、地區(qū)資源利用與保護(hù)等自然系統(tǒng)，土地水等資源利用與保護(hù)等自然系統(tǒng)，以及聯(lián)系各系統(tǒng)之間的各種因素。如果僅僅關(guān)注住房問題，無疑不能系統(tǒng)解決災(zāi)區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。“重建家園”中應(yīng)在解決災(zāi)民住房的前提下，采用綜合性的措施，重建并改善當(dāng)?shù)氐娜司迎h(huán)境。
三、全省災(zāi)區(qū)人居環(huán)境的總體規(guī)劃與建設(shè)對(duì)策
1、“重建家園”與全省人居環(huán)境優(yōu)化
（1）背景：“二元化”的人居環(huán)境發(fā)展特征
長期以來，我國人居環(huán)境的發(fā)展一直存在比較嚴(yán)重的“二元化”特征，即城市和鄉(xiāng)村無論在資源投入方式、外在表現(xiàn)形式，還是在社會(huì)發(fā)展政策及人們的認(rèn)識(shí)上，都存在巨大的差異。目前，發(fā)達(dá)的珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程較快，城鄉(xiāng)之間的差距正在進(jìn)一步縮小。但是黑龍江省由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展歷史等方面因素的影響，同全國大部分地區(qū)一樣，“二元化”特征有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。
寒地、邊境、資源型是黑龍江省人居環(huán)境發(fā)展的重要背景和主要特點(diǎn)。黑龍江省開發(fā)比較晚，自然經(jīng)濟(jì)的特征相對(duì)全國其它地區(qū)較弱。全省大規(guī)模的開發(fā)始于本世紀(jì)初，建國之后黑龍江省人居環(huán)境伴隨著以煤炭、森林、石油、土地等國土資源大規(guī)模開發(fā)和以重型機(jī)械工業(yè)為重點(diǎn)的生產(chǎn)力布局而迅速發(fā)展。較快的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，資源型城市的崛起是80年代以前黑龍江省人居環(huán)境發(fā)展主要特征。80年代以來，沿邊、沿江的開放開發(fā)使黑龍江省的口岸城市發(fā)展迅速，同時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長也使鄉(xiāng)村人居環(huán)境有了巨大的改善。目前黑龍江省人居環(huán)境的宏觀發(fā)展已進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的階段，鄉(xiāng)村城市化即逐步減小人居環(huán)境發(fā)展的“二元化”特征，成為本階段人居環(huán)境發(fā)展的最重要任務(wù)。
從本次洪災(zāi)造成的損失也可以較為明顯地表現(xiàn)出“二元化”特征的影響。受災(zāi)地區(qū)多數(shù)為以農(nóng)牧業(yè)為主，資本賦存量低的地域，大、中城市的防洪能力明顯高于鄉(xiāng)村地區(qū)�？梢�，促進(jìn)鄉(xiāng)村城市化是目前重建家園工作中重要的目標(biāo)之一。
（2）“點(diǎn)――軸”模式開發(fā)的沿江城鎮(zhèn)體系布局
黑龍江省的生產(chǎn)力布局是以鐵路為主干軸，以大中城市為“增長極”的較為典型的“點(diǎn)一軸”開發(fā)模式。從實(shí)踐來看，“點(diǎn)――軸”開發(fā)模式仍然是我國及黑龍江省目前發(fā)展階段行之有效的重要理論依據(jù)之一。
長江作為我國的“黃金水道”，已成為我國對(duì)外開放、生產(chǎn)力布局重點(diǎn)地域，其開發(fā)、開放的步伐正日益加快，浦東的大力開發(fā)、重慶直轄市的設(shè)立、三峽工程開工等重大決策均是圍繞這一“黃金水道”展開的。
黑龍江省是長江以北水資源最豐富的省份。但是限于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技條件、國際政治格局等多方面因素的影響，有著良好通航條件的嫩江、松花江、界河黑龍江、烏蘇里江以及牡丹江、呼蘭河等中小河流均未得到充分的開發(fā)利用。特別是堪稱黑龍江省“黃金水道”的嫩江、松花江的開發(fā)程度仍然很低，“江海聯(lián)運(yùn)”等對(duì)外開放的功能仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。另外，從本次洪災(zāi)中也明顯暴露了黑龍江省沿江防洪等設(shè)施的薄弱。
從促進(jìn)開發(fā)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙重目標(biāo)出發(fā)，黑龍江省各江河的開發(fā)宜采用“點(diǎn)――軸”開發(fā)模式。
“點(diǎn)”的開發(fā)重點(diǎn)是加強(qiáng)沿江的哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、黑河、嫩江、肇源、木蘭、通河、方正、依蘭、湯原、樺川、綏濱、富錦、同江、撫遠(yuǎn)、呼瑪、遜克、嘉蔭、饒河等重點(diǎn)城鎮(zhèn)的建設(shè)，使其成為全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長點(diǎn)。同時(shí)，應(yīng)促進(jìn)沿江的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，堅(jiān)決貫徹省政府關(guān)于“撤并自然屯，建設(shè)中心村，發(fā)展小城鎮(zhèn)”的發(fā)展方針，將沿江各市縣中散亂分布的“點(diǎn)”逐漸整理，使之發(fā)展成為城鎮(zhèn)型或具有城鎮(zhèn)生活特征的社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長極。
“軸”的開發(fā)不能簡單地采用一般“交通軸”的開發(fā)模式，應(yīng)將航運(yùn)、水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游開發(fā)等統(tǒng)籌考慮�！拜S”的水域開發(fā)應(yīng)首先保護(hù)航運(yùn)的通暢和沿江各級(jí)城鎮(zhèn)的用水，加強(qiáng)對(duì)水域中的各類建、構(gòu)筑物的有效管理，避免沿長江出現(xiàn)的橋梁無序建設(shè)的狀況以及水域的嚴(yán)重污染�！拜S”的陸域開發(fā)首先要處理好“兩條線”（即防洪大堤）和“兩大片”（即大堤兩岸的平原）之間的關(guān)系。陸域中首先必須留出足夠的濕地保證生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和行洪的需要，必須修筑相應(yīng)的防洪設(shè)施以保證其它土地利用類型的安全。陸域的利用特別是城鎮(zhèn)居民點(diǎn)的建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)集約性的原則，同時(shí)應(yīng)保護(hù)和建設(shè)“兩條線”和“兩大片”的景觀，以利于沿江的旅游開發(fā)。
“點(diǎn)”和“軸”的開發(fā)與發(fā)展是相輔相成、相互促進(jìn)的，目前黑龍江省重建家園工作中應(yīng)處理好“點(diǎn)”和“軸”發(fā)展關(guān)系。近期應(yīng)利用重建的契機(jī)優(yōu)化區(qū)域人居環(huán)境中居民點(diǎn)體系的布局，加快災(zāi)區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)應(yīng)逐年加強(qiáng)沿江防洪設(shè)施，搬遷規(guī)劃行洪區(qū)內(nèi)各類建筑物等不利于防洪的設(shè)施。
2、科學(xué)規(guī)劃布局災(zāi)區(qū)居民點(diǎn)
災(zāi)區(qū)居民點(diǎn)的重建規(guī)劃布局，應(yīng)將城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)統(tǒng)一起來，并以此為契機(jī)，通過大規(guī)模的遷建，解決基礎(chǔ)設(shè)施欠帳和諸多人居環(huán)境的發(fā)展問題，運(yùn)用“五定”綜合集成方法，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的人居環(huán)境。
（1）規(guī)劃方法
災(zāi)區(qū)居民點(diǎn)的重建應(yīng)遵循“五定”綜合集成方法：①定性，即科學(xué)認(rèn)識(shí)居民點(diǎn)在區(qū)域內(nèi)的地位和其承擔(dān)的職能；②定量，在定性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定居民點(diǎn)的人口和用地規(guī)模；③定位，正確選擇居民點(diǎn)的位置，使之既能滿足災(zāi)民生活方式的延續(xù)與轉(zhuǎn)化又能為防災(zāi)、減災(zāi)提供基礎(chǔ)條件；④定景，明確居民點(diǎn)的景觀定位，使之既能體現(xiàn)地方特色，又能體現(xiàn)現(xiàn)代化方向；⑤定措施，制定切實(shí)可行的災(zāi)后重建家園的各項(xiàng)措施，為迅速建設(shè)高質(zhì)量的人居環(huán)境提供依據(jù)。
（2）分類控制類型
總的來講，災(zāi)區(qū)居民點(diǎn)應(yīng)重新規(guī)劃。過去那種自發(fā)的、零散的、不擇地理?xiàng)l件修建起來的農(nóng)舍，必須重新組合；居民點(diǎn)必須具有一定的規(guī)模，自身必須具有一定的綜合防災(zāi)能力；居民點(diǎn)體系要參照不同等級(jí)的洪水位，與發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境統(tǒng)籌安排，綜合治理，要在保障當(dāng)?shù)胤篮�、分洪、蓄洪的前提下確定其層次、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局。
根據(jù)受災(zāi)居民點(diǎn)的不同位置和特點(diǎn)，其恢復(fù)重建可分為四類控制：
①將分散的自然村、中心村集約成為新的集鎮(zhèn)。這是一種特殊的城鎮(zhèn)化過程。為滿足行洪需要，同時(shí)也為災(zāi)區(qū)人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，應(yīng)積極推薦這種控制類型。洪災(zāi)使農(nóng)民失去了部分土地，其就業(yè)、生活來源成為基本要求。受災(zāi)地區(qū)一般是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，所以這種特殊形態(tài)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程應(yīng)注意以下問題題a、生活方式的逐步城鎮(zhèn)化，應(yīng)隨著集鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)平浣行洪；b、在新建集鎮(zhèn)，人均用地既要考慮到過渡型生活方式的影響，適當(dāng)照顧農(nóng)民的生活來源，包括庭院經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要本首生態(tài)保護(hù)的思想，盡量減小對(duì)現(xiàn)有植被土地的占用；c、在集鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)、組團(tuán)結(jié)構(gòu)、住宅開發(fā)等各方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化特征，為集鎮(zhèn)未來真正的城鎮(zhèn)化和加強(qiáng)生活方式的引導(dǎo)起到積極的推動(dòng)作用；d、做好工業(yè)結(jié)構(gòu)的培植和鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整工作，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，在技術(shù)，政治方面給以支持，改善區(qū)域交通結(jié)構(gòu)。
②依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)，將水淹區(qū)居民向高處遷移。這種控制類型本著為居民負(fù)責(zé)，為城鎮(zhèn)未來發(fā)展負(fù)責(zé)的原則，應(yīng)根據(jù)具體的情況，設(shè)想一種較理想的，具有可行性的濱江水淹區(qū)的未來形態(tài)、功能模式，并通過一系列相應(yīng)的引導(dǎo)，激勵(lì)政策，逐步實(shí)施，促進(jìn)城鎮(zhèn)的整體復(fù)興，為城鎮(zhèn)現(xiàn)代化提供良好基礎(chǔ)。
③自然村就近向高崗地區(qū)遷移。這種情況雖然與村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)思想有矛盾，但一些實(shí)際問題也須加以考慮。第一，如果向中心村或集鎮(zhèn)搬遷，原有土地等的歸屬就會(huì)產(chǎn)生某些變化，由于耕作、養(yǎng)值業(yè)習(xí)慣等原因，會(huì)給農(nóng)民造成諸多不便；第二，集中后農(nóng)民耕作的往返距離加大，增加了勞作時(shí)間管理成本；第三，土地所有權(quán)的變更會(huì)產(chǎn)生一些肥沃程度，面積等方面的差異，很難避免矛盾�；谝陨显�，部分災(zāi)民不愿向較遠(yuǎn)的中心村或集鎮(zhèn)集中，寧愿選擇就近高崗地區(qū)。這種情況，應(yīng)盡量說服引導(dǎo)，同時(shí)應(yīng)注重各居民點(diǎn)與中心集鎮(zhèn)的交通設(shè)施改造。這種控制類型應(yīng)堅(jiān)決避免零散建設(shè)，可以做為臨時(shí)越冬和近期的建設(shè)形式。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，這種控制類型應(yīng)為下一步集中規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)造條件。
④異地安置。黑龍江省開發(fā)較晚，相對(duì)于其它省區(qū)可利用的“四荒”用地較多，資源的開發(fā)潛力較大，另外，國營農(nóng)場等部門的特殊體制也為異地安置提供了條件。異地安置是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，首先必須做好被安置災(zāi)民的思想工作，其次要安排好他們的生活。更重要的一點(diǎn)是異地安置中的資源一切必須符合生態(tài)環(huán)境的治理的要求，不能以破壞生態(tài)的代價(jià)進(jìn)行災(zāi)民安置。
（3）加強(qiáng)農(nóng)房建設(shè)管理
本次洪災(zāi)造成了184.1萬間房屋的損毀，倒塌房屋86.17萬間，其中90%以上為農(nóng)村房屋。農(nóng)村房屋多為分散建設(shè)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，多數(shù)房屋沒有設(shè)計(jì)，只憑業(yè)主口頭授意由工匠施工。不少農(nóng)民在建房中重量不重質(zhì)，基礎(chǔ)淺埋，主體單薄，使用的材料和構(gòu)件質(zhì)量參差不齊；許多工匠在建造樓房中仍保持建造平房的傳統(tǒng)方法，使磚墻不僅強(qiáng)度低而且穩(wěn)定性也很差。
災(zāi)后重建中房屋建設(shè)應(yīng)注意以下問題：
①新建住宅特別要重視質(zhì)量，應(yīng)從基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)、材料等多方面提高住宅的科技含量，積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、工業(yè)化，加快建設(shè)進(jìn)度。應(yīng)杜絕只顧量而不顧質(zhì)，必須保證房屋結(jié)構(gòu)的安全和具有良好的堅(jiān)固性。
②村鎮(zhèn)建設(shè)群中，應(yīng)有適當(dāng)比例集中、高大的避洪建筑物，如學(xué)校、醫(yī)院、影劇院、工廠、倉庫等，最好是平頂?shù)�，洪�?zāi)時(shí)可以作為臨時(shí)避難所，而且這些建筑物的外墻要有防火爬梯，水災(zāi)時(shí)人能沿爬梯爬上屋頂求生。
③要提高災(zāi)區(qū)居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的安全度。洪區(qū)居民點(diǎn)的供水、供電、通訊、供糧等基礎(chǔ)設(shè)施一定要確保。電廠、輸電線路、水廠、泵房等要建在高地上，采取有效措施，確保其安全，以便在災(zāi)害突發(fā)時(shí)保證水、電等的正常供給。
④房屋體型應(yīng)簡單且與洪水流向相協(xié)調(diào)，盡量減少阻力。要加強(qiáng)建筑物的整體性，加大剛度。盡量不采用土坯房和空斗墻。
⑤由于資金不能到位建成樓房時(shí)，設(shè)計(jì)中要為今后加層在地基及主體結(jié)構(gòu)中留有余地。
⑥新建住宅要依據(jù)具有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)的施工圖進(jìn)行施工，要選擇具有資質(zhì)的施工企業(yè)承建，嚴(yán)格制止在施工中偷工減料或轉(zhuǎn)包。
⑦對(duì)成片建設(shè)的農(nóng)村房屋，當(dāng)?shù)刭|(zhì)量監(jiān)督部門要進(jìn)行監(jiān)督檢查，工程質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)方可交付使用。
⑧災(zāi)后重建的試點(diǎn)居民點(diǎn)應(yīng)充分體現(xiàn)小康型、生態(tài)型、現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)建設(shè)趨勢，同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)地方性特色，并同適度規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)模式和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)。
災(zāi)區(qū)居民點(diǎn)布局分類控制類型表
類 型 適用范圍 控制政策 將分散的自然村、中心村集約為新的集鎮(zhèn) 災(zāi)區(qū)各級(jí)、各類自然村、中心村 重點(diǎn)發(fā)展 依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)和中心村向高處遷移 區(qū)位條件較好、規(guī)模較大的城鎮(zhèn)和中心村 一般發(fā)展 自然村就近向高崗遷移 遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和中心村，遷建困難較大的自然村 嚴(yán)格控制 異地安置 原地重建已無可能，或有關(guān)部門統(tǒng)一安置 一般發(fā)展四、災(zāi)后重建各階段規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)
1、應(yīng)急預(yù)案編制
災(zāi)后應(yīng)立即編制應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)應(yīng)急救災(zāi)任務(wù)。應(yīng)急預(yù)案即對(duì)突出事件的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃 。主要內(nèi)容包括：建立完善的組織領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)；建立強(qiáng)有力的應(yīng)急工程搶修保證體系；建立協(xié)調(diào)作戰(zhàn)保證體系；建立災(zāi)時(shí)生產(chǎn)運(yùn)營或保證體系和后勤保障體系；建立減災(zāi)整備體系。
2、災(zāi)后近期建設(shè)要點(diǎn)
首先應(yīng)保障災(zāi)民基本生活需求，特別要建設(shè)災(zāi)民越冬房，保證災(zāi)民安全越冬；其次應(yīng)為災(zāi)民開避生活來源和就業(yè)渠道；第三，應(yīng)迅速組織技術(shù)力量對(duì)災(zāi)后重建居民點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)選址和規(guī)劃布局；第四，應(yīng)迅速組織力量保證災(zāi)區(qū)近期及下一步建設(shè)的物資供應(yīng)；第五，做好災(zāi)后重建的試點(diǎn)工作。
3、災(zāi)后中、遠(yuǎn)期建設(shè)要點(diǎn)
重建家園中、遠(yuǎn)期建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的有效統(tǒng)一，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的人居環(huán)境。應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)遷村并點(diǎn)，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加快對(duì)人居環(huán)境“二元化”的改造步伐，同時(shí)全省各級(jí)各類居民點(diǎn)應(yīng)逐步建立健全綜合防突減災(zāi)體系，將防災(zāi)、減災(zāi)作為其發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。
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