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從“污染物‘末端’處理”到“清潔生產(chǎn)”-發(fā)達國家依法保護環(huán)境資源的理論與實踐
一 環(huán)境問題的經(jīng)濟根源及其法律對策的理論分析
市場和政府是配置資源的兩種基本方式。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，市場主體以追求最大利潤為目標，市場的功能在于通過商品、勞務、要素等的供求變化決定價格，使價格反映資源的稀缺性和利益的大小，進而影響市場主體的生產(chǎn)營銷活動。同時，由于競爭，其商品或勞務質(zhì)優(yōu)價廉的市場主體將獲得較大利益，反之獲利就少，甚至破產(chǎn)�？梢�，價格和競爭機制推動著資源配置的最優(yōu)化。在西方經(jīng)濟學中，市場被稱為“看不見的手”，它通過價值規(guī)律指揮著經(jīng)濟高效運行。然而，市場也有其自身的缺點和消極方面，存在某些“失靈”的領域。在這些市場“失靈”的領域，需要政府這只“看得見的手”通過經(jīng)濟法規(guī)等發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為制止壟斷、維護公平的競爭秩序，保護消費者、勞動者的合法權益，實施稅收，調(diào)節(jié)收入以及保護環(huán)境資源等。因此從經(jīng)濟學觀點看，市場經(jīng)濟不過是由民間通過市場自由交易實現(xiàn)一般性的“私人物品”（private goods）的有效率生產(chǎn)，而由政府負責環(huán)境、國防、 公安、 公平正義等“公共物品”（publicgoods）的供給的制度（注：樊剛：“作為公共機構的政府職能”， 載《市場邏輯與國家觀念》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1995年版，第11—13頁。）。
環(huán)境問題的重要特點，在于其“外部不經(jīng)濟性”，即市場主體行為對環(huán)境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或后代人-承擔。在海洋魚類、公共牧場以及空氣、水等共有資源、公共物品方面，“外部不經(jīng)濟性”表現(xiàn)得非常明顯：如果市場主體均可以任意、無償、無限制地開發(fā)、利用共有資源或向環(huán)境排放污染物，則從短期來看，每個市場主體都可以不斷地從其過度開發(fā)、利用環(huán)境資源或排污行為中獲得全部正效益，而由此產(chǎn)生的負效益則分攤給其他的開發(fā)、利用者以及后來者。這樣，在獲利動機的驅(qū)使下，每個市場主體都會無節(jié)制地開發(fā)、利用環(huán)境資源，其結果，從長遠來看，多個市場主體的共同行為必然導致環(huán)境資源的枯竭、污染、毀滅，對全體開發(fā)、利用者造成不可挽回的損害，這也就是人們所說的“共有物的悲劇”。
顯然，由于環(huán)境問題具有“外部不經(jīng)濟性”，使得市場主體在決定不同層次的生產(chǎn)、投資、消費等活動時，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對經(jīng)濟活動中所需的環(huán)境要素（如空氣、水、環(huán)境的納污能力等）的投入和產(chǎn)出，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會后果（如對財產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學價值的損害等），卻沒有或沒有完全折合成與該市場主體有關的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競爭的壓力下，市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環(huán)境成本代價，只要其行為不受社會的嚴厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人和未來。正因為過度開發(fā)利用自然資源的代價不是由開發(fā)利用者承擔、污染環(huán)境的代價不是由污染者承擔，他們就不愿花費大量錢財來保護自然資源、防治環(huán)境污染。由此，保護自然資源、防治環(huán)境污染也就成為市場經(jīng)濟的“盲區(qū)”，而“外部不經(jīng)濟性”則成為環(huán)境問題的重要經(jīng)濟根源。
針對上述情形，聯(lián)合國《21世紀議程》強調(diào)指出：“環(huán)境費用應該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費者的決定上�，F(xiàn)在的趨勢是把環(huán)境作為‘免費品’，并把代價轉(zhuǎn)嫁給社會的其他部分，轉(zhuǎn)嫁給其他國家或未來幾代人。這種趨勢應該逆轉(zhuǎn)”（注：《21世紀議程》，載《邁向21世紀-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編》，中國環(huán)境科學出版社1992年版，第87頁。）。因此，面對市場在環(huán)境資源領域的“失靈”，政府必須加以干預，采取有效措施保護環(huán)境資源，鼓勵環(huán)境資源的有效利用，即通過促使外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化，達到社會所期望的環(huán)境目標。這就是“經(jīng)濟發(fā)展靠市場，環(huán)境保護靠政府”的道理，也是解決環(huán)境問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本思路。至于環(huán)境問題中屬于“政府失靈”的部分，如在政策（包括部門政策和綜合性政策）制定過程中和建設項目決策過程中忽視正當?shù)沫h(huán)境利益，則需要通過司法審查以及民主機制如投票選舉、公眾參與決策等加以糾正。
為了實現(xiàn)環(huán)境問題外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化而設計的環(huán)境政策與法律體系主要有三種類型：“直接控制型”、“間接調(diào)控型”和“自我調(diào)控型”。
所謂“直接控制”，即制定和實施環(huán)境資源法律法規(guī)，包含環(huán)境預防法律制度、環(huán)境管制法律制度和環(huán)境侵權救濟法律制度等部分，其主體是環(huán)境管制法律制度即“命令和控制”措施，同時也為經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟手段、宣傳手段等措施提供法律框架和基本保障。就應用范圍來看，該措施主要應用于污染控制，在自然資源管理中也有一定應用。其突出特點在于其技術性、嚴格性、強制性，即污染環(huán)境者或者開發(fā)利用自然資源者必須遵守有關法律法規(guī)，否則會經(jīng)由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美國是采用“直接控制”模式的典型國家，其“命令和控制”手段可以概括如下：確立法規(guī)標準-頒發(fā)許可證-監(jiān)督實施-對違法者進行制裁。
在經(jīng)濟計劃方面，由于環(huán)境問題主要來源于經(jīng)濟活動，而各國政府-無論是在實行市場經(jīng)濟的國家還是在實行計劃經(jīng)濟的國家-都對其本國的經(jīng)濟發(fā)展施加著巨大的影響，因此各國“政府在制定經(jīng)濟、社會、財政、能源、農(nóng)業(yè)、交通、貿(mào)易及其他政策時，要將環(huán)境與發(fā)展問題作為一個整體來考慮”（注：《21世紀議程》，載《邁向21世紀-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編》，中國環(huán)境科學出版社1992年版，第87頁。），“不應當危害支持地球生命的自然系統(tǒng)：大氣、水、土壤和生物”，“要求決策者在制定政策時必須確保經(jīng)濟增長絕對建立在它的生態(tài)基礎上，確保這些基礎受到保護和發(fā)展，以使其可以支持長期的增長”（注：世界環(huán)境與發(fā)展委員會編，《我們共同的未來》，世界知識出版社1989年版，第21頁，第16—17頁。）。而促使中央和地方政府的各種經(jīng)濟計劃以及企業(yè)的生產(chǎn)計劃同時反映生態(tài)環(huán)境的要求，是保護環(huán)境資源、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。
所謂“間接調(diào)控”即采用經(jīng)濟手段，其實質(zhì)在于按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費原則”，通過市場機制，使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費者承擔相應的經(jīng)濟代價，從而將環(huán)境成本納入各級分析和決策過程，促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從自身經(jīng)濟利益出發(fā)選擇更加有利于環(huán)境資源的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費方式，同時也可以由此籌集一筆資金，由政府根據(jù)需要加以支配，以支持重點污染源的治理、區(qū)域環(huán)境的綜合整治、污染防治基礎設施的建設、救濟某些環(huán)境受害者以及扶持對環(huán)境有益的清潔工藝技術的研究、開發(fā)、推廣、應用等，改變無償或者低價使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會、他人及子孫后代的傳統(tǒng)作法，從而有利于經(jīng)濟、社會、環(huán)境與資源協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展的政策目標的充分實現(xiàn)。
從理論上看，“間接調(diào)控”的經(jīng)濟手段主要有征收環(huán)境費制度、環(huán)境稅收制度、財政信貸刺激制度、排污權交易制度、環(huán)境標志制度、押金制度、執(zhí)行鼓勵金制度以及環(huán)境損害責任保險制度等，其中每一種手段、制度的設計功能通常為籌資、經(jīng)濟刺激或二者同時兼有。無論從理論還是實踐來看，
環(huán)境費以外的其他經(jīng)濟手段、經(jīng)濟制度都以經(jīng)濟刺激為主-表現(xiàn)為促進環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、采用有利于環(huán)境的清潔工藝技術從而實現(xiàn)環(huán)境外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化等；環(huán)境費除具有籌資功能外，在收費標準足夠高時則同時兼有籌資與經(jīng)濟刺激功能。
環(huán)境費是指根據(jù)環(huán)境資源有償使用原則和污染者付費原則，由國家這一所有者授權的代表機構向開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位或個人依照其開發(fā)、利用量以及市場供求關系所征收的相當于其全部或部分價值的貨幣補償，從整體上可以分為開發(fā)、利用自然資源的資源補償費以及向環(huán)境中排放污染物、利用環(huán)境納污能力資源的排污費兩種。至于對集中處理的污染物依其性質(zhì)和處理量收取的用戶費，本質(zhì)上是向處理者如污水處理廠、垃圾處理場交納的服務費，不屬于環(huán)境費范疇。
環(huán)境稅與環(huán)境費概念極易混淆，但二者迥然不同。環(huán)境稅是國家為了保護環(huán)境資源而憑借其主權權力對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，按照其開發(fā)、利用、污染、破壞的程度進行征收，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的單位和個人，按照其保護的程度進行減免的一個稅種。其主要形式有燃料環(huán)境稅如碳稅、硫稅、co[，2]稅、so[，2]稅，污染產(chǎn)品稅如含cfc[，s]產(chǎn)品稅，產(chǎn)品差別稅如含鉛／無鉛汽油稅， 開發(fā)利用自然資源行為調(diào)節(jié)稅如土地增值稅、礦產(chǎn)資源稅、開發(fā)森林稅以及對污染防治設施、污染防治技術的開發(fā)及推廣項目等提供稅收優(yōu)惠等。
進一步研究環(huán)境費與環(huán)境稅的關系，可以發(fā)現(xiàn)二者是有本質(zhì)區(qū)別但又可以并行不悖的概念：支付環(huán)境費是因為從國家取得了環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的所有權，特別是使用權，它通過產(chǎn)品價格發(fā)生作用，可以發(fā)揮籌資、再分配和經(jīng)濟刺激功能。從法律關系的角度來看，它是有償?shù)�、對價的，基本上屬于民事法律關系；而繳納或減免環(huán)境稅則是國家對開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的行為進行調(diào)節(jié)的需要，它直接影響收入和營利，主要發(fā)揮經(jīng)濟刺激功能，即鼓勵企業(yè)安裝污染防治設施，發(fā)展清潔生產(chǎn)，實行綜合利用，抑制對環(huán)境資源不利的經(jīng)濟活動，使遵守環(huán)境資源法的企業(yè)在經(jīng)濟上得到實惠等。環(huán)境稅具有一般稅收的無償性、強制性和固定性特點，從法律關系上看屬于行政法律關系。環(huán)境稅具有專項稅收性質(zhì)，只能用于環(huán)境保護。作為國家專項稅收，環(huán)境稅原則上應當由稅務機關征收，但考慮到其科學技術性等特點，由稅務機關委托環(huán)保機關代為征收是必要的、可行的。
財政補貼對環(huán)境資源的影響也很大。不適當?shù)恼咝匝a貼如因能源價格偏低而提供的補貼會導致浪費嚴重、利用效率低下，不利于技術進步，會加重環(huán)境資源的污染與破壞，因而背離了可持續(xù)發(fā)展目標，應予以調(diào)整。而由中央及地方政府幫助修建污水處理廠等環(huán)境保護基礎設施，向采取污染防治措施以及研究、開發(fā)、推廣、應用清潔工藝技術的企事業(yè)單位提供贈款、貼息貸款等財政、信貸刺激則是促進污染防治、使面臨困難的企事業(yè)單位逐步達到環(huán)境標準的重要途徑。
在市場經(jīng)濟條件下，環(huán)境納污（自凈）能力作為一種十分稀缺的特殊自然資源和商品，是國家所有的財富。在實行“總量控制”的前提下，政府通過發(fā)放可交易的排污許可證，實質(zhì)上出賣的是環(huán)境納污（自凈）能力資源（注：王明遠：“市場經(jīng)濟下的環(huán)境法制初探”，載《可持續(xù)發(fā)展之路-北京大學首次可持續(xù)發(fā)展科學討論會論文集》，北京大學出版社1994年版，第246頁。）。 環(huán)境納污（自凈）能力資源的商品化，可以促使污染者加強生產(chǎn)管理并積極采用對環(huán)境有利的先進的清潔工藝技術，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，從而達到降低成本的目的。而且，節(jié)余的排污指標可以用于擴大生產(chǎn)規(guī)�；蛴袃斵D(zhuǎn)讓，有利于環(huán)境資源利用效率的提高和環(huán)境的改善�？梢�，政府控制下的排污權交易市場，應是市場體系的特殊組成部分，是促進可持續(xù)發(fā)展的有效方法。在該排污權交易市場中，同一企業(yè)集團下屬的不同企業(yè)，不同企業(yè)集團、不同行業(yè)的企業(yè)，甚至環(huán)保組織，均可作為市場主體。
環(huán)境標志是一種張貼在商品或其他包裝物上的圖形，屬于證明商標。它在政府、企業(yè)和消費者之間架起了一座傳遞環(huán)境信息的“橋梁”，向消費者表明該產(chǎn)品不僅質(zhì)量合格，而且其生產(chǎn)、使用和處置過程也符合國家環(huán)保要求，可以促使廣大消費者通過選購商品而間接參與環(huán)境保護。
實行環(huán)境標志制度，就是根據(jù)有關環(huán)境標準和規(guī)定，由國家指定的認證機構確認并頒發(fā)環(huán)境標志和證書，從而證明某一產(chǎn)品符合環(huán)保要求，對生態(tài)環(huán)境無害。由于認證標準包含資源配置、生產(chǎn)工藝技術、產(chǎn)品循環(huán)利用以及廢棄物處理等各個方面，因此該制度的實施是對產(chǎn)品全過程環(huán)境行為進行控制管理，是推行清潔生產(chǎn)、落實污染預防原則的有力手段。就企業(yè)方面而言，實行環(huán)境標志制度可以為其調(diào)整產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)結構、開發(fā)新產(chǎn)品、治理污染等活動提供資源合理配置、清潔工藝技術、最佳處理技術、資源循環(huán)利用、污染治理技術和設備等方面的信息和導向，并且有助于持有環(huán)境標志的企業(yè)樹立良好的市場形象、打開產(chǎn)品銷路和克服環(huán)境標志貿(mào)易壁壘，更好地參與國內(nèi)、國際市場的競爭�？傊�，環(huán)境標志制度已成為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具，在發(fā)達國家應用普遍，效果良好，在中國也已開始施行。雖然其常常在國際貿(mào)易中成為一種非關稅貿(mào)易壁壘而受到許多國家特別是發(fā)展中國家的批評和反對，在操作中也存在一些不足，但總體上還是應當肯定的。
押金制和執(zhí)行鼓勵金也是較為常見的。所謂押金制是指對可能造成污染的產(chǎn)品如啤酒瓶、飲料瓶等加收一份押金，當把這些潛在的污染物送回收集系統(tǒng)而避免了污染時即退還這份押金；執(zhí)行鼓勵金包括違章費和執(zhí)行債券兩種形式。所謂違章費即對違反環(huán)境法律法規(guī)的污染者依其違法行為獲利的大小而收取一定的金額；執(zhí)行債券也叫保證金，是政府為了使污染者遵守環(huán)境法律法規(guī)而預先收取一定的金額，一旦遵守了有關法律法規(guī)即退款。此外，政府優(yōu)先采購環(huán)境無害產(chǎn)品以及實行環(huán)境損害責任保險等也都具有明顯的激勵作用。環(huán)境損害責任保險只能在環(huán)保水平較高、市場特別是保險市場功能完善的條件下才能得以充分運用。
最后一種模式為“自我調(diào)控”，即通過宣傳、教育、合作與交流等，鼓勵公眾、非政府組織、工業(yè)企業(yè)改變其環(huán)境行為。一般說來，某一國的直接管制越嚴厲，經(jīng)濟技術水平越高，人們的環(huán)境意識越強，該模式發(fā)揮的作用就越大。
就“直接控制”與“間接調(diào)控”、“自我調(diào)控”的關系來看，應當屬于主從關系。以下簡要分析之。促使企業(yè)技術進步、落實清潔生產(chǎn)和預防性原則，保護環(huán)境資源的因素，包括內(nèi)因和外因兩個方面。除了利潤最大化這一內(nèi)在動力外，直接行政控制的強制性和經(jīng)濟手段的強有力刺激等外部條件均起著極為重要的作用。一般來說，行政控制的適用具有普遍性、基礎性的特點，而且隨著經(jīng)濟技術水平的提高，強制性措施的可行性和效果均會增強。而經(jīng)濟手段的適用則存在一定的局限性和補充性：某些對公眾身體健康危害極大的污染物，如有毒化學品、重金屬等，經(jīng)濟手段失去了應用的前提，行政手段成為唯一的控制手段；有些經(jīng)濟手段如加速折舊、補貼、稅收優(yōu)惠等，本身并不能使進入環(huán)境的污染物減少，也不能使安置污
染防治設施有利可圖，而只是減少了污染者在防治設施上的開支，使直接行政控制的嚴厲性有所緩和，如果沒有強制性措施作后盾，任何合乎理性的企業(yè)都不會因為有此類經(jīng)濟刺激而積極進行污染防治。因此，環(huán)境管理中“直接控制”的基礎性主體地位是不可替代的，經(jīng)濟手段往往只能使嚴厲的直接控制方案變得“溫和”而有助于其實施，屬于“自愿”基礎上的經(jīng)濟技術強制措施，是對直接控制措施的有力配合與補充。人們普遍認為環(huán)境經(jīng)濟手段和制度有利于提高靈活性和效率，能夠為進一步消除污染以及技術進步提供持續(xù)不斷的壓力并刺激創(chuàng)新，因而更加有利于預防性環(huán)境政策的實現(xiàn)。至于“自我調(diào)控”手段的補充地位，則極為顯然。
二 發(fā)達國家環(huán)境保護法律實踐的發(fā)展趨勢分析
本世紀50年代、60年代以來，全球范圍內(nèi)特別是發(fā)達國家環(huán)境公害泛濫，促使各國相繼制定了大量以污染控制為主的法律法規(guī)，確立了“命令和控制”行政管理模式，要求工礦企業(yè)的污染物排放在限定的時間內(nèi)達到排放限額標準（普遍實行污染物的“總量控制”），同時還要求政府機構在作出決定的過程中考慮其決定對環(huán)境的不良影響，如美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“聯(lián)邦政府的一切機構，在采取會對人類環(huán)境產(chǎn)生明顯的重大影響的聯(lián)邦行動時，應當編制一份詳盡的說明書，其中應包括擬議中的行動將對環(huán)境產(chǎn)生的影響”。由于各國污染控制法規(guī)大都采用了嚴厲的“技術強制”處理方式，即強迫現(xiàn)有污染源“重新符合”排污限額，強迫新污染源采用“最佳實用技術”（bpt）， “命令的控制”模式發(fā)揮了重要作用：西方國家大多數(shù)城鎮(zhèn)的空氣比60年代干凈得多；一些原來污染嚴重的河流、湖泊得到了恢復和保護；有害廢物、有毒化學品和農(nóng)藥也得到了有效的管理。在自然資源的開發(fā)、保護方面，政府的規(guī)劃、計劃、事先審批以及許可證等行政管理方法也發(fā)揮著極其重要的作用并取得了良好的效果。如美國法律確認，應當對某些特殊性質(zhì)的地域、特殊種類的動植物提供特別保護。這些資源的保護相對于它們的其他用途而言享有優(yōu)先權，取走或使用這些資源，只有在某些極特殊的情況下才能被允許（注：拉里·麥克唐納：“美國環(huán)境法體系概述”，載《中美環(huán)境法學術討論會論文集》，中國環(huán)境科學出版社1989年版，第12頁以下。）。
在取得良好效果的同時，“命令和控制”模式也暴露出許多嚴重的弊端，如導致企業(yè)對污染物進行“末端”治理；不能從根本上解決重金屬、農(nóng)藥等污染物在環(huán)境介質(zhì)間的遷移轉(zhuǎn)化、氣候變暖、臭氧層破壞、生物多樣性銳減、有毒有害廢棄物的處理和處置以及非點源污染等；經(jīng)濟代價巨大且效率低下等。種種情況都表明了以推行“清潔生產(chǎn)”、實行污染物“全程控制”和“源頭削減”為主要內(nèi)容的預防性環(huán)境政策的重要性以及變革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美國前總統(tǒng)布什在1990年的一次演講中所指出的：“將重點放在末端或煙囪口，在危害發(fā)生后再進行凈化的環(huán)境計劃，現(xiàn)在已經(jīng)不再適用了。我們需要預防或?qū)⑽廴疚锱欧艤p少到最低限度的新政策、技術和方法，首先是防止污染的產(chǎn)生”（注：鮑強：“全球環(huán)境保護戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移若干新趨勢”，載《環(huán)境科學進展》1995年第1期第2頁。）。
因此，自80年代以來，為了適應可持續(xù)發(fā)展的要求，實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，歐美等許多發(fā)達國家先后進行了環(huán)保戰(zhàn)略的重大調(diào)整，從實行了20余年的以“末端”處理為主要內(nèi)容的污染控制政策轉(zhuǎn)向以實行“清潔生產(chǎn)”、“全程控制”、“源頭削減”為主要內(nèi)容的污染預防政策，形成了當前世界環(huán)境保護的新潮流。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（unep）也于1989年制定了清潔生產(chǎn)計劃，致力于向全世界推行。而所謂“清潔生產(chǎn)”，目前尚無統(tǒng)一定義，一般“定義為對生產(chǎn)過程和產(chǎn)品實行綜合防治戰(zhàn)略，以減少對人類和環(huán)境的風險。對生產(chǎn)過程，包括節(jié)約原材料和能源，革除有毒材料，減少所有排放物的排放量和毒性；對產(chǎn)品來說，則要減少從原材料到最終處理的產(chǎn)品的整個生命周期對人類健康和環(huán)境的影響”（注：國家環(huán)保局污染管理司：《清潔生產(chǎn)-認識與實踐》，中國環(huán)境科學出版社1993年版，第28—29頁。）。顯然，清潔生產(chǎn)的目標就是實現(xiàn)資源消耗與污染物排放的減量化、最小化，其本身是一個不斷完善的相對過程�！扒鍧嵣a(chǎn)成為21世紀議程-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略所確認的實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素”（注：托爾巴：“聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任托爾巴博士在巴黎清潔生產(chǎn)部長級會議上的講話”，載《世界環(huán)境》1993年第2期第13頁。）。
為了推行清潔生產(chǎn)，實現(xiàn)污染預防，首先需要制定相應的政策、法規(guī)、標準和管理制度，政府部門還必須對企業(yè)給予資金扶持及其他經(jīng)濟刺激并提供技術、信息方面的服務。其中最為關鍵的是科學技術-包括清潔生產(chǎn)工藝技術以及污染物“末端”處理技術，因為“環(huán)境問題的最終解決必須依靠先進的科學技術”（注：曲格平：“要重視技術進步在環(huán)境保護中的作用”，載《世界環(huán)境》1989年第1期第3頁。）。
近年來，許多發(fā)達國家積極推行以科技進步為先導的清潔生產(chǎn)并已經(jīng)開始取得成效。美國是世界上最早以立法推行污染預防（即清潔生產(chǎn)、源頭削減）的國家，并且特別重視環(huán)境技術的發(fā)展。1990年，美國國會通過了《1990年污染預防法》，宣布以污染預防政策取代長期采用的以“末端”處理為主的污染控制政策，要求工礦企業(yè)必須通過“源頭削減”減少各種污染物的排放量，并從組織、資金、技術和宏觀政策等方面授權美國國家環(huán)保局執(zhí)行聯(lián)邦政府的新環(huán)境政策。與美國的做法相類似，德國、法國、加拿大、荷蘭、瑞典、丹麥等國家也都高度重視科技進步在實施污染預防、清潔生產(chǎn)戰(zhàn)略中的核心地位，主要通過法規(guī)管制、經(jīng)濟刺激、人才培訓、信息交流等途徑推行清潔生產(chǎn)。而在企業(yè)界，許多公司已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變觀念，努力在減少廢物排放和減輕對環(huán)境的危害的同時達到提高經(jīng)濟效益的目的。
鑒于直接行政控制的種種不足，再考慮到經(jīng)濟手段在實現(xiàn)環(huán)境政策目標時能同時兼顧靈活性、效果和效率，能夠?qū)M一步減少污染物排放量和采用清潔生產(chǎn)工藝技術產(chǎn)生持續(xù)的壓力并刺激創(chuàng)新，從而更有利于預防性環(huán)境政策的實現(xiàn)，主張利用市場機制、經(jīng)濟手段等非行政手段的呼聲很高。但是，即使在目前變革環(huán)保戰(zhàn)略、強化環(huán)境經(jīng)濟手段的新形勢下，歐美等國的政府依然普遍認為“命令和控制”措施仍舊是環(huán)境管理的主要手段。他們強調(diào)必須根據(jù)推行污染預防或清潔生產(chǎn)的要求對原有做法中的弊端進行必要的改革，必須充分利用那些行之有效的經(jīng)濟手段、宣傳教育等非行政手段，作為直接行政管制的補充，相輔相成，相得益彰，而不是取而代之。這樣，無論在污染物的“末端”治理階段還是在污染預防階段，“命令和控制”措施一直是發(fā)達國家首要的環(huán)境管理手段，輔助性的經(jīng)濟手段-包括收費、補貼、稅收、押金、市場交易等多種形式-自從早期就得到了較為廣泛的運用，且具有強化的趨勢。特別是在實行預防性環(huán)境政策的階段，直接補貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠等在技術進步和推廣中的作用會顯著增強。就應用領域而言，“盡管某些國家也把經(jīng)濟手段應用到自然和資源管理上，但實際上經(jīng)濟手段應用的重點還是在污染問題上，如大氣與水體質(zhì)量、土壤保護、廢物管理、噪聲控制等”（注：經(jīng)濟合作與發(fā)展組織編寫：《環(huán)境保護的經(jīng)濟手
段》，夏光、茅于軾等編譯，第2頁。）。
征收環(huán)境費是最重要的經(jīng)濟手段，其中的排污費主要應用于污水和噪聲控制，而資源補償費應用較少。就排污費而言，排污收費、超標違法并加重收費已成為美國、日本、德國、挪威、荷蘭等許多國家通行的作法。除污水和噪聲外，澳大利亞、比利時、荷蘭、美國等還對固體廢棄物征收排污費，日本和法國還對大氣污染物征收排污費。此外，各國基本上都對集中處理的污染物收取用戶費�？偟乜磥�，收費的籌資功能正日益提高而其經(jīng)濟刺激功能卻不甚明顯，甚至有所減弱。
稅收調(diào)節(jié)同樣是較為常用的經(jīng)濟杠桿。英國、德國、丹麥、荷蘭、瑞士、瑞典等國都對含鉛和無鉛汽油實行差別稅；芬蘭對含碳燃料征收碳稅，對某些污染產(chǎn)品征收特別稅，對某些無污染產(chǎn)品則實行免稅；奧地利為抑制co[，2]排放而對購車者征收相對于車價12％的環(huán)境稅；美國為控制co[，2]而征收碳稅、碳結合稅，并對采用環(huán)保局長規(guī)定的先進工藝建成的設施5年內(nèi)不征稅；日本對法定污染防治設施免征不動產(chǎn)稅，并采取加速折舊的方法減少企業(yè)納稅，規(guī)定污水處理設施、重油脫硫設施等第一年便可折舊50％，對“低公害”車輛減免產(chǎn)品稅，對進口的已脫硫的原油退回關稅以及為私營公司的技術研究和開發(fā)提供稅收優(yōu)惠；德國、比利時、日本還分別準備開征co[，2]稅、生態(tài)稅、垃圾稅等。正在走向市場經(jīng)濟的東歐國家也已經(jīng)或正準備實行環(huán)境稅收政策，如波蘭對so[，2]征稅，匈牙利對汽車用油征稅“石油環(huán)境稅”等。此外，加拿大、澳大利亞、意大利、挪威以及新加坡、印度、韓國等也都不同程度地采用了環(huán)境稅收政策。
對企業(yè)的污染防治設備、技術研究及開發(fā)項目，世界各國大都提供財政補貼、貼息貸款或優(yōu)惠貸款。如日本《公害對策基本法》規(guī)定：“國家和地方政府應努力采取必要的金融和稅收措施，鼓勵企業(yè)修建和改進公害防治設施”。自1970年以來，該國一直以低于市場利率1—2％的優(yōu)惠利率，向企業(yè)提供償還期在10年以上、用于修建污染防治設施的貸款。據(jù)統(tǒng)計，日本僅1975年就發(fā)放此類低息貸款3，000億日元， 使企業(yè)獲利360億日元， 而中央和地方政府給企業(yè)提供的修建污染防治設施的財政補貼則高達14，850億日元，此外還為企業(yè)技術開發(fā)項目提供優(yōu)惠貸款；美國《清潔水法》規(guī)定：“凡修建經(jīng)環(huán)保局長批準的污水處理工程，可自聯(lián)邦政府得到相當于總投資額的75％的聯(lián)邦補助金”；而原西德僅在1974年為幫助修建184個污水處理廠就提供了9億馬克的補助資金，在1975年向企業(yè)發(fā)放了800億馬克的低息貸款以幫助其修建污水處理廠。
由于補貼的目的是促使污染者對其環(huán)境行為承擔更大的責任，而為清潔工藝技術的開發(fā)、推廣發(fā)放補貼可以加快實施與政府目標相一致的各種法規(guī)并有利于新法規(guī)的實施，因此人們正把注意力轉(zhuǎn)向這種對清潔工藝技術的補貼。這也反映了由“末端”治理向污染預防政策的轉(zhuǎn)變。
對啤酒瓶、飲料瓶等實行押金制一直有著廣泛的應用，特別是在荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、澳大利亞、加拿大、法國、瑞士、美國、德國等國家。由于該制度有助于減少垃圾的產(chǎn)生量以及能源、資源的消耗量，能緩和廢物處理問題，是典型的污染防止手段，因此各國政府試圖強化之，如準備實行高額押金，而挪威、瑞典還對小汽車車體收取押金。
為了鼓勵有利于環(huán)境的產(chǎn)品、設備和設施，一些國家還對此類產(chǎn)品、設備和設施實行價格照顧和優(yōu)先購買，以此提供強有力的經(jīng)濟刺激。如美國法律規(guī)定，凡被聯(lián)邦“低噪聲產(chǎn)品委員會”確認的低噪聲車輛，可以高于法定價格限額的125％出售， 并規(guī)定聯(lián)邦總務局長在為聯(lián)邦政府采購車輛時，如低噪聲車輛的價格不高于被其替代的型號的車輛價格的125％，則應當優(yōu)先購買，只有在這種車輛的數(shù)量不足以滿足需要時，才可購買其他車輛。
把排污許可證視為固定的“排污權”而把收費視為“污染價格”時，就導致了市場的建立，其中可以進行排污權交易。該制度首先誕生于美國，并已在美國、德國的大氣污染防治中得到運用。其大致模式如下：地方當局將轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境納污（自凈）能力分為若干份，在排污權市場上拍賣，由報價高者購得。購得者對該排污權享有占有、使用、收益和處分權。企業(yè)為了擴大生產(chǎn)規(guī)模、增加排污量，只能通過“泡泡”政策自行削減現(xiàn)有排污量或通過“抵銷”政策從他人處購得排污權。但無論如何，該地區(qū)的排污總量保持不變或有所減少。因此，市場的建立成為減輕污染的有力工具，同時也為減少污染控制的總費用以及繼續(xù)發(fā)展空氣質(zhì)量非達標區(qū)的經(jīng)濟提供了可能。
環(huán)境標志作為保護環(huán)境的一項新措施，自1978年首先在原西德實行以來，包括加拿大、美國、澳大利亞、日本、韓國、法國、瑞士、瑞典等在內(nèi)的20多個國家和地區(qū)相繼開展了環(huán)境標志工作。他們通過環(huán)境教育，使公眾清楚地意識到當前所面臨的嚴重環(huán)境問題，意識到以破壞環(huán)境為代價換取眼前利益帶來的惡果，逐步樹立并增強其環(huán)境道德意識，使其對環(huán)境標志普遍贊同和支持。而消費者的消費選擇與環(huán)境標志的促銷作用，引導著企業(yè)進行產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，從而達到優(yōu)化資源配置和保護環(huán)境資源的目的。
王明遠
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