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新西蘭水資源管理與環(huán)境政策改革（上）
一 引 語
1000多年前，一小隊玻利維亞人開始了人類歷史上在太平洋區(qū)域的一次最富戲劇性的探險。他們從現(xiàn)在稱為庫克島的島嶼出發(fā)，在沒有羅盤和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他們的航行以發(fā)現(xiàn)太平洋上最大的兩個島嶼而告終。由于島嶼陸地突起的海拔和寬廣的面積形成了環(huán)島海洋大氣的垂直對流， 發(fā)現(xiàn)者因此稱這個島嶼為奧特雷（aotearoa），意為“白云之鄉(xiāng)”。500年以后， 第一批歐洲航海家發(fā)現(xiàn)了這個島嶼，并給它起了個名字-新西蘭。
十多年前，新西蘭人民開始了另一個歷程，某種程度而言，這一歷程與1000年前毛利人開始的航行一樣，需要極大的勇氣和膽識。在一個較短時期內(nèi)，新西蘭：（1）宣布新西蘭為無核區(qū)；（2）采取了一系列的資源私有化措施和成為一個現(xiàn)代化的福利國家所必備的措施；（3 ）按照自然疆界重新劃定了內(nèi)部政治行政區(qū)劃；（4 ）明確采取可持續(xù)原則為管理所有可更新自然資源的主要國家政策。此外，這些改革的速度之快和廣度之深同樣令世人注目。
最近的一項改革是《資源管理法》（resource management act，以下簡稱rma）。 《資源管理法》于1991 年由新西蘭國會通過， 并經(jīng)1993年修正。這是一個國家法案，它授權(quán)區(qū)域政府和地方政府在統(tǒng)一的環(huán)境政策指導下進行資源管理。這個統(tǒng)一的環(huán)境管理政策是以保持環(huán)境的生命可持續(xù)能力為目標，資源管理必須滿足子孫后代合理的、可預測的需求，必須避免、補償或減緩自然資源利用帶來的不良影響。在通過這一法案的進程中，新西蘭政府正如當初毛利人在完全陌生的海洋中探索一樣；因為，即使在20年來可持續(xù)原則已經(jīng)在聯(lián)合國大會和決議中作為智慧的思想被強調(diào)，但在和新西蘭國情類似的現(xiàn)代國家中，還沒有一個國家把可持續(xù)原則明確宣布為一項調(diào)整人類和自然環(huán)境的指導性原則。
由于《資源管理法》涉及的是跨越空間和多因子的環(huán)境管理，我們在這里選取了新西蘭水資源的綜合管理作為研究對象。與其他靜態(tài)的自然資源（如土地、森林）的綜合管理不同的是，水資源管理需要更高水平的地方政府間的和團體間的密切合作。這對《資源管理法》的實施都是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。
本文還將考察其他環(huán)太平洋英語國家和普通法國家（主要是澳大利亞、加拿大、美國）共同關心的、與水資源管理相關的議題。我們的目的是最大限度地展示新西蘭實施《資源管理法》的經(jīng)驗及其與其他國情類似國家在處理類似社會-環(huán)境問題上的關聯(lián)。此外，還可為其他人士在研究新西蘭在水資源管理時提供參考；這正如新西蘭一樣，它也在仔細研究環(huán)太平洋國家在處理相關問題上的經(jīng)驗。
跟以前英聯(lián)邦殖民地一樣，這四個環(huán)太平洋普通法國家互相之間能分享到更多的管理各自國民與國有自然資源關系方面的法律經(jīng)驗。上述幾個國家都存在著三個與水資源管理相關的政策性問題。
第一個問題是政府部門之間的關系，包括政府部門縱向等級關系和橫向平級關系�！顿Y源管理法》的立法是第一次對國家環(huán)境政策在各個環(huán)節(jié)的實踐進行了概括，同時區(qū)域和地方政府已經(jīng)廣泛地被授權(quán)實施《資源管理法》。
第二個問題是政府與市場之間的關系�！顿Y源管理法》以一個可更新水資源許可系統(tǒng)取代了淵源于傳統(tǒng)普通法原則的開發(fā)利用的習慣法規(guī)則。但是新法也提供了某種可能性-雖然不是強制令-即利用水資源分配和再分配進行的嘗試。此做法產(chǎn)生于10年以前，那時中央政府正急速推行國有資源（如能源設施和公共交通設施）的私有化。10年以來，新西蘭已經(jīng)實現(xiàn)了從資本主義福利國家向新自由政治經(jīng)濟國家的轉(zhuǎn)變，與此同時，它也尋找到了可持續(xù)管理私有化了的可更新資源的新方法。
第三個問題是，新西蘭政府和土著毛利人在自然資源管理權(quán)限上的未決問題�！顿Y源管理法》中某些條款和上訴法院的一些重要判決已經(jīng)引起社會對這個問題的關注。
二 新西蘭的環(huán)境政策改革
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隨著1984年政府的換屆，新西蘭開始了一項經(jīng)濟、行政和社會方面的綜合性改革。在很長一段時期的保守黨執(zhí)政以后，勞工黨借著實施改革和恢復經(jīng)濟的允諾于1984年競選成功，并維持了兩屆執(zhí)政期（1984—1990）。此間，國會推行了一系列法律、經(jīng)濟和行政方面的改革，從而引起了社會和經(jīng)濟的深刻變化。雖然1990年保守黨以壓倒多數(shù)的選票戰(zhàn)勝勞工黨而重新執(zhí)政，但仍然堅持推行早在6 年前勞工黨執(zhí)政時開始的財政及其他改革。
改革的導因是新西蘭面臨的嚴重的經(jīng)濟和財政危機、持續(xù)高漲的通貨膨脹和失業(yè)、低速徘徊的經(jīng)濟增長、高額的外債、非互惠的出口貿(mào)易、超預算的政府開支等。那時，新西蘭推行的是經(jīng)濟保護主義政策，制造業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)制造業(yè)，得到高額的政府補貼。
行政和經(jīng)濟改革的思想可以簡單概括為：不斷擴張的國庫和預算危機可能只有通過建立更具市場因素的、更具國際競爭力的經(jīng)濟體制才能得以恢復�！靶挛魈m經(jīng)濟改建的動因是，面對日趨國際化的世界經(jīng)濟和全球資本化而產(chǎn)生的危機感。過多的經(jīng)濟干預和過多的經(jīng)濟保護已經(jīng)成為新西蘭經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和適應全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢的嚴重障礙�！保ㄗⅲ涸ⅱ�， chris cocklin owen furseth. geographicaldimensions of environmental restructuring in new zcaland. 46proe，geographer 459，460（1994）。）同時，已成共識的改革思路是：必須削減政府干預，讓國有資產(chǎn)資本化和私有化；政府部門在職能和機構(gòu)上都要服從精減的原則；社會服務的開支也必須削減。
此項改革無論從涉及的范圍、進行的速度以及改革所引發(fā)變化的深度，都令人矚目。在幾年間，新西蘭完成了從狹隘的保護型經(jīng)濟向最開放、非干預性的西方型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。同時，許多社會“安全網(wǎng)”解除了，公共服務也急劇減少。
某種程度上說，在此項保守黨重建經(jīng)濟的活動中，似乎只有環(huán)境行政和立法得到了加強�？死锼肌炜肆郑╟hris cocklin ）和歐文·富塞舌（owen furseth）指出：“尤為重要的是，在經(jīng)濟重建的過程中，環(huán)境倫理在經(jīng)歷了相當長時期的灌輸和培養(yǎng)之后，業(yè)已深入人心，主導著新西蘭政經(jīng)生活，即便在關系國計民生的基本福利遭到削減時亦不例外�！保ㄗⅲ涸ⅱ�，同原注⑦，第461頁。）
新西蘭環(huán)境行政的改革和立法經(jīng)歷了互為銜接的三個階段， 始于1984年，鼎盛于1991，而1984—1991年的7 年成為最重要的歷史時期。這三個時期為：
�。�1）1985—1988年，重建中央政府的環(huán)境行政；
�。�2）1988—1989年，重建區(qū)域政府的職能和管轄權(quán)（1989 年地方政府修正案的通過）；
�。�3）1988—1991年，改革相關資源和環(huán)境管理、 使用和分配的立法（1991年《資源管理法》的通過）。
（二）重建中央政府的環(huán)境行政
新西蘭實行由一個國會主導的單一型的政府體制。雖然在中央政府下還存在地方政府機構(gòu)（如區(qū)域政府議會和市議會），但地方政府的職權(quán)完全來自中央政府的授權(quán)。新西蘭的政體是一個高度集中的、自下而上的行政體系。
新西蘭中央政府著手環(huán)境事務管理的起始時間確切地說與美國相吻合，始于美國環(huán)境保護局的建立和《清潔大氣和水法》的通過，也就是美國政治所稱的“現(xiàn)代環(huán)境年代”。1972年新西蘭政府建立了環(huán)境委員會，這是在中央政府內(nèi)設置的一個很小的辦公機構(gòu)，專門負責政策咨詢和環(huán)境評估程序的建設和實施。此外，許多其他政府部門，如能源部、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部、林業(yè)部、土地和測量部，也發(fā)布了直接涉及環(huán)境事務的命令和規(guī)章。
1981年，兩個獨立的政府環(huán)境行政綜述分別產(chǎn)生，一個由經(jīng)濟合作和發(fā)展組織（oecd）作出，另一個由新西蘭自然保護委員會（ncc ）（注：全稱為nature conservation committee， 這是一個非政府的自治委員會，在民間的資助下從事公益事業(yè)。）完成。后者揭露了現(xiàn)行體制在以下方面的缺陷：
1.環(huán)境行政過程中各政府部門缺乏協(xié)調(diào)；
2.政府各部門所發(fā)布的有關開發(fā)或保護自然資源的命令和規(guī)章之間存在潛在的沖突；
3.在某些資源管理方面，政府相關部門的行政職能配置是重疊的。
經(jīng)濟合作和發(fā)展組織在針對環(huán)境體制也提出了類似的問題。同時，經(jīng)濟合作和發(fā)展組織還指出，按照現(xiàn)行的行政體制，新西蘭很難應付經(jīng)濟增長和經(jīng)濟多元化的挑戰(zhàn)，也很難度過80年代早期的經(jīng)濟難關。
當時在任的中央政府對這些綜述所提出的建議沒有采取積極的反應。1984年的大選預選，勞動黨把環(huán)境議題納入了政治日程。大選后，勝利的勞動黨隨即采取相應的行動以實現(xiàn)大選中提出的允諾。
自由的勞動黨采納了右翼的財政措施，開始了經(jīng)濟和行政的改革。財政部提出的改革中心思想得到了勞動黨決策機構(gòu)及時的贊同，由此新西蘭開始步入市場為主的經(jīng)濟管理。甚至當時新任的環(huán)境部長也宣稱：“改革的基本點在于我們深信一個開放、更富有競爭力的經(jīng)濟將恢復新西蘭的經(jīng)濟增長，并提高新西蘭人的生活水平。 ”（注：原注①③，roger blakeley， balance， in environment meets economics （environmental council and ministry for the environment ed.1987）。）
在著手市場經(jīng)濟改革的同時，行政改革也明確了要求，即增加透明度、落實責任制和提高行政效率。環(huán)境領域的行政改革目標也是一樣，這就必須明確政府各部門的職能和目標，“必須避免相互沖突的職能配置……，行政必須透明公開，……，要向公眾開放并接受公眾審查……，而且，必須嚴格法律責任�！保ㄗⅲ和ⅱ佗�，同上。）
行政公開化和嚴格法律責任這兩項目標在重劃政府部門的職能界限中得到落實。政府部門的環(huán)境職能被劃分為兩個方面，一方面是負責自然和自然資源的保護，另一方面是負責資源的利用和經(jīng)濟效益。因此，經(jīng)濟改革和環(huán)境行政的改革直接產(chǎn)生兩個變革：
（1）國有自然資源管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。
以經(jīng)濟效益為主的自然資源的開發(fā)利用被授權(quán)給一系列的國有企業(yè)（簡稱soes）去負責。這些企業(yè)直接依據(jù)法令從事資源開發(fā)活動，同時必須遵守嚴格的商事規(guī)則。例如，原先的國有煤炭資產(chǎn)轉(zhuǎn)給煤炭公司經(jīng)營，國有土地轉(zhuǎn)給土地公司經(jīng)營，國有林木轉(zhuǎn)給了林業(yè)公司經(jīng)營，等等。一些資源，如商用林還被私有化。不難預料，通過重新劃分職能，行政效率將大大提高；而且這種戰(zhàn)略性改革將更加證明私體所有權(quán)必然帶來經(jīng)濟的良性發(fā)展。
�。�2）環(huán)境行政機構(gòu)的改組。
改組后的環(huán)境行政機構(gòu)的設置分為三塊：第一個機構(gòu)是保護部（簡稱doc），負責保護新西蘭的自然資源和歷史遺跡，管理國家公園、 陸地保護區(qū)、海洋保護區(qū)。第二個機構(gòu)是環(huán)境部（簡稱mfe）， 負責向政府提出環(huán)境政策，監(jiān)督《資源管理法》的實施。環(huán)境部是按照1986年《環(huán)境法案》建立的，當時它的職責是管理自然資源，保持生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)價值，保護自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)性能，保證子孫后代的合理需要（注：原注①⑥，這三項職責的表述最早出現(xiàn)在環(huán)境部1986年組織法， 后來被1991 年的《資源管理法》確認為國家環(huán)境政策， 參見rma，supra note 4.and discussion infra part h.1.）由此可知， 設立環(huán)境部的思想與1987年聯(lián)合國在布倫特委員會《我們共同的未來》報告中的可持續(xù)思想是一脈相承的�？沙掷m(xù)思想亦被司法裁判人員適用于裁判過程，以此協(xié)調(diào)環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。第三個行政機構(gòu)是環(huán)境國會委員會（簡稱pce），也是依據(jù)《環(huán)境法案》成立的。實際上， 這是國會民間申訴調(diào)查委員會，負責對環(huán)境議題進行獨立調(diào)查并將結(jié)果報告給國會。（注：原注①⑧，ringer，supra note 9，at 136.）
1984年以后的環(huán)境行政還出現(xiàn)了兩個處理爭議的司法機構(gòu)，一個是計劃法庭，處理資源分配和資源利用的糾紛；另一個是懷特基法庭，負責處理毛利人的資源權(quán)益爭議或提供這方面的咨詢意見。當上述法庭對訴愿請求只作出處理意見時，這些建議不具有強制執(zhí)行的約束力。
總而言之，中央政府的環(huán)境行政重建取得了可喜的成績，最重要的成果是把原先較小和較弱的環(huán)境委員會發(fā)展為多個行政機構(gòu)，并佐之以責權(quán)明確的立法。但是，新的環(huán)境行政體系的主要不足在于保護部經(jīng)費匱乏。環(huán)境部主要是一個平衡開發(fā)活動中自然資源的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的機構(gòu)，保護部才是真正在中央政府中負責環(huán)境保護的支柱機構(gòu)。保護部的經(jīng)費從組建時起就不足�，F(xiàn)任的中央政府對環(huán)境事務態(tài)度冷淡，近年來經(jīng)費幾遭削減，以目前的財政預算環(huán)境部難以發(fā)揮基本職能。例如，公園的保護雖迫不急待卻經(jīng)費不足，更不用說其他宏偉的工程，如保護瀕危野生物種等。
里昂德·伯頓 克里斯·庫克林
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