- 相關推薦
從1998年大水看我國未來防洪減災之路
提 要 透視 1998 年南北洪水，通過對自然背景因素、人口因素、防洪工程現狀及經濟能力限制等的系統分析，指出在今后 30～40 年間，我國防洪事務將面臨空前嚴峻的挑戰(zhàn)。防洪事務是一項涉及廣泛的社會工程，應著力協調與解決地區(qū)間合作、行業(yè)間協調、投資及宏觀經濟格局調整等問題。我國未來防洪事務具有獨特性，應推動社會創(chuàng)新，探索符合我國國情的防洪之路。最后，提出了面向未來防洪事務的亟待研究與解決的若干問題。
關鍵詞 洪水 防洪事務 防洪減災
分 類 中圖法 S422
歷時兩個余月的 1998 年南北大水威脅著近百萬平方公里的國土、2億多的人口、0.2億hm2 多 (3億余畝）耕地，造成直接經濟損失至少在 1600億元以上，舉國為之振撼。事實上，今年長江洪水無論是洪峰還是洪量均小于 1954 年，我國未來防洪情勢更加令人擔憂。
從世界災害發(fā)生歷史來看，洪水災害始終是現在和未來人類面臨自然災害的主要部分，僅 1991～1995 年的 5 年中，世界水災造成的直接經濟損失就超過 2000億美元，約占所有自然災害造成損失的一半。由于特殊的自然條件和現實因素，我國是世界受洪水威脅最嚴重的國家之一。在 21 世紀的頭 30 年至 40 年間，我國防洪事務面臨的是空前嚴峻的挑戰(zhàn)，首先是在可預見的時間內，人類對災害氣象過程的可測與可控性難以有很大的突破；其次是我國人口壓力愈來愈大，由此將產生綜合連鎖效應；第三是社會經濟規(guī)模也將進一步擴大，防范范圍也隨之加大；第四是經濟與生活水平提高，對安全的期望值隨之攀高；第五是社會在具體時期內可用于防洪事務的社會資源是有限的；第六是防洪事務必須在上述五項先決條件下，最有效地滿足和服從國家發(fā)展大局與總體進程。
對于防洪事務，這一集政治經濟、社會事務、自然科學、工程技術為一體的“比上天還難”的巨型歷史工程，我們必須要有足夠清醒的認識，才能基于我國的未來具體國情，逐步穩(wěn)固地建成有效的、綜合的防洪工程體系。因此，首先必須對我國未來防洪情勢有充分理性的認識，對防洪目標的選定、防洪規(guī)劃的制定、防洪工程建設時序的安排和防洪事務的運作，必須充分貫徹社會理性與科學理性的原則，才能保證我國防洪事務系統全面、連續(xù)穩(wěn)定地提高；第二，單純的工程措施與生態(tài)措施對我國的防洪問題是難以徹底解決的，必須立足于社會理性與科學理性，對地區(qū)間的協調、部門間的配合、學科間的合作、不同措施間的組合等予以全面的研究和考慮，才能形成現實可行的防洪策略和保證整個防洪體系的有效和高效運行；第三，必須基于社會創(chuàng)新，才能根本解決我國防洪問題。要堅持在改革的道路上，在對我國防洪及水利管理體制深入分析的基礎上，提出適宜的管理制度；要基于我國的社會現實，在人與自然的關系之間，探索諧適性的可持續(xù)之路；要立足于世界科學技術的制高點，挖掘知識經濟的時代潛力，建成具高度科技集成的多維防洪體系。
1 我國未來防洪情勢的理性審度
在未來的 20 年間，我國洪災發(fā)生的情勢仍處于難以根本逆轉之勢。洪水災害的發(fā)生由災害源（即惡劣氣象條件）、致災載體（即洪水及相關的水系條件）和受災體（即洪水影響的空間范圍及其社會經濟因素）三方面的因素具體決定。洪水災害的防治則是通過人為手段對這 3 個因素及其組合狀態(tài)的改變和調整，以達到減小災害損失的過程。我國的未來情勢由自然、社會、經濟以及當今的防洪工作的起點 4 方面的因素所決定的，其各自狀態(tài)應予以分別分析。
(1) 自然背景因素我國各主要河流均自西向東匯流入西太平洋。我國社會人口、經濟主要密集分布于各大河流的中下游沖洪積平原地區(qū)。氣候受環(huán)太平洋季風控制，太平洋地區(qū)交替發(fā)生的厄爾尼諾及拉尼娜現象均對我國有著明顯的影響。另外，溫室效應對全球氣候變化的影響，也進一步加劇我國惡劣氣象因素發(fā)生的復雜化。對此，從科學技術發(fā)展情況來看，對災害天氣的中長期預報，在近期內難以有重大進展。在地質與地貌上，我國西部大多為高原地區(qū)，處于抬升、剝蝕、夷平歷史狀態(tài)，東部則處于堆積和平原延伸擴大的歷史時期，這種背景決定了我國主要河流發(fā)育和演化的特點，也從根本上規(guī)定了這些河流的泥沙和淤積，以及河道變化的情況。總之，從自然背景來看，影響我國洪水災害的自然因素在未來是不會有太大變化的。
（2）人口因素人與水爭地是我國洪水災害形勢惡化的最根本原因，作為受災體，也即作為保護對象的社會存在，在最近的 40 余年中，以極快的速度增長膨脹，并以其自身法則分異出有悖于防洪情勢的空間格局。
在各江河上游地區(qū)，由于大多為少數民族地區(qū)，人口控制力度較弱，自然增長率大于中下游地區(qū)，這將給上游的自然恢復帶來極大的難度。在我國最易受洪水威脅的各江河中下游地區(qū)，人口的自然增長和機械增長加大了防洪壓力，這一壓力仍在繼續(xù)增加。在各沿江河灘地和低洼地，由于社會經濟相對落后和其他各種原因，不僅人口密度不能降低，反而仍以較高的自然增長率增長。這種人口密度分布格局及其動態(tài)變化過程決定了我國未來防洪情勢的基本壓力。
�。�3）社會背景因素洪澇災害在同一水系內具有空間上的關聯性，災害損失上也具有空間上的不對稱性。這種特性容易導致地區(qū)之間、部門之間的爭利避害行為，而治水防洪大局則要求地區(qū)之間、部門之間的協調合作，并且是長期性的、制度性的協調合作。從我國治水的現實來看，由于地區(qū)、部門間的損益補償標準以及財政轉移支付制度的不規(guī)范性和連續(xù)性，目前仍很難盡快達成合作協力、高效治水、防災減損的目標，盡管這是個十分復雜的社會問題，但恰恰是我們最易有所作為的工作。
另一重要現實問題是未來我國城市化格局的空間布局，中心城市不堪人口重負，必然導致多中心的城市散布。無論是有規(guī)劃的衛(wèi)星城，還是自發(fā)集聚而成的集鎮(zhèn)，必將都是沿江河中下游而布列的，這對我國未來防洪策略增加了新的變量。
（4）防洪工程現狀我國目前防洪工程現狀不容樂觀，據水利部 1997 年公布的“全國水利發(fā)展‘九五’計劃和 2010 年遠景目標規(guī)劃”，我國“主要江河只能防御常遇洪水（一般?１１1 期陳遠生等：從 1998 年大水看我國未來防洪減災之路 10～20 年一遇）”，并且“平原河道淤積嚴重，洪澇災害加劇”，“難以防御中華人民共和國成立以來曾發(fā)生過的大洪水”。在經濟相對發(fā)達的珠江流域，“除北江大堤及三角洲五大堤圍外，沿江各市縣的設防標準很低，一般為 5～10&nbs
p;年一遇標準，不少城鎮(zhèn)未設防”。在長江等大江大河的主要支流地區(qū)，防洪標準普遍要低于干流 5～10 年以上。
�。�5）經濟能力限制社會經濟狀況與防洪情勢之間有著復雜的關聯。首先，社會在一定時期內，用于防洪建設的資源不可能是無限的。因此，防洪工程建設的標準與目標必須是現實的。據有人初步測算，若我國江河防洪工程標準普遍達到 100 年一遇或以上的標準，投資至少要達到 100萬億元以上。顯然，工程性建設標準必須依據具體的國力，合理安排不同時期的建設標準，穩(wěn)步推進、逐步提高標準，在這一過程中，防洪工程體系建設規(guī)劃的長遠性、合理性及連續(xù)性是重要的保障條件。其次，工程標準不能短期內大幅提高，則必須以局部損失保全大局的非工程性防洪措施來彌補，如生態(tài)建設、分滯洪區(qū)的開辟與使用等。但現實問題是，在生態(tài)恢復區(qū)、分滯洪區(qū)，一方面人口增加，另一方面持續(xù)的相對貧困化，人們對土地的依賴性愈來愈大，反而愈來愈嚴重地加大了非工程防洪工作的難度。對此，除了要從人口控制著手外，還必須從大區(qū)域性乃至全國性的經濟發(fā)展格局的調整中尋找出路。
綜上所述，在 21 世紀的頭 20～30 年間，我國防洪情勢不容樂觀。如何在穩(wěn)步加強工程體系的基礎上，運用合理的防洪策略，是未來我國防洪事務的關鍵問題。我國防洪工程是個點、線、面兼顧的體系，即嚴守重點地區(qū)，保護干流沿線堤防，維護河流兩廂腹地。鑒于上述分析，在工程體系標準不足或不齊時，必須借助于非工程與工程措施的整合，形成綜合性的多維防洪體系，必須運用“防”、“減”、“復”的多重防洪策略，最終形成具我國特色的富于韌性的防洪體系。“防”是以生態(tài)工程、水庫調節(jié)、堤防系統，遏洪導流；“減”即減小損失，在分滯蓄洪區(qū)，形成與當地水環(huán)境條件相適宜的生產模式與生活模式，使之在經常性的分滯蓄洪水時，損失最小；“復”是緊急應變，快速恢復，當災害發(fā)生時，以制度化的社會救助，科學化的災區(qū)的自我應變、自我救助，快速恢復、快速過渡到安全生活、生產。兵無定勢、水無常形，只有采用多維防洪體系和多重防洪策略，才能最大限度地消滅洪水災害，使我國擺脫頻頻“舉國震撼、經濟波動”的局面。
2 全面協調，綜合治水
防洪是和平年代國家安全中的一項重大事務，也是政府提供的最大社會公益事業(yè)。從我國國情現實看，防洪更應該是一項廣泛的社會工程，牽涉到多個方面的不同目標、不同利益的復雜關系，必須要深入分析、充分協調，及時解決這些問題，才能保護我國防洪事務進程的順利。?
（1）地區(qū)間的合作問題同一流域上下游、左右岸之間的充分合作是有效實施防洪策略的前提。地區(qū)間的合作僅依靠行政協調是不夠的，要構造良好的合作機制，其基礎是合理的社會防洪安全保障成本的分攤制度和區(qū)域間損益補償制度，這是防洪工程建設是否順利、非工程措施是否能有效運用的前提條件。
�。�2）行業(yè)間的協調問題人與水爭地的間接表現是農、林、牧、水等產業(yè)部門之間的目標沖突問題，其中最為尖銳的是農業(yè)與防洪之間的問題。就我國江河中下游河灘地而言，那是沃土良田，也是人口密集區(qū)之一，所謂“大規(guī)模營造防洪濕地屏障”，對我國緊缺的土地資源來說是不現實的�，F實的問題是，這片地怎么利用，以怎樣安全的方式和合理的方式利用。另一方面，在宏觀政策層面，必須及早明確長期的農業(yè)發(fā)展策略，尤其是糧食發(fā)展策略，耕地資源動態(tài)平衡問題也必須有一套與防洪目標不相悖的現實可操作的方案。
�。�3）經濟建設、水利投資與防洪投資在國民經濟投資預算中應明確規(guī)定水利投資的份額，在水利投資中，也應明確防洪投資的份額。在所謂水利產業(yè)化的背景中，還應考慮特殊的制度，保證防洪資金的有效利用，要防止借防洪之勢，行以營利性的超級行業(yè)壟斷之實。
�。�4）宏觀經濟格局調整問題我國宏觀經濟格局是與我國主要江河水系格局相重合的。東中西部問題也就是上中下游問題。目前，上中游經濟能力的弱化在防洪上表現為兩個不利的因素：一方面是防洪經濟實力弱化；另一方面是沿河兩側低洼地區(qū)相對貧困化，強化了居民生產對土地的依賴性，這也是未來我國防洪體系建設與運行中的兩大難點。因此，從防洪角度看，我國目前經濟發(fā)展空間格局的調整已顯得非常迫切了。
3 推動社會創(chuàng)新，探索我國防洪之路
我國未來防洪事務具有獨特性，沒有固定的模式可簡單引用。在國際范圍內，盡管發(fā)達國家不乏成功有效防洪范例，但國情因素差異太大，如在人口規(guī)模上，我國僅長江流域人口就約為美國全國人口的兩倍；在發(fā)達國家用作行滯洪的沿河濕地，一般嚴令禁止人們居住，但我國在同類地區(qū)卻有著高密度的人口；發(fā)達國家在防洪工程建設系統積累上，普遍有著超過 100 年以上的歷史。而我國有著悠久的防洪歷史，也有著近 50 年現代防洪理論技術應用的系統實踐經驗，但我國真正現代意義的防洪系統的工程積累卻不足 50 年；未來我們要防范的范圍是前所未有的，保護對象也具有動態(tài)性，如高速的社會經濟發(fā)展，不斷增加的人口、財富、基礎設施等，保護標準也在不斷提高。另外，經濟實力、防洪投資等也有很大的差異。因此，未來我們應該基于我國國情實際，針對不同地區(qū)的現實問題，努力推動社會創(chuàng)新，走出一條實際可行的防洪之路。在如何保證創(chuàng)新機制和創(chuàng)新的可能方向上，目前亟待著手的有以下問題。
（1）洪水災害關聯區(qū)的諧適性發(fā)展問題在河流上游地區(qū)，選擇適宜的生產方式與生活方式，以有利于植被養(yǎng)護、水土保持；在中下游分滯蓄洪區(qū)，選擇與水環(huán)境相協調的經濟模式，包括利用現代生物技術、農學技術解決耐澇問題和作物品種和耕作制度問題，以減小分蓄洪的損失。
�。�2）防洪社會保障制度與區(qū)域損益補償制度的研究和實施防洪社會保障制度與區(qū)域損益補償制度是加強防洪體系及其運行能力的重要因素，應強化研究，著力實施。
�。�3）現代農田基本建設問題一是坡地與梯田問題，在退耕困難地區(qū)，與其坡地盲目墾植，不如有系統有規(guī)劃地修建高穩(wěn)定性、高保水性的梯田，變對自然的經常擾動為一次性擾動；二是結合河道疏浚，在河灘谷地，營造人工階地，以提高局部的防洪防澇標準。
（4）防洪事務管理制度改革問題對國家或地方的防洪事務，包括規(guī)劃建設、資金籌措與運用、工程標準、實時水情等情況，社會公眾應有知情權、審聽權和監(jiān)督權，并使之制度化。
（5）加強防洪事業(yè)研究力量防洪是最大的社會公益事業(yè)，應集思廣益，倘若相關專業(yè)力量絕大部分全集中于利益上高度關聯、行政上高度隸屬的一個部門之中，這對我國未來重大水事決策的科學化、合理化程度有著明顯的不良影響。應創(chuàng)造條件，動員和組織各有關部門力量，加強防洪事業(yè)的研究工作。
（6）加強水系演化規(guī)律的研究水系演化情況是防洪工作的基本依據，目前，我國水系演化規(guī)律研究非常薄弱，如主要河流的縱斷面資料大多沿用&nb
sp;30～40 年以前的資料，這對防洪工程規(guī)劃、設計、建設及運用等極為不利。只有在水系演化規(guī)律把握之后，才能比較準確地判斷具體防洪工程的客觀有效性和經濟有效性。
�。�7）加強防洪工程標準化的研究水系演變必然導致原有的防洪工程運用條例的相對失效，行蓄洪區(qū)的使用標準、警戒線含義變化等問題隨之而來，這不僅給工程的實際運用帶來困難，而且也是地區(qū)間產生防洪矛盾的主要原因之一。
�。�8）建立防洪虛擬演練系統為增加防洪實時應變能力，應充分應用現代信息、遙感、模擬技術，對不同洪水組合進行多種防洪調度的計算機虛擬演練，以尋求最佳的防洪實時調度方案。
（9）有計劃開展中長期災害氣象預測研究這是一項最為復雜和困難的研究工作，但從長期來看，中長期災害預報是最為有效、最為經濟、最為根本的防洪措施，必須有計劃地開展這類世界前沿性的研究工作。
參考文獻
1 水利部規(guī)劃司辦公室編．跨世紀的中國水利．北京：中國水利水電出版社，1998
2 韓其為．長江今年洪水位超歷史最高值原因分析．科技日報，1998－09－05
3 金磊．國外洪災及其對策啟示．科技日報，1998－09－12
4 國家防汛抗旱指揮部辦公室．今年我國洪澇災情．人民日報，1998－08－28
【從1998年大水看我國未來防洪減災之路】相關文章：
我國資本刑法的完善之路08-05
論我國能源·電力的未來發(fā)展08-06
游大水作文08-11
我國加工貿易未來轉型升級的方向08-07
成功之路：過去不等于未來08-17
我國政府信息化的過去、現在與未來08-05