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解析“一費制”
聚焦“一費制”系列報道2 解析“一費制” ——關于中小學公用經費定額標準的對話 ※沒有生均公用經費定額標準，學校收取雜費就沒有科學的依據(jù)，政府財政撥款就沒有量化的標準。每年給多少是多少，不給或少給，誰也說不清楚，職責不明。 ※研究人員已經開發(fā)出一套軟件，幾分鐘內就可以計算出一所學校、一個縣、一個市、一個省乃至全國的義務教育公用經費需求量，它是從學校運轉所消耗的每一件實物中精確計算出來的，方便快捷。 ※有了生均公用經費定額標準，各級政府同時也就有了一份責任和義務。各級教育部門就可以理直氣壯地向有關部門提出公用經費的需求總量，并要求將此列入本級政府的財政預算中。每年需要多少，給了多少，還差多少，一目了然。 對話雙方：●李曜明本報記者 ◆胡喻山“國家貧困地區(qū)義務教育工程”專家、高級會計師、研究員 ●李曜明(以下簡稱李)：“一費制”收取的雜費是為了補充學校公用經費不足的。這里牽涉到“公用經費”這個概念�？墒�，我在采訪時發(fā)現(xiàn)，不少人對這個概念很模糊，經費缺口清單中羅列的項目很多，外人一時很難分清哪些屬“公用經費”的范疇，哪些不是，很容易產生誤解。我知道，您多年來一直在研究中小學公用經費這個課題，能不能給讀者解析一番？ ◆胡喻山(以下簡稱胡)：我國教育經費按用途分兩大類：教育基本建設費和教育事業(yè)費。其中，教育事業(yè)費又分為公用經費和人員經費。 就一所學校而言，經費由三部分構成：1.教職工的工資；2.用于教學活動運轉的公用經費；3.大型設備購置和校舍建設的發(fā)展經費。 中小學公用經費是指為保證學校教學活動正常運轉、維持正常教育秩序而消耗的公共使用的經費。從經濟學角度看，是中小學維持“簡單再生產”所必需的。 財政部、教育部頒布的《中小學校財務制度》和《中小學校會計制度》將中小學公用經費分為六大類，即：公務費、業(yè)務費、業(yè)務招待費、設備購置費、修繕費和其他費。 ●李：可是，個別學校在實際操作中，并沒有嚴格按照上述標準分類、分項支出。您認為，哪些項目不應該在公用經費中支出？ ◆胡：我國舉辦著世界上規(guī)模最大的基礎教育，由于當前的財力有限，公用經費標準本身就很低，如果非公用經費擠占公用經費，那么，有限的公用經費就會更加緊張，必然影響學校的正常運轉。我認為，下列支出不能列入公用經費的范疇：學校教職工的水電費(是家庭的私費開支)；學校獨立核算的食堂所發(fā)生的水電費；學校獨立核算的基建項目所發(fā)生的水電費(應由承擔基建的工程隊支付)；學校獨立核算的校企及單獨核算的經營項目及出租項目所發(fā)生的水電等費用；勤工儉學的支出；學校對外投資的經費……這些均應從公用經費中剝離出去。 ●李：中小學公用經費定額標準非常重要，它是確定“一費制”取費標準的重要依據(jù)，也是財政部門編制教育經費預算的依據(jù)。所以，教育部、國家發(fā)改委、財政部要求各省制定公用經費定額標準。我聽說，早在十多年前，您就參與了“中小學公用經費實物消耗定額標準”的課題研究，這個課題的研究結果如何？ ◆胡：過去，中小學公用經費的確缺乏科學的管理標準，很多人只注重要錢、分錢、花錢，至于應該要多少錢，能夠給多少錢，維持一所學校運轉需要花多少錢，生均多少錢？這些問題卻很少有人來研究，財務活動變成了記記賬、報報賬的過程。為了加強基礎教育財務管理，科學地預測公用經費的需求，提高教育質量和辦學效益，1989年，我們提出要建立普通中小學公用經費實物消耗定額體系，并成立了課題組。 該課題是在原國家教委的領導下，由湖北省教委會同北京、山西、甘肅、四川、江西、上海、福建、廣東、山東等11個省市教委共同研制的。 課題組先抽取一些中小學，對公用經費實物消耗情況進行實地觀察測定，將學校每天耗用物品逐一登記，每月匯總，將教學大綱和教材規(guī)定的所有實驗課開足，然后計算所消耗物品的量。 課題組共采集原始數(shù)據(jù)1320萬個。根據(jù)不同物資的消耗階段，按校平、班平、相關年級平、生平的年消耗量用回歸方程進行處理，獲取了各類物資消耗量的估計值。1991年7月，通過了專家的鑒定。1992年，原國家教委決定在全國試用。據(jù)調查，使用該“定額標準”的地方，效益明顯。 ●李：為什么要通過實物消耗來確定公用經費標準，而不是用貨幣的形式？ ◆胡：學校的公用經費是以貨幣形式反映的，但是，有相當一部分經費消耗實際上是實物形式實現(xiàn)的，有意思的是，這些以實物形式消耗的物品，基本上屬公務費和業(yè)務費的范疇。 公用經費實物消耗定額，是指公用經費中以實物形式消耗的各類實物數(shù)量標準。這是因為，在市場經濟條件下，我國各地的物價存在明顯的差異，用實物定額進行管理，夯實了財務管理的基礎，可以適應各地的需要。 盡管我國各地經濟條件、教育基礎、地理環(huán)境不同，但是，要完成教學任務消耗的絕大部分物資是相同的。 ●李：你們研究的公用經費實物消耗的種類有多少？ ◆胡：中小學的物質消耗品種隨教學內容的增加而增加，價值隨著年級的升高而提高。涉及的實物品種多達766個。據(jù)我們測算，小學一年級公用經費實物消耗數(shù)量是233種，到六年級增加到277種；初一是282種，初三就增加到364種。比如勞動技術教育課所消耗的物品，從初一到初三，從木工類到金工類再到電工類，共71種。 ●李：制定這個“定額”對現(xiàn)實有什么意義？ ◆胡：現(xiàn)代管理方式大體有三種，即定額管理、項目管理、目標管理。其中最基礎的是定額管理。定額就是量化標準，如定編、定員、定崗，就是定額管理。 “普通中小學公用經費實物消耗定額”是普通中小學和教育行政管理部門計算教育經費、組織物資供應、考核物資消耗的依據(jù)。涉及的實物品種多達766個。如果手工測算，耗時耗物，為此，我們編制了計算程序，在電腦上很快就可以測算出來。 這個定額在充分調查的基礎上，通過分析、研究、計算、整理，根據(jù)國家有關法規(guī)和政策，依據(jù)當時的中小學教學大綱和教學計劃，以保證正常教學秩序和學生身心健康發(fā)展的基本需要為原則，分別以學校、教學班、學生為單位制定相應的年均物資消耗定額，并按照物資的用途和自然屬性歸類，按國家預算支出的“目”級科目排列，適應于中小學校和教育行政部門測算公用經費、編制經費預算和物資采購計劃，制定財務管理制度和物資管理制度。 用這個“定額”能夠測算中小學正常運轉的基本需求。將實物定額乘以實際價格，就能很快測算出一所中小學、一個縣、一個市、一個省乃至全國中小學公用經費的基本需要量。 這個“定額”能夠準確地測算出基礎教育所需的人力、財力、物力資源，可以為各級政府確定基礎教育投入提供科學依據(jù)。 根據(jù)這個“定額”測算的結果，可以為各地合理設置學校規(guī)模、調整學校布局提供依據(jù)。 通過這個“定額”，能夠發(fā)現(xiàn)學校正常運轉物資的短缺數(shù)量，進而通過內部調整，為學校提供必需的物資保障。 政府可以根據(jù)工作的進度，合理地分配和調度資金，把握資金投入的度、量、項，有效地保證資金供給。 此外，這個“定額”可以提升教育財務管理水平，為中小學成本核算提供依據(jù)。 ●李：既然用這個“定額標準”可以很快計算出一所中小學公用經費的需求，那么，我們能不能到一所學�，F(xiàn)場計算一下？ ◆胡：這是完全能夠辦到的，只要核準了當?shù)厮邢钠贩N的價格，計算時只需要輸入分年級的學生數(shù)、班級數(shù)等幾個基本數(shù)據(jù)，計算結果很快就會出來。當然，不同規(guī)模的學校，計算出的結果肯定有差異。 在編制“定額”時，我們曾以湖北省武漢市1991年3月的價格為參考，計算了規(guī)模在12個班540名在校生學校小學、初中、高中的公用經費需要量，結果當時小學生均公用經費物耗部分需要為47.14元；初中為77.28元；高中為121.24元。這只是按當時的物價水平計算的。在編制“普通中小學公用經費實物消耗定額”光碟時，我們以湖北省荊州市2002年3月的價格為參考，以同樣規(guī)模的學校進行計算，結果小學生均公用經費物耗部分需要為151.44元；初中為228.42元；高中為309.45元。 ●李：我們一方面要制定科學的公用經費標準，使經費來源渠道穩(wěn)定和暢通；另一方面，怎樣才能把有限的公用經費用好，提高教育投資效益？ ◆胡：1992年，原國家教委頒布了《普通中小學公用經費實物消耗定額》，要求各地參照試用。 中小學作為提供教學服務的基本單位，既為學生提供服務，又要購買教學必需的商品，這就要求中小學教育經費的管理者能夠以最小的經濟代價換取最大的經濟價值，換取最好的資源。 可以從中小學公用物資采購方面尋找切入點。因為長期以來，中小學公用物資采購一直處于單個、分散采購的狀態(tài)，管理分散，損失較大。比如辦公用品的采購，利用供求規(guī)律和競爭規(guī)律，將分散采購集中“打捆”，形成集團購買，集中采購，可以獲取質高價平的商品。 屬于財政性資金采購的公用物資，應逐步納入政府采購的范疇；屬于學校必須代學生統(tǒng)一采購的物資，以縣為單位將零星物品集中“打捆”，形成集團購買，進行比質比價采購。 公用經費在使用上要科學合理，既能保證日常需要，又能維持資金的正常運轉。在資金的占用比例上要相互協(xié)調，防止一種資金占用過多，另一種資金占用太少而影響學校的運轉。 公用經費應遵循封閉管理的原則，�？顚Ｓ茫坏脭D占、挪用、截留、平調。 ●李：在“一費制”雜費標準中，教材和作業(yè)本占了很大的比例。如果課本費用過高，必然使公用經費總額減少。據(jù)我所知，江西省為此專門限定了課本費在雜費中所占的比例。您對此有什么高見？ ◆胡：目前推行的“一費制”，我認為應該理解為統(tǒng)一收費標準的制度，而不能理解為一種收費。事實上，“一費”包括雜費、教材費和作業(yè)本費，這三類費用構成了統(tǒng)一收費標準。按經濟學的觀點劃分，這三類費用的性質是不同的。嚴格來說，只有雜費是用于彌補公用經費不足的費用，即由學生家庭分擔的一部分教育成本費用。而教材和作業(yè)本是學生在學習中個人所必須的耗費，并非是分擔教育成本費用。因此，制定“一費制”標準時，關鍵是制定雜費標準，也就是分擔教育成本的數(shù)額。 在制定雜費標準時，應考慮以下因素，一是正常教學的需求；二是財政的供給能力；三是群眾的承受能力。如果不考慮教學的需求，過多的考慮后兩點，其結果必然降低教學質量，而這種做法是以犧牲后代的文化素質為代價的，這種成本雖然眼前很低，站在歷史的高度看，代價卻是十分昂貴的。由于我國幅原遼闊，各地各方面差異很大，財政的供給能力與群眾的承受能力差別也很大，對確有困難的地方，我認為，可以先測算出教育經費的基本需求，把這種需求作為目標，通過各方面努力去實現(xiàn)這個目標，或者做出幾年規(guī)劃，逐步地接近直至實現(xiàn)目標。 ●李：從實際來看，中小學每個年級消耗的公用經費數(shù)額不同�？墒�，我看到省里只制定了小學和初中兩個標準，您認為怎樣更合理？ ◆胡：對照“定額”，的確可以看到，每個年級消耗公用經費的數(shù)額是不同的，有的消耗是以校為單位；有的是某個年級必須的消耗，如生物課的物耗品種，只有當開設這門課的時候才會發(fā)生；有的是以班為單位的消耗，如清潔衛(wèi)生用品；有的是以學生為單位的消耗，如化學的分組試驗，一人組和四人一組，都可以計算到個體。這種校平、班平、相關年級平、生平的消耗量，最終都可以平均計算為生平。我認為，如果雜費的標準全部按年級來計算，顯然過于繁瑣，但只按小學和初中來計算，又過于簡單。事實上，建國以來的很長一段時期，中小學的雜費采用初小、高小、初中三類收費標準，這種方法是有一定道理的，既簡單又方便。 ●李：從時間的跨度來說，你們這個“定額標準”有沒有過時？因為學校消耗的實物種類可能有所增加，現(xiàn)在，學校又增加了信息技術教育和綜合實踐課等內容，怎樣來完善這個“定額標準”？ ◆胡：“定額”的編制雖然是1992年完成的，但它所編列的是正常教學所必需的實物數(shù)量。在編制過程中，我們剔除了一些帶有區(qū)域性的物耗品種和樣本數(shù)據(jù)量太小的品種，中學由調查的629種降到485種，小學由405種降至281種，可以說，列入“定額”的消耗物品和數(shù)量，都是學校維持正常教學最基本的需求，現(xiàn)在看來，仍然沒有過時，仍然可以作為計算公用經費基本需求量的依據(jù)。 不可否認，由于歷史的局限，當時所編列的物品與現(xiàn)時教育教學的需要有一定的差距，尤其是信息技術教育和綜合實踐課所需要耗費的物品，不可能在十多年前就列入“定額”，正是因為這樣，財政部、教育部文件(教財[2001]38號)要求：“有條件的經濟發(fā)達地區(qū)，可參照原國家教委制定并試行的《普通中小學公用經費實物消耗定額》文件規(guī)定，同時綜合考慮學校信息技術和農村基礎教育發(fā)展的實際需要等情況核定公用經費的標準和定額�！眹乙矐摻M織力量對“定額”進行修訂，在修訂的“定額”頒布前，該“定額”仍然可以使用。 學校要算成本講效益 公用經費是學校完成教學任務，保證教育質量，實現(xiàn)培養(yǎng)目標的根本保障，是學生身心健康發(fā)展的前提條件，是保障受教育者合法權益的物資基礎。 同人的生命一刻也離不開食品和水的道理一樣，學校運轉一天也離不開公用經費。公用經費的開支是經常性的，隨時發(fā)生的，因此，其供給是不能中斷或減少的。為實施義務教育的學校(尤其是農村學校)提供公用經費并使其有一個穩(wěn)定的來源，是各級政府尤其是地方政府義不容辭的責任和義務。 現(xiàn)在，農村中小學公用經費短缺是個普遍現(xiàn)象。但一所學校運轉究竟需要多少錢，財政給了多少錢，還短缺多少錢，生均多少錢，校長首先要心中有數(shù)。這里牽涉到一個重要指數(shù)，即生均公用經費標準問題。如果沒有標準，不僅學校收取雜費沒有科學依據(jù)，就是向政府財政要錢也沒有依據(jù)。對方如果反問一句：憑什么給你學校那么多錢？你怎么回答？所以，沒有標準，政府教育撥款就沒有量化的依據(jù)，給多少是多少；沒有標準，就模糊甚至淡化了地方政府對義務教育投入的具體責任。 我們欣喜地看到，早在十多年前研究人員就已經開發(fā)出了一套“中小學公用經費實物消耗定額標準”。 這些標準可不是學者憑空造出來的，而是從學校教學運轉中消耗的每一張稿紙、每一支粉筆、每一度電、每一個試管等等物品中精確計算出來的，是從上千所學校的教學實踐中提煉出來的，因此，它具有一定的信度。 有了這個標準，我們很快就能計算出一所學校、一個縣、一個市、一個省乃至全國的義務教育公用經費需求量。有了這個標準，各級教育部門就可以理直氣壯地向有關部門提出維持學校運轉的公用經費需求總量。有了這個標準，各級政府就應該也必須認真落實《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》和《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》的精神，將公用經費列入本級政府當年的財政預算中。 當然，公用經費只是教育經費中的一部分，但卻是保運轉的最重要的一部分。從理論上講，國家可以通過這個“標準”來監(jiān)控各級政府的教育投入，可以理清各級政府在義務教育中的明確責任。 經濟學在講投入的同時，也要講產出。對學校而言，公用經費到位以后，也有一個如何使用和管理的問題，這可能是學校今后應該重視的一個大問題。 因為缺錢，過去，一些學校的注意力集中在怎樣“要錢、分錢、花錢”的層面上，還沒有提升到“怎樣花好錢、怎樣提高資金使用效益”這個高度；一些學校的財務活動也僅僅停留在“記賬、報賬、管帳”的層次上，還沒有提高到“成本管理”這個高度。 一所學校猶如一個家庭，也應該精打細算，合理支出，“一分錢掰成兩半花”，經常用“定額標準”來測算學校公用經費的收支情況。如果超出標準，就要及時調整不合理支出；如果接近標準水平，那就是注意了資金使用效益；如果離標準太低，那就表明投入不到位。 成本是桿秤，可以折射出教育管理和學校管理中的許多大問題。校長要有成本意識，講成本，算成本，通過成本管理，提高公用經費的使用效益；通過成本管理，制定財務制度，調整支出結構；通過成本管理，精打細算，在挖潛上做文章，杜絕顯性和隱性的浪費，使有限的資金發(fā)揮應有的效益。(李曜明) 【相關鏈接】 中小學公用經費 財政部、教育部頒布的《中小學校財務制度》和《中小學校會計制度》將中小學公用經費分為六大類—— 公務費：是指為開展教學活動所發(fā)生的辦公費、水電費、會議費、差旅費、郵電費、機動車輛燃料費、清潔用品和其他。 業(yè)務費：是指為開展教學活動所發(fā)生的各項業(yè)務費用，包括教學業(yè)務費、實驗實習費、文體維持費、宣傳費等。 業(yè)務招待費：是指為開展業(yè)務活動需要而合理開支的接待費用。 設備購置費：是指因教學和管理需要購置的儀器設備、文體設備、圖書、一般設備以及省財政和主管部門規(guī)定，按有關收入的一定比例提取，列入設備購置費開支的修購基金。 修繕費：是指教學和管理用房屋、建筑物和各類設備維修所發(fā)生的人工、材料及費用支出，以及公房租金和不夠基建立項的零星土建工程費用。 其他費用：是指上述費用以外的有關事業(yè)支出。 敬請關注1月13日本版“一費制”系列報道之三——《完善“一費制”》 《中國教育報》2004年1月6日第5版
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