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新西蘭學校自主管理政策
【內容提要】文章介紹了新西蘭自20世紀80年代末以來所實施的學校自主（學校本位）管理政策，包括中、小學校行政管理的歷史傳統(tǒng)、政策變革的緣起與理念、學校自主管理的政策內容與制度設計。近十余年來，許多西方國家推動教育改革，并進行中、小學校教育行政體系及組織再造：一則強化中央的教育決策權，二則實施學校自主（或學校本位）管理政策，同時建構準市場化教育情境。藉以提升教育行政效率和學校教育效能，追求卓越的教育品質。本文選擇新西蘭的學校（學校包括境內的公立中、小學校，但不包括私立學校）自主管理政策進行研究。
1988年以前，新西蘭的中等教育行政科層包括：教育部、教育部地區(qū)教育署和各校校管會。小學的行政管理部門有：教育部、教育部地區(qū)教育署、地方教育委員會和各校校務委員會。與英、美等分權國家相比，此時新西蘭的中、小學校教育行政體制具有相當明顯的中央化色彩，學校制度也相當齊一化，各校間具有同質性。各校在人事和經(jīng)費上的自主權仍相當有限。唯教師在課程、教學和評估上享有一定程度的自主余地。家長對不額滿的學校則已擁有選擇權。
一、政策變革的緣起與理念基礎
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自1877年至1988年，新西蘭百余年來教育行政體制并無重大變革。但國內要求教育體制變革的呼聲是經(jīng)常出現(xiàn)的。1966年的公共支出委員會(Public Expenditure Committee)即曾強烈批評教育部須為急劇上升的財政支出負極大的責任，認為政府應慎重衡量教育經(jīng)費的支出與教育對經(jīng)濟的貢獻間之關系。
另外，由于傳統(tǒng)的新西蘭政治活動具有地方化色彩，含有極強的人民主權優(yōu)先觀念，中央集權常被批以惡名。于是，公眾對教育行政事務的參與成為20世紀70年代的主要政策議題之一。1974年的諾邁爾(Nordmeyer)報告書，即建議給予小學校務委員會聘任與罷免教師的權力，并質疑各地教育委員會存在的價值。同年的霍姆斯(Holmes)報告書，則建議政府建立消費者取向的教育行政制度，并給予教育機構較大的財務責任和課程咨詢權力。1976年的麥科斯(McCombs)報告書也建議給地方作教育決定的權利，并要求給家長在校管會更多的席次[1]。
有感于民眾和政府機構日漸對既有教育體制和教育成效的不滿，新西蘭國會于1986年籌備一個跨黨派的科學及教育特別委員會(Science and Education Select Committee)，對教育問題進行深入廣泛地研究。研究后于1986年提出Scott報告書，認為新西蘭教育問題產(chǎn)生的主要因素有三：1)提供者取向，即教育的成效是由教育的提供者去描繪他們的服務品質；2)粗大遲鈍而分工過于精細的教育行政組織結構，連帶產(chǎn)生責任和溝通渠道含糊不清的問題；3)因循茍且，荒廢陳舊行政態(tài)度與措施。當時的政府對于特別委員會的改革訴求并沒有得到立即的回應，亦沒有提出教育改革策略方案。
1987年國會改選結果，執(zhí)政的工黨政府雖然仍保有多數(shù)黨席次，但在選舉選過程中，教育問題飽受批評，教育問題被認為是該黨國會議員席次大量流失的重要原因。當時的工黨領袖為首相藍基(David Lange)決定采取政治性全面教育改革策略，一方面自兼教育部長，另一方面于1987年7月21日任命成立皮康特委員會(https://p.9136.com/0pmittee)，針對教育行政體制研擬改革方案。當時政府給皮康特委員會的任務，包括檢討行政功能，擴大授權；評估加速授權的管理體制；將行政導向增進顧客的滿意度；再建構組織以獲得較大的效能、效率與均等[2]。委員會由聞名的企業(yè)家皮康特(Brian Picot)擔任主席，其他委員包括懷卡托(Waikato)大學的教育學副教授Peter Ramsey，惠靈頓(Wellington)教育學院的高級講師Margaret Rosemergy，“毛利事務部”(Department of Maori Affairs)的社會統(tǒng)計專家瑪格麗特·羅斯梅格(Whetumarama Wereta)，和來自但尼丁(Dunedin)的成功商人科蘭·懷斯(Colin Wise)。委員會的秘書人員由教育部派員擔任，并提供必要之資料。此外，首相辦公室、財政部和政府服務委員會(State Services Commission)則不斷對皮康特委員會提供政策意見。財政部的主要意見是反政府過度干預，提升效率，以及主張基礎教育之上的使用者付費。政府服務委員會則關心所有各科層政府組織的再建構，權力的再分配，主要目標是使組織對民眾需求能力即回應�；旧�，這些意見都影響了皮康特委員會。
1988年3月10日，即委員會成立后第9個月，皮康特報告書出臺。1988年8月，前首相藍基幾乎完全接受皮康特報告書的建議，據(jù)以發(fā)表名為“明日學�！�(Tomorrow's School)的政制白皮書，并決定自1988年10月1日起全國實施新的教育行政制度[3]。
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從上述政策變革緣起與過程的說明，已約略可看出當時新西蘭政府的改革意圖為：改造組織以善用資源，提升效率，回應顧客（家長）需要，增進社區(qū)參與，提升效能。至于改革藍圖所植基的理念基礎，主要包括三個方面。
1.財政管理主義
1970年，英、美等西方國家，大都面臨經(jīng)濟衰退，財政萎縮的噩運。支撐福利國家政策的經(jīng)濟體系既然面臨問題，當然就會受到財政部門的檢討。新西蘭于20世紀70年代同樣受到全球性經(jīng)濟衰退的影響，財政部門要求政府其他部門檢討原有政策，加強財務管理，提升資源使用效率的主張也就日漸強烈。自1984年以后，新西蘭的財政部就是其國內政策形成的最有力的單位，財政管理是1985至1987年間引導該國家政策的支配性意識形態(tài)。
2.市場化自由主義
為了解決財政與經(jīng)濟問題，提升國家競爭力，當時主要西方國家大都采取市場化自由主義經(jīng)濟政策，并且將此種政策移植到包括教育在內的政府公共部門中。新西蘭亦采此種改革策略。
市場化自由主義觀點，與英國新自由主義的主張不謀而合。市場化自由主義者對無法完全私有化的公共部門轉而形成所謂“公眾選擇”理論(Public Choice Theory)，重視民眾對政府各種公共服務的消費選擇權利，并以下列原則進行政府組織之再造：1)在任何政府組織中，政策部門與執(zhí)行部門，經(jīng)費補助者與服務提供者皆應分開來，以縮小制度中各科層組織的營私效應，擴大效率；2)盡可能使公共服務私有化，若無法私有化，必須精確計算每一服務要素的真正成本，成本須是透明的，并采用使用者付費之觀點，將公共服務成本轉嫁給消費者；3)盡可能在政府機構改組中，建立清楚明白的責任控制線路。兩種機制可達成此目標：首先是內部管理關系之再調整，將大部分的管理者，重新任命為短期性、成就取向的契聘者；其次是建立機構間的契約關系，政府機構間（尤其是中央機構與地方機構間）應訂定權利義務契約；第四，在任何情況下，必須使新的責任控制過程能確保機構的表現(xiàn)，恰如預期[4]。
3.新管理主義
20世紀70年代西方工業(yè)社會的管理觀念，生產(chǎn)企業(yè)重視組織大型化，強調生產(chǎn)線上的工具性管理及標準化工作程序之制定，基本上是生產(chǎn)者取向的管理。公共部門則強調科層組織中水平與垂直分工的分化，并尊重科層中所謂專業(yè)人員的專業(yè)決定，久而久之形成科層的專業(yè)偏執(zhí)現(xiàn)象。這種生產(chǎn)者取向的專業(yè)偏執(zhí)，既無法反應消費者的需要，亦可能憑藉專業(yè)自主之名，而逃避外在的責任監(jiān)督。近年來，乃興起新管理主義的主張�；旧希挛魈m的學校自主管理政策亦受到新管理主義之影響。
新管理主義與上述財政管理主義、市場化自由主義三者之間，事實是相互依存，互為支撐的關系。新西蘭的自主管理政策與制度模式，顯現(xiàn)出許多這些核心意識形態(tài)的特征。
二、政策內容與制度設計
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將原來政策決定、經(jīng)費補助、政策實施及責任監(jiān)督于一身、分工精細且組織龐大的教育部，改組成五個平行、各自分工、員額精簡、且以任務契約聘員工的中央組織。第一組織稱“教育部”(Minister of Education)，負責教育經(jīng)費補助，并向部長及副部長提供政策咨詢；第二個組織稱“教育視導署”(Education Review Office)，負責視導評鑒學校辦學成效，規(guī)劃籌組由各學科專家、校長、社區(qū)代表等組成的視導評鑒小組，對各校進行每三年一次的視導評鑒；第三個組織稱“國家教育資格局”(National Education Qualifications Authority)，掌理中等教育及中等后教育階段各項教育資格之考試與檢定；第四個組織稱“家長咨議會”(Parent Advocacy Council)，對不滿學校董事會有關其子女決定之家長們，提供申訴及調解服務，并作為家長表達國家教育政策意見的渠道；第五個組織是中央于各地所設的“社區(qū)教育論壇”(Community Education Forums)，作為同一地域區(qū)內不同政府部門、不同學校和社區(qū)民眾間討論教育政策，溝通教育議題之機制。
（二）取消中央與各校間的所有教育行政管理科層
新的制度廢除原介于中、小學校與教育部間的3個教育部地區(qū)教育署及10個地方教育委員會，教育行政科層只剩中央與學校兩科層。換言之，學校與教育部間已完全沒有中間科層的教育行政機關存在。
（三）擴大學校董事會的權責
中小學校一律設相同名稱的學校董事會(Board of Trustee)，取代原中學的校管會和小學的校務委員會，并擴大其權責，成為學校科層的最高權力組織。中小學校董事會由5位家長互選委員（1991年后，家長所選出之委員已不以家長為限）、1位校內教師互選委員、校長，以及由這些委員們所共同選出之委員，至多不超過4位，目的在使各種專業(yè)人士有機會參與校董會，或反映校董會在性別、族群和階級上的均衡，以增進決策權力的公平性。在中學，校董會須另增一席學生互選委員。
校董會的權責包括：研訂學校發(fā)展政策及其實施計劃，根據(jù)發(fā)展計劃代表社區(qū)與教育部簽訂辦學合同(Charter)，監(jiān)督學校依合同辦學，分配并管理學校預算，聘任與罷免包括校長在內的教職員工，維持學校土地及建筑設備，根據(jù)教育部頒訂之國家課程架構實施校內課程，向教育部提報學校年度經(jīng)費決算報告。
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各校校董會須與社區(qū)充分咨議后，提出詳細記載學校發(fā)展遠景、學校社區(qū)特性、校內各方面發(fā)展細部方案、課程實施、特殊學童與毛利學生教育安排等措施之書面契約草案，并向教育部提出申請。教育部審核同意后，與學校校董會簽訂辦學合同，并根據(jù)合同內容提供所需辦學經(jīng)費。合同到期后，由教育部檢視學校是否根據(jù)合同辦學和能否達到一定成就水準來作為是否繼續(xù)簽訂辦學合同，提供經(jīng)費補助的根據(jù)。
原先的構想是視學校辦學合同為學校贏得社區(qū)支持的書面說明，規(guī)范學校與教育部間權利義務關系的契約，以及教育部提供經(jīng)費補助并課以學校成敗責任的依據(jù)。但是，原先具有學校與教育部間雙向權利義務關系。主要原因為每年國會的教育經(jīng)費預算審議結果，并非教育部與學校間的合同所能事先規(guī)范的。
信托學校（Chartering School，又譯特許學�；蛭k學校）的行政管理模式，乃新西蘭學校自主管理政策模式之一大特征。新西蘭可能是最早全面采取此種管理模式的國家。此種模式，即使最近頗流行的美國，也遲至1991年才有第一個州（明尼蘇達州）的立法倡行信托學校制度。1996年時，美國則有25個州通過類似立法，全國大約僅300所學校是信托學校[5]。
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1.課程方面
傳統(tǒng)上新西蘭的中小學校在中央所頒布的課程指引下，具有一定的課程和教學自主空間。但此種現(xiàn)象，也常被批評無法提供學生廣泛而均衡的基本課程經(jīng)驗，難以提升教學品質。自20世紀80年代中期起，新西蘭政府即廣泛征詢各界意見，希望制定國家課程，從事中小學課程改革，使中小學校的課程具有一貫性、系統(tǒng)性和均衡性，并且將國家對中小學校的引導方向定位清楚，明細告知家長、學生、教師和社區(qū)人士學校應該教些什么，應該使學生達成哪些成就指標。到了1991年，教育部乃公布新西蘭國家課程草案，供各界討論，1993年則正式頒布“新西蘭課程架構”(The New Zealand Curriculum Framework)。根據(jù)1993年所頒布的課程架構，中小學課程包含語文、數(shù)學、科學、科技、社會科學、藝術，以及健康與幸福等七大基本學習領域。每一基本學習領域內，再由數(shù)股核心學習大綱(Strands)組成。各基本學習領域內的各核心學習大綱，皆包含許多該領域的概念、能力、價值和方法，配合學生的身心發(fā)展，由淺而深，分別區(qū)分成第1至第8級，貫穿中小學課程，由學生逐級學習。每級基本學習領域內之各核心學習大綱，均清楚地陳述該級該大綱具體成就指標、教材選擇要領、教學方法建議與評估學習結果的方法[6]。雖然在國家課程架構下，教師仍有若干課程決定的機會和范圍，但國家課程架構的實施，將使各校和教師的課程和教學活動日趨一致。
另外，由于新西蘭已在發(fā)展適用于小學各關鍵年級的全國性題庫，并發(fā)展標準化全國性定期學生成就評估制度，教師乃日益增加評估與測驗的使用。就此看來，新西蘭學校自主管理政策的實施，并沒有使學校和教師在課程教學上發(fā)揮更多自主空間；反而由于國家課程架構和定期性學生成就評估制度的實施，而縮小學校的課程和教學自主范圍。
2.人事方面
校長及教職員工之聘任與罷免乃校董會權責，唯校董會可能將大部分教職員工的聘任、罷免及考核授權校長處理，再由校董會核定。在教師薪金方面，原先政府的改革架構是先計算全國教師的平均薪金，再以此平均數(shù)為基礎，依公式及學校學生數(shù)算出各校人事費額度，每年撥交各校運用以聘任教師。這可能造成學校傾向于聘低薪教師，或最后導致壓低教師薪額的現(xiàn)象。此舉招致教師團體的強烈抗議，最后政府改弦易轍，教師薪金仍維持舊制，由政府與教師團體協(xié)商訂定各級教師薪級表，且大多數(shù)學校之教師薪津仍維持由中央支付，不納入學校自主管理經(jīng)費范圍。
3.經(jīng)費方面
原先構想是由中央根據(jù)信托合同依公式將學校年度經(jīng)費，采總額補助(Bulk Grant)的方式，撥交各校董事會，再由校董事會核定分配校內分項預算。總額補助之經(jīng)費包括人事費和運作維持費(Operational Activities Grant)兩大類。唯如前所述，由于教師團體的強烈抗爭，政府乃將人事費維持舊制，仍由中央支付，沒納入中央經(jīng)費自由管理之范疇。不過，新西蘭政府仍一直努力嘗試將教師費納入各校自主管理經(jīng)費內。例如，1992年起試辦由學校依意愿自由參加的完全總額經(jīng)費（含人事費）自主管理計劃，當時全國約有3%的學校參加此項計劃。1995年試辦期滿后，政府于1996年又繼續(xù)試辦3年，此時則有全國6%之學校參看加試辦[7]。
各校運作維持費額度由中央依公式計算，直接總額撥交各校管理。各校所獲得的經(jīng)費，依補助公式計算，主要由下列因素決定：1)無論學校大小，所有學校均可獲得一定基本的行政經(jīng)費額；2)依學校類別不同，以各類學校學生的單位平均額為基礎，獲得校內注冊學生數(shù)的人數(shù)補助額；3)教育機會均等的加乘補助額：本項加乘，依學校所在社區(qū)的族群背景和社區(qū)家長的社會經(jīng)濟背景區(qū)分等級，依等級決定加乘系數(shù)；4)特殊需要學生，于公式補助額之外，依其人數(shù)另可獲得額外補助。
總之，實施學校自主管理政策后，新西蘭的中小學校在校內教職員工的聘任、罷免及學校運作維持費上，擁有非常大的自主決定權；在課程方面，則由于受國家課程架構的規(guī)范，以及定期評估和市場競爭壓力之影響，使學校課程和教學的安排趨于制式化，課程自主的空間反而較以前小。
（六）加強責任控制
新西蘭學校在改革前的辦學成效責任，主要訴諸教育行政機關和學校本身的內在控制，屬生產(chǎn)者取向的科層和專業(yè)自主控制。改革后，則偏重于消費者取向的市場控制和信托合同所約定事項的定期訪視監(jiān)督。
市場控制的機制，主要包括校董會中家長席次的增多，家長選校權的繼續(xù)實施，學校運作維持費受學生影響，以及新設教育視導署安排定期訪視評鑒，并將結果旅店于媒體公布。
教育視導署的定期訪視評鑒，除公布學校辦學成效指標外，對于辦學不佳學校，另可能采取下列三種處分方式：削減中央對學校之補助經(jīng)費，解散學校董事會，以及關閉學校。因此，新西蘭中小學校在自主管理政策之下，相對地須面臨極為強烈的責任控制壓力。
綜上所述，在緣起方面，新西蘭政策之形成是受到國家經(jīng)濟和財政因素之影響；教育行政管理體制之變革，是為了提升教育資源使用效率，提高學校教育品質，以增進國家的經(jīng)濟競爭力。就理念基礎言之，新西蘭的政策植基于市場主義、新自由主義、新管理主義和財政管理主義，但亦都兼有新保守主義的色彩。在政策內容與制度上，新西蘭進行教育行政權力與教育行政組織的再分配與再造，屬于全盤式改革：1)增加中央與各校權力，而縮減或取消中央與各校間的中間行政科層的管理權；增加消費權，而減少科層與專業(yè)權；2)中央教育行政機關之再造，均強調決策部門、經(jīng)費分配部門和視導評鑒部門之單獨設置；各校組織之再造，則在強化校管（董）會之權責，將其塑造成學�？茖拥淖罡邲Q策組織，其組成也都盡量包括消費者（家長）、專業(yè)者（教師和校長）和社區(qū)人士等類人員；3)學校自主管理之范圍，都以校務計劃、經(jīng)費運用和人事管理為主，但由于新西蘭另實施國家課程和定期學生評估，使得新西蘭學校的課程自主范圍反而比以前��；4)學校的自主管理經(jīng)費額度建立在以學生人數(shù)為基礎的經(jīng)費補助公式上，且都訂定了有關教育社會均等精神的調節(jié)因素，但不包括人事費在內；5)市場化機制和中央教育視導組織對各校的定期訪視評鑒兩者，都成為控制學校辦學責任的主要機制。
【參考文獻】
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[2] Macpeherson R.J.S."The Reconstruction of New Zealand Education a Case of High-Politics Reform?"[A].In H.Beare & W.L.Boyd(ed.).Restructuring Schools:an International Perspective on the Movement to Transform the Control and Performance of Schools[C].London:The Falmer Press,1994.31.
[3] Macpherson R.J.S."Radical Administrative Reforms in New Zealand:the implications of the Picot Report for Institutional Managers"[J].Journal of Educational Administration,1989,27(1):32-33
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