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被忘卻了的農(nóng)村改革
今天在中國，加入世貿(mào)、與國際接軌等口號越來越響，似乎大有代替興旺了近二十年的改革口號。從一種角度看，這好象表明中國的改革已經(jīng)踏上了一個更新更高的階段，以往那種主要關注國內(nèi)經(jīng)濟體制改革的眼光再也跟不上形勢了。但也有一些比較坦率的學者專家認為，其實，中國的改革已經(jīng)進入了瓶頸階段，近年來現(xiàn)實中面臨的許多亟待解決的難題，實際上始終無法有效解決。于是，談深化改革的場合反而越來越少了。如果反思二十多年的改革歷史，具體分析當前中國的經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，就會發(fā)現(xiàn)，有一個重要的問題值得深思：中國改革今天所面臨的主要任務，難道只剩下加入世貿(mào)和與國際接軌了嗎？加入了世貿(mào)、與國際接上軌，中國的改革難道就大功告成了？毫無疑問，加入世貿(mào)至關重要，但如果單打一地強調(diào)其重要性，就難免落入有意無意的"見木不見林"。
除了加入世貿(mào)這樣的努力之外，中國當前就沒有更關鍵、更緊迫的改革任務了嗎？事實上，如果冷靜地觀察，當前中國除了需要加入世貿(mào)之外，還有一項更艱巨、更重要的改革任務，那就是如何通過進一步的農(nóng)村改革，改變農(nóng)村目前日益嚴重的經(jīng)濟困局。中國的改革本來是從農(nóng)村開始的，但二十年之后，農(nóng)民的境況卻陷入了一種十多年來從未有過的困難之中，由此影響到全國的經(jīng)濟沉入低增長和連年蕭條�？上У氖牵谀壳皣鴥�(nèi)的主流話語中，進一步的農(nóng)村改革卻似乎已被忘卻了。好象經(jīng)過八十年代的承包制改革，農(nóng)村的體制已經(jīng)基本理順，再也不值得重新關注了。即便有一些相關的討論，也往往是針對一些零散的政策措施，而缺乏對農(nóng)村困局的整體評估。
八十年代中，中國研究改革的專家學者里，最強的隊伍之一就是杜潤生領導的農(nóng)村政策研究室屬下的一群中青年經(jīng)濟學家。他們常年持之以恒地的調(diào)查研究，使他們得以始終保持著觀察農(nóng)村問題的前沿眼光，在政策研究和學術討論上都贏得了領先地位，也引起了國際學術界的重視。然而，八十年代末，這支隊伍被打散了。此后，雖然還有一些學者繼續(xù)堅持不懈地研究"三農(nóng)（即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）"問題，取得了不少成果，但背后再也沒有了強有力的團隊研究的支持，其研究成果也得不到必要的重視。中國不再有研究分析"三農(nóng)"問題的強勢團隊，并不是件好事。更何況，今天的"三農(nóng)"問題比以前更復雜了，不單單是經(jīng)濟問題，也是社會問題，甚至涉及到政治改革。沒有了類似的團隊，只靠一些政府機關的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟專家作些單純的經(jīng)濟技術分析，就有"盲人摸象"之虞。十年以后，問題終于暴露出來了，面對今天農(nóng)村的困局，似乎只能在中國的媒體上見到個別學者的分析以及一些記者的零星報道，而再也看不到八十年代那種腳踏實地、以第一手調(diào)查為基礎、有充分說服力的系統(tǒng)整體性分析研究，更看不到有關"三農(nóng)"的政策制定與這類研究之間的良性互動。這或許就是農(nóng)村改革被忘卻的一個重要原因。
今日農(nóng)民狀況：富起來了還是越來越窮？
在二十世紀的最后二十多年中，中國通過農(nóng)村經(jīng)濟改革，徹底拋棄了嚴重束縛農(nóng)民經(jīng)濟和人身自由的人民公社體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速回升，帶動全國出現(xiàn)了八十年代的經(jīng)濟繁榮。雖然五十年代初土地改革時給了農(nóng)民的土地沒有真正回到農(nóng)民手中，但土地的長期承包基本上鞏固了農(nóng)村的市場機制。隨后，在農(nóng)村流通體制方面也有一些改革，但進展并不大，而且過去五年來還時有反復。按照一些書齋經(jīng)濟學家的看法，似乎只要在農(nóng)村里引進了市場機制，農(nóng)村的體制就自然而然地理順了�？上�，現(xiàn)實卻給出了完全不同的答案。問題不在于市場機制不靈，而在于市場機制的這只"看不見的手"被另一只"看得見的腳"踩住了，現(xiàn)存的權力分布格局把一度嘗過改革甜頭的農(nóng)民重新置于被剝奪的可憐境地。
二十一世紀中國所面臨的諸多挑戰(zhàn)中，"三農(nóng)"問題大概是最嚴峻的一個挑戰(zhàn)。近年來農(nóng)村這個中國經(jīng)濟社會的基本面的狀態(tài)正處在每況愈下、難以有效改善的境地，大致表現(xiàn)在以下幾個方面。
首先，農(nóng)業(yè)的收益明顯地大幅度下降。由于九十年代上半期的"泡沫經(jīng)濟"已經(jīng)逐漸消退，而政府轉(zhuǎn)嫁社會福利支出的措施大大加重了城市居民的生活負擔，城市居民、特別是內(nèi)地中小城鎮(zhèn)居民的收入和消費開始萎縮，對農(nóng)產(chǎn)品的需求已經(jīng)沒有以往那么旺盛了。這直接造成了農(nóng)產(chǎn)品價格連年走低。而另一方面，農(nóng)民的種植成本卻面臨著壟斷型工商企業(yè)的價格哄抬，種子、化肥、電、農(nóng)藥等的成本越來越高。結果，出現(xiàn)了種得越多、虧得越重的現(xiàn)象。而且，今后中國的農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)沒有再抬升的空間。最近農(nóng)業(yè)科學院的一位學者詳細分析了中國農(nóng)產(chǎn)品的成本和價格，其結論值得國人警醒。他發(fā)現(xiàn)，中國的大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)超過國際市場的平均價格，而多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本也高于發(fā)達國家。這樣，中國農(nóng)民指望農(nóng)產(chǎn)品價格回升帶來今后的收入增長，看來是希望不大了。
最近，中國在申請加入世貿(mào)組織的過程中，堅持強調(diào)今后不能取消農(nóng)產(chǎn)品補貼，與其他國家在這一問題上的分歧延緩了中國加入世貿(mào)的進程。這個問題并不是新問題，早就列在申請世貿(mào)要解決問題的清單上，中國政府最近之所以突出關心這個問題，正好在一定程度上反映出中央政府對農(nóng)業(yè)問題的擔憂。即使中國能繼續(xù)維持國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的價格，盡量減少低價進口農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，中國農(nóng)民的種植業(yè)收益也不可能再有明顯改觀了。
其次，近年來農(nóng)民的收入增長停滯不前甚至有所減少。最近國家統(tǒng)計局開始承認，農(nóng)村居民的收入增長明顯放慢，有時只有兩三個百分點。事實上，從一些來自鄉(xiāng)村基層的報道看，就連統(tǒng)計局的這個官方數(shù)據(jù)也有很多水分。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣長為了呈報政績，往往人為地夸大農(nóng)民的收入。甚至，當農(nóng)民的田產(chǎn)收入下降時，有些基層干部就按照農(nóng)民家里有幾棵果樹、有幾只母雞來計算一年的最高產(chǎn)果量和下蛋數(shù)，好湊出一個"增長"的農(nóng)民家庭收入，至于母雞到底下了多少蛋、果樹是否年年都能結那么多果子，這些干部就不管了。有經(jīng)驗的專家都了解，統(tǒng)計局的農(nóng)民收入統(tǒng)計一般都有高估的傾向。另一方面，在這個"增長"的"收入"當中，其實包括了相當大的一部分農(nóng)民家中積存的糧食或其他農(nóng)產(chǎn)品。由于近年來糧價一再下跌，農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品如按政府規(guī)定的收購價格出售，將嚴重虧本。農(nóng)民們只好暫時把農(nóng)產(chǎn)品囤在家里。如果把這種無法變現(xiàn)的收獲剔除，農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的現(xiàn)金收入其實是下降的。如果不是有上億農(nóng)民進城打工，給他們的家庭帶回一點現(xiàn)金收入，那么許多農(nóng)民家庭恐怕連應付攤派的現(xiàn)金都拿不出來。
再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎縮。最近在國內(nèi)出現(xiàn)了一股談論加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的清議，似乎只要在鄉(xiāng)村多建成一些新興城鎮(zhèn)，農(nóng)村的蕭條局面就能改觀了。農(nóng)民搬到城鎮(zhèn)去從事非農(nóng)行業(yè)的前提是鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展。但是，近幾年來，實際情形恰恰相反，興旺一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始進入了收縮階段，連年關閉裁員，不但不能吸收多少新的農(nóng)村勞動力，相反卻吐出了數(shù)千萬以往吸收過的勞動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的這一波衰退并不完全是經(jīng)濟形勢周期性變化的結果，還有更深層的體制原因。過去二十年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展背后有一只基層政府的"手"在推動，這曾一度被一些學者視為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式的優(yōu)勢，現(xiàn)在卻可以看
出，這只"手"也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的盲目性和不經(jīng)濟性。一旦全國范圍的"泡沫經(jīng)濟"消失了，大批趕""泡沫經(jīng)濟"風頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就難以生存下去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有過一個"成功典范"，即"蘇南模式"，現(xiàn)在這個模式卻已顯現(xiàn)出明顯的敗象，蘇南的基層干部也不得不坦承這條道路的局限性，開始了反思。
第四，進城打工的農(nóng)民處境艱難。在內(nèi)地的許多省份，進城打工成了農(nóng)民養(yǎng)家糊口的唯一生路，有的省份如安徽，多半男勞力都得靠離鄉(xiāng)打工來維持家計。而從整體上看，除了少數(shù)繁榮地區(qū)和都市外，多數(shù)內(nèi)地城市的經(jīng)濟也并不妙，于是，出現(xiàn)了上億農(nóng)民爭搶東部都市和少數(shù)繁榮地區(qū)工作機會的局面。近年來，農(nóng)民春節(jié)后離鄉(xiāng)外出尋找打工機會的時間越來越早，甚至有的人大年初一就離家上路，因為誰都想搶在別人面前爭取到有限的工作機會。由于政府并不提供對農(nóng)民工需求的全局性信息，上億農(nóng)民工的大規(guī)模流動帶有很大的盲目性，全靠農(nóng)民工之間的鄉(xiāng)親關系網(wǎng)提供一點不可靠的消息。于是，許多盲目涌入廣東一帶的民工找不到工作機會，又返回頭北上涌向北方、西部城市。而與此同時，不少城市的政府卻開始設置重重障礙，限制農(nóng)民工的就業(yè)機會，以保護城市失業(yè)者的飯碗。例如，北京市最近就宣布要實行"上崗證"，許多粗壯工種的工作機會都要憑市政府批準頒發(fā)的"上崗證"才能就職。顯然，農(nóng)民進程打工的機會不是越來越多，而是"人多粥少"，供不應求。就總體而言，城市里能容納的農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)接近飽和，而越來越多的農(nóng)民在鄉(xiāng)村難以維持生活，進城又未必能找到打工機會，如此就難以脫困了。
最后，也是最讓人痛心的是，鄉(xiāng)村兩級干部的腐敗以及對農(nóng)民的橫征暴斂，把農(nóng)民種田的微薄收入搜刮一空，農(nóng)民的不合理負擔之重前所未有。由于這方面的情勢相當嚴重，因此國內(nèi)媒體有時也披露一些局部事例。本文將就此作進一步的分析。
都市人的"新世紀"和鄉(xiāng)下人的新困境
即使不去看枯燥的事例、分析或統(tǒng)計數(shù)字，光看國內(nèi)媒體的報道傾向，其實也能多少解讀出一些農(nóng)村的真實情況。近幾年來，媒體對"大好經(jīng)濟形勢"的報道越來越集中在少數(shù)大都市和浙江東部、廣東沿海，特別是北京、上海、深圳、廣州四大最繁華的都市。如果單看這些報道，自然可以產(chǎn)生種種令人樂觀的想象，諸如再有多少年中國將"趕上或超過"某某國之類。而關于內(nèi)地農(nóng)村的報道中，好消息就不多了。相反，從偶爾透露出來的個案中可以發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)民的攤派負擔非常沉重，農(nóng)民辛辛苦苦一年下來反而要虧本。至于農(nóng)民因抗交攤派而與基層干部時常發(fā)生的沖突，在國內(nèi)媒體上就極難得一見了。
如果從北京、上海、深圳、廣州居民的眼光去看，都市建設日新月異，居民生活的質(zhì)量已經(jīng)進入了講究養(yǎng)生、美容、減肥的階段，網(wǎng)絡普及率越來越高，國際化的征兆也日益明顯。對這數(shù)千萬居民來說，新世紀似乎就意味著生活水平告別"小康"、與發(fā)達國家接軌，這自然令人向往，也讓人對未來充滿了信心和美好的幻想。媒體圍繞著這些都市居民的愿望，又編織出一幅"買汽車、住新房"的"新世紀圖"，更是引得連臺灣都有人羨慕起來。如果就從這樣的視野出發(fā)去理解中國的"新世紀"，就未免太偏頗了。
在上述的繁榮地區(qū)大約不過有數(shù)千萬人口，中國不可能光靠這么一小塊地域就帶動全國經(jīng)濟，這些繁榮地區(qū)充其量也不過是個"臉面"、"櫥窗"而已。而占人口百分之九十以上的內(nèi)地，特別是農(nóng)村，恐怕完全沾不上"櫥窗里的繁榮"的光。光是看內(nèi)地中小城市居民現(xiàn)在的生活狀況，就會發(fā)現(xiàn)，那里的民眾恐怕完全看不見其個人前途上的"新世紀曙光"。在內(nèi)地中小城鎮(zhèn)，許多家庭的月收入不過數(shù)百元而已，仗著物價低，每日勉強糊口還過得去，但失業(yè)的人越來越多，兒女們的就業(yè)機會渺茫。放眼看去，當?shù)仄髽I(yè)都破敗不堪，能在政府機關里謀個飯碗，就是"人上人"了，再不敢有別的奢想了。至于內(nèi)地農(nóng)村的境況，上面已經(jīng)提到，多數(shù)農(nóng)民正陷入一種新的經(jīng)濟困境。對他們來說，"櫥窗里的繁榮"不但毫不相干，甚至是一種令人憤慨的刺激。而當都市里的人們暢想著新世紀里的新愿景時，大概也沒有多少人會意識到，由于農(nóng)村困局的嚴重性，這樣的都市愿景其實是非常脆弱的。因為，這種"櫥窗"是沒有"玻璃"的，當然也不可能把"櫥窗里的繁榮"與"櫥窗外的貧困"斷然隔離開來。
今天中國的形象，似乎已經(jīng)化約成少數(shù)都市的面貌了。外國人看了北京、上海、深圳、廣州，以為這就是跨入二十一世紀的中國了。倘若中國人也以為如此，就不免有點孤陋寡聞、自欺欺人了。從一種比較客觀的角度去評價新世紀中國的局勢，廣大的內(nèi)地農(nóng)村才反映出中國問題的主要方面，畢竟，人口的絕大多數(shù)住在那里。如果制定政策時不能從八億農(nóng)村居民的現(xiàn)狀出發(fā)去認識中國的問題，而只把眼光盯在都市里的幾千萬居民身上，不僅是目光短淺，而且也誤判大局，其實也絕非這些都市民眾之福。
中國以前有過沉重的教訓，現(xiàn)在又面臨新的教訓。轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村是如何陷入困境的，為什么農(nóng)民們改革初期的"幸福生活"會得而復失？這個大題目到現(xiàn)在也沒有一個比較系統(tǒng)深刻的答案。從總體上看，農(nóng)村改革取得初步進展以后，政策就開始逐步向城市傾斜了。先是政府在八十年代運用財政資源提高城市居民的工資，增加物價補貼。然后就是九十年代允許國有企業(yè)大幅度提高其壟斷產(chǎn)品的價格，結果前些年農(nóng)民從從農(nóng)產(chǎn)品價格提升中得到的好處，又因種植成本上漲而陸續(xù)被城市里的國有企業(yè)拿走了。在"泡沫經(jīng)濟"紅火的歲月里，壟斷型農(nóng)村金融機構又把農(nóng)民的儲蓄大量轉(zhuǎn)移到都市地區(qū)的房地產(chǎn)和股市投機當中，虧了是農(nóng)民們的存款倒霉，賺了是這些機構的員工們發(fā)財，而"繁榮地區(qū)"的居民則或多或少、直接間接地得到了益處。當然，都市的繁榮還與外資的投入有關，大量的外資集中在幾個都市地區(qū)，自然能營造出繁榮來，而內(nèi)地農(nóng)村是沒有這種機會的。
政府本來負有扶持經(jīng)濟落后地區(qū)和幫助貧困人口的使命。但自從九十年代以來，似乎就基本上再也看不到真正對農(nóng)民施惠的措施，而讓少數(shù)都市居民的生活"錦上添花"的措施卻接連不斷。比如，最近為了增加內(nèi)需又動用財政資源連續(xù)給城市居民中"吃皇糧的"人加薪。其實，日子確實過不下去的，并不是"吃皇糧"的人。問題在于，進入九十年代以來，八億農(nóng)民不僅在政策研究圈里沒有多少代言人，在政策制定過程中也得不到必要的關懷。這是"三農(nóng)"問題積重難返的根源。
當人們談論幾大都市的"世紀新貌"時，卻很少有人提到，中國當前最緊迫的是給幾大都市"錦上添花"嗎？如果把幾個大都市里城市建設投資的一部分省下來，少蓋幾座超高層"世紀建筑"，少建一條"五環(huán)線"或地鐵新線，少花些鋪陳奢華的主干道燈光投資，而把資金投入到內(nèi)地去幫助農(nóng)村發(fā)展，可以讓數(shù)十倍于都市人口的農(nóng)民受惠，經(jīng)濟上產(chǎn)生的連帶效應就更是不可估量，至少也就不用再讓城市老百姓向"希望工程"捐款、資助農(nóng)村的窮孩子上學了。少花一點這樣的都市投資，絕不至于就影響到這幾個都市的繁華，無非是已經(jīng)夠亮麗的"櫥窗"上少一道"光輝"而已。這樣簡單的想法之所以沒有"市場"，是因為它顧的不是"櫥窗"和"臉面"的光鮮。農(nóng)村
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既非"臉面"，又非政治上的"基礎"，鄉(xiāng)下人的困境就顯得不那么"重要"了。
過去幾年中，每當提到增加收入時，首先想要照顧的是正項收入不差、額外收入和享受更多的政府官員，而貧困的八億多農(nóng)民就被"忘卻"了；但提到擴大消費品銷售時，就想到要讓農(nóng)民多花錢了，目的不是為了讓農(nóng)民過得好一些，而是要減少城市里國有企業(yè)的產(chǎn)品庫存。一些都市里的經(jīng)濟學家呼吁，要打開龐大的農(nóng)村市場，讓農(nóng)民們多消費，這樣城市里國有企業(yè)的產(chǎn)品才有銷路。而現(xiàn)實卻是，幾年來全國農(nóng)民的人均消費品購買量一直在萎縮�，F(xiàn)在，全國消費品的百分之七十多是賣給占人口百分之十幾的城市居民的，其中購買力最強的又局限在那少數(shù)幾個繁華都市；而占人口百分之八十多的農(nóng)村居民只買得起全國消費品的百分之三十不到。當這些都市里的經(jīng)濟學家建議如何進一步挖農(nóng)民們早已被掏空了的荷包時，卻懶得去認真想一想，為什么多年來農(nóng)村市場不但無法擴大，相反卻正日益萎縮。中國部分學者的"都市偏倚"傾向其實是政府的相同傾向的反射，他們不但很少關注占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民的貧困，甚至連農(nóng)民貧困的原因都不去思考。這樣，在新世紀里農(nóng)村的前景就更不容樂觀，也更讓人擔憂了。
"三農(nóng)"問題的出路何在？
當然，解決"三農(nóng)"問題的長遠方向是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。在這方面可以長篇大論地談很多短期內(nèi)無法見效的設想�，F(xiàn)在寫在種種文件上的措施，也很少有新鮮的，多半都是過去幾年來國內(nèi)學者反復提到過的，寫進文件里也不止一回兩回了。以往幾年這類措施沒能"立竿見影"，今后也很難讓人相信它們就會發(fā)揮神奇的功效。
眼前真應該立刻解決的，是別讓農(nóng)民過不下去。所以，或者是增加農(nóng)民的收入，或者是減少農(nóng)民的支出負擔，或者兩者齊舉，總要有一些措施，農(nóng)村的經(jīng)濟困局才能略有緩解。然而，到底有哪些可能性呢？
雖然中國在加入世貿(mào)的談判中，堅持不能取消農(nóng)產(chǎn)品補貼，其實，指望農(nóng)產(chǎn)品補貼來保護農(nóng)民的利益是有限的。首先是因為政府其實拿不出多少資金進行補貼；其次，在現(xiàn)行體制下，對農(nóng)產(chǎn)品的補貼大部分最后都落到了壟斷型國有商業(yè)系統(tǒng)的口袋里，實際上肥了供銷社、糧食系統(tǒng)員工，而對農(nóng)民收入狀況的改善卻補益不多。
那么，是否可能對農(nóng)民減稅呢？清代康熙和乾隆年間，皇帝為了減輕稅賦，曾實行過各省輪流免賦的政策。1994年實行新的稅制后，中央財政明顯寬裕了，花起錢來再也不象八十年代時那樣束手束腳，但地方財政的份額卻相對收縮了。其結果是，各級地方政府的財政收入不足以養(yǎng)活省、縣、鄉(xiāng)幾級政府日益龐大的官員隊伍。過去幾年中，有越來越多的縣級財政已經(jīng)不能按時發(fā)放工資。在集權體制下，地方財政收入短拙的結果，必然是省財政擠縣財政，縣財政擠鄉(xiāng)財政，最后造成了縣、鄉(xiāng)兩級財政入不敷出。于是，縣、鄉(xiāng)政府就把日常開支的很大一部分轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，用稅外攤派的方式，強迫農(nóng)民們負擔起養(yǎng)活基層官員們的責任。問題的癥結，其實不完全是地方政府胡作非為，中央財政斂得太多、不顧基層財政的困難也是一個原因。然而，中央財政雖然收入比地方財政寬裕，但花在城市里、特別是都市里的錢更多，照樣是捉襟見肘。目前，為了維持城市經(jīng)濟的繁榮并保住經(jīng)濟增長率不至于下降，中央財政連年舉債，已經(jīng)負債累累，根本無法再對廣大中西部省份的農(nóng)村提供更多的財政返還。政府在減輕農(nóng)村的正常稅賦方面其實已經(jīng)無能為力了。
既然今后若干年內(nèi)無法減輕農(nóng)村的正常稅賦，政府也很難提出其他大幅度提高農(nóng)民收入的政策措施，那么，在農(nóng)民不易增收的情況下，如何減少農(nóng)民的不合理負擔就成了一個緩解矛盾的重要環(huán)節(jié)。從這個角度看問題，"三農(nóng)"問題就不單純是個經(jīng)濟問題了，它直接涉及到政治體制的改革。
農(nóng)民負擔過重的根本原因是縣、鄉(xiāng)基層政府人員過多，開支龐大，入不敷出，最后必然要靠向農(nóng)民攤派來養(yǎng)活這些干部。在當前"三農(nóng)"問題突出、中西部地區(qū)縣級財政捉襟見肘的情況下，中央政府光是下命令嚴禁攤派，其實無濟于事。因為，龐大的縣、鄉(xiāng)級干部要花錢，甚至也想象沿海繁華地區(qū)看齊，不但過上"小康"生活，還想告別"小康"、在新世紀里生活水平再上一個臺階。既然本級財政收入不夠，中央財政又舍不得補貼，他們必然要轉(zhuǎn)而靠向農(nóng)民攤派來維持自己的生活和消費水平。
例如，七、八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們平時多住在辦公地點的宿舍里，他們的家基本上在當?shù)鼗蚋浇�，步行或騎自行車就能回去；而現(xiàn)在全國的鄉(xiāng)政府負責人九成居住在縣城里，光是每天坐著公家的汽車從縣城到鄉(xiāng)政府上下班，所化費的購車、養(yǎng)車、司機、汽油費一年就達數(shù)千億元�，F(xiàn)行的基層財政預算根本不可能包括這筆龐大的開銷，最后其中的一多半必然以各種名目轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。于是，為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們"腿上的現(xiàn)代化"，全國農(nóng)民一年收入的幾分之一就填進去了。兩年前《中國改革報》等報紙批評過這個問題，但似乎并未產(chǎn)生什么明顯效果。
為了試圖緩解農(nóng)村基層政府亂攤派的問題，去年中央政府在安徽搞了"費改稅"的試點，深受農(nóng)民歡迎。但是，好景不長，報道這項改革的新聞剛剛見報，亂攤派就已經(jīng)在安徽死灰復燃了。試行費改稅后，斷了基層干部以往的財路，以前通過攤派而撈進口袋里的錢現(xiàn)在入了國庫，這就可能造成干部"生活水平的下降"。于是，一些地方的鄉(xiāng)干部就故伎重演，新發(fā)明了非法的"人頭稅"等國稅之外的"私稅"，甚至動用專政手段，開辦所謂的"教育班"，非法收押不愿意交納這種"私稅"的農(nóng)民。湖北某地也出現(xiàn)了按農(nóng)民私宅面積非法開征所謂的"土地使用稅"的惡例，結果逼得交不起"私稅"的農(nóng)民只好扒了自己的房子背井離鄉(xiāng)而逃。
跳出"官逼民窮"的循環(huán)
目前農(nóng)村基層干部與農(nóng)民的最大矛盾就是攤派和反攤派上的矛盾。農(nóng)民的日子越艱難，對攤派的反彈也越大。于是，為了從農(nóng)民家里搜刮到足以養(yǎng)活基層干部們的財物，許多鄉(xiāng)政府專門養(yǎng)了類似于"二警察"的隊伍，以便遭到反抗時能用強力制服農(nóng)民。于是，在鄉(xiāng)政府和農(nóng)民之間，就出現(xiàn)了一個"正反饋"式的"循環(huán)"：農(nóng)民越是反對攤派，鄉(xiāng)政府就越需要擴大強行實施攤派的隊伍和干部人數(shù)，而這又相應增加了攤派的負擔，會引起農(nóng)民更強烈的反對......。從這個基層的"循環(huán)"可以聯(lián)想到另一個"循環(huán)"：農(nóng)民與基層政府之間的矛盾沖突越多，上級政府就越傾向于擴大基層干部的人數(shù)和強化基層政府的功能，而這勢必加重壓在農(nóng)民頭上的攤派負擔，將使得農(nóng)民與基層政府之間的沖突更加激化。顯然，陷在這種"官逼民窮"的"循環(huán)"中，只會導致官民兩敗俱傷的結果，而矛盾和沖突則逐漸積累起來，朝著爆發(fā)點逼近。這實際上是一種"惡性循環(huán)"，從中不可能導出良性結果。
制止亂攤派的命令也好，試行"費改稅"也好，都是治標不治本的臨時性安撫手段，并不能根本解決問題。要徹底緩解農(nóng)民沉重的不合理負擔，只有從節(jié)流上著手，即減少農(nóng)民必須養(yǎng)活的基層干部人數(shù)以及他們的開支數(shù)量。不久前，國內(nèi)有學者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村
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兩級組織，由農(nóng)民自治，選舉鄉(xiāng)保長，這樣的建議就是一個釜底抽薪的辦法。只有減少農(nóng)村基層龐大的靠攤派養(yǎng)活的干部數(shù)量，并同時實行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，才能從根本上解決問題。除此之外，似乎沒有其他更有效的徹底減少農(nóng)民負擔的有效辦法。
現(xiàn)在，問題的實質(zhì)已經(jīng)浮上臺面，對這一點，稍微了解一些農(nóng)村情況的人都能看得很清楚。但是，能否真正對農(nóng)村的亂攤派實行上述的釜底抽薪的做法，卻不是簡單的事，這關系到農(nóng)村政治體制的徹底改革。如果說，八十年代初取消人民公社三級所有的體制、實行土地按戶承包是一場重大的"革命"，那么削減農(nóng)村基層干部數(shù)量、實行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，就是農(nóng)村改革以來解放農(nóng)民的第二場農(nóng)村"革命"。這第二場"革命"比土地承包、取消公社的第一場"革命"深刻得多，因為，它將首次觸及到基層"吃皇糧"的干部的根本利益。在維護農(nóng)民利益還是維護基層干部利益這個兩難矛盾面前，政府面臨著艱難的選擇。
這第二場"革命"還關系到如何改變長期以來形成的農(nóng)村政治社會管理體制，要真正按照農(nóng)民的需要和可負擔能力，來設定基層政府的規(guī)模、人數(shù)和功能，而不是象過去二十年來那樣，依據(jù)上級政府的需要來設定干部人數(shù)和職能，強迫農(nóng)民出錢養(yǎng)活他們。農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)換和結構的改變，意味著全國鄉(xiāng)村政治體制的重大變革�，F(xiàn)在，農(nóng)村現(xiàn)行政治社會管理體制的維持成本已經(jīng)大大超出了中央政府和農(nóng)民的可承受負擔能力，如果繼續(xù)維持這一體制，勢必造成農(nóng)村的進一步蕭條，社會矛盾將日益激化。而改革這一體制，則是一場八億農(nóng)民與幾千萬基層干部之間的角力，將重新奠定政權的合法性基礎。
經(jīng)過過去十多年來村委會民主選舉的實踐，農(nóng)村已經(jīng)逐步積累起實行這場變革的社會政治條件。對農(nóng)民來說，實行這樣一場變革是他們求之不得的事，必定大快人心。但是，按照長期形成的集權體制的慣性，這場變革又需要農(nóng)村基層政府的配合，與虎謀皮，談何容易。二十年前，中國農(nóng)村的經(jīng)濟改革也是在這樣的形勢下逐步推動，然后形成燎原之火，勢不可擋。今后，依靠占全國人口大多數(shù)的農(nóng)民來推動這場農(nóng)村政治體制變革，其勢在必行已經(jīng)了然。這場變革能恢復農(nóng)村的活力，從根本上解決農(nóng)民的負擔問題。問題在于，是等到火燒眉毛的時候才勉強應付、倉促上陣，還是象當年的農(nóng)村經(jīng)濟改革那樣，主動迎接挑戰(zhàn)，化被動為主動？這其實是一個需要高度政治智慧和膽略的重大選擇。
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