論集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào)

內(nèi)容提要: 集體土地所有權(quán)與 農(nóng)村 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并行存在于農(nóng)村土地上的事實(shí)決定了兩者之間必然會(huì)產(chǎn)生沖突與協(xié)調(diào)的問(wèn)題�，F(xiàn)實(shí)中，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的沖突普遍存在于農(nóng)村土地的調(diào)整過(guò)程中、集體收回承包地的過(guò)程中以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中。嚴(yán)格限制集體調(diào)整承包地與收回承包地的權(quán)利，允許農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上充分流轉(zhuǎn)其承包地，建立集體土地所有權(quán)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制下實(shí)現(xiàn)的制度，可以達(dá)到協(xié)調(diào)兩種權(quán)利的運(yùn)行，構(gòu)建和諧農(nóng)村法秩序的目的。
 
 
      在農(nóng)村的農(nóng)用土地之上，普遍存在著集體土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在著一種共生與制約的關(guān)系。理論上，集體土地所有權(quán)應(yīng)由集體成員共同形成決議并由集體土地所有權(quán)代行主體（通常是村民委員會(huì)）來(lái)實(shí)現(xiàn)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則直接由農(nóng)民家庭與農(nóng)民個(gè)體來(lái)行使。集體土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體與行使方式不一致，導(dǎo)致了兩者之間存在著發(fā)生沖突的空間。
      土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定以后 自然 對(duì)集體土地所有權(quán)形成了制約，這一點(diǎn)已經(jīng)沒(méi)有什么疑問(wèn)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在什么程度上對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行制約與限制？作為代行主體的發(fā)包方，其行為可以在多大程度上影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使？發(fā)包方能否調(diào)整、收回承包地，改變已經(jīng)形成的承包關(guān)系？能否對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為進(jìn)行限制？對(duì)于上述問(wèn)題的回答離不開(kāi)對(duì)集體土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間沖突的現(xiàn)實(shí)考察。wWw.11665.Com現(xiàn)實(shí)中集體土地所有權(quán)與農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突也主要表現(xiàn)在如下方面：以集體的名義進(jìn)行土地調(diào)整，損害農(nóng)民個(gè)人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；集體收回農(nóng)民的承包地，侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；集體否認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的效力；土地征收補(bǔ)償時(shí)，對(duì)集體土地物權(quán)的補(bǔ)償與對(duì)農(nóng)民個(gè)體土地物權(quán)的補(bǔ)償混淆。
      一、農(nóng)村土地調(diào)整中的集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之沖突及協(xié)調(diào)
      土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán)，目前已經(jīng)沒(méi)有什么疑問(wèn)。但是，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度推行之初，這一點(diǎn)并不明確。在農(nóng)民最初要求承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，出于對(duì) 政治 風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，他們一般都與鄉(xiāng)村干部約定一個(gè)較短的承包期，通常為1-3年。在這一期限屆滿后，鄉(xiāng)村干部會(huì)組織農(nóng)民根據(jù)人口變動(dòng)的具體情況對(duì)承包地進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，重新發(fā)包再確定一個(gè)1-3年的承包期。1984年的中央一號(hào)文件規(guī)定承包期一般應(yīng)在15年以上，并強(qiáng)調(diào)在延長(zhǎng)承包期以前，可以本著“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，經(jīng)過(guò)充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整。中央這一政策的目的是通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)向新民主主義革命理想的有限回歸，因此，中央希望農(nóng)民能夠在 歷史 上進(jìn)行承包基礎(chǔ)上，再進(jìn)行一次較小規(guī)模的調(diào)整，達(dá)到農(nóng)民的土地權(quán)利之間的基本平等后，長(zhǎng)期維持農(nóng)民對(duì)特定地塊的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。讓農(nóng)民一次性地獲得對(duì)特定農(nóng)地地塊長(zhǎng)達(dá)15年以上甚至更長(zhǎng)的土地使用權(quán)的制度安排只能是一種物權(quán)性的安排，1986年頒布的《民法通則》就很好地把握并貫徹了中央的這一意圖。但是這一規(guī)定在實(shí)踐中并沒(méi)有被很好地遵守，它的法學(xué)意義也沒(méi)有被法學(xué)家與司法實(shí)務(wù)界人士很好地挖掘。1990年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于1991年農(nóng)村工作的通知》強(qiáng)調(diào)“只要承包辦法基本合理，群眾基本滿意，就不要變動(dòng)”，“確實(shí)需要調(diào)整的，也要從嚴(yán)掌握”，再次說(shuō)明了中央要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)特定地塊進(jìn)行穩(wěn)定支配的政策導(dǎo)向。
      但是在實(shí)踐中，人民公社時(shí)期土地集體所有與集體使用的實(shí)踐與普遍的意識(shí)形態(tài)宣傳形成并強(qiáng)化了農(nóng)民心目中樸素的平等觀念。在農(nóng)村土地承包之初，農(nóng)村土地基本是在綜合考慮土地的肥沃程度等因素的基礎(chǔ)上，按照人口與勞動(dòng)力等情況進(jìn)行均分的。在經(jīng)過(guò)最初的一次或者兩次的調(diào)整與均分以后，土地的調(diào)整與按人口進(jìn)行再次均分被農(nóng)民群體與鄉(xiāng)村干部所普遍接受，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)延長(zhǎng)到15年以上的政策目標(biāo)沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的平等觀念與平均主義意識(shí)對(duì)土地平均調(diào)整提供了有力的思想支持，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村干部也希望借助于農(nóng)村土地的頻繁調(diào)整來(lái)強(qiáng)化自己對(duì)集體土地的控制力與對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村進(jìn)行綜合管理與控制的能力。農(nóng)民、鄉(xiāng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間雖然利益目標(biāo)各不相同，但是在土地調(diào)整方面則存在一定的共識(shí)。土地調(diào)整成為了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度在貫徹過(guò)程中的一種普遍性習(xí)慣，農(nóng)民強(qiáng)烈的平等意識(shí)與平均主義觀念在推動(dòng)著“生增地，死減地”（注釋1：農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的態(tài)度是相互矛盾的，一方面農(nóng)民希望通過(guò)土地調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)彼此之間的土地權(quán)利的平等，另一方面農(nóng)民也強(qiáng)烈地?fù)?dān)心自己會(huì)因?yàn)檎{(diào)整而喪失承包地。因此，當(dāng)你問(wèn)及農(nóng)民是否同意通過(guò)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利之間的占有平等時(shí)，大部分農(nóng)民會(huì)表示支持；但是，當(dāng)你又問(wèn)及農(nóng)民是否會(huì)同意村組調(diào)整你的承包地，減少你的土地權(quán)利時(shí)，絕大多數(shù)的農(nóng)民又都表示反對(duì)。通常情況下，增加人口的家庭會(huì)要求調(diào)整承包地，而減少人口的家庭則強(qiáng)烈反對(duì)調(diào)整承包地。趙陽(yáng)曾在安徽省的肥東縣與鳳陽(yáng)縣對(duì)43位農(nóng)戶進(jìn)行過(guò)涉及到農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整之具體態(tài)度的調(diào)查。在該項(xiàng)調(diào)研中，對(duì)于“你覺(jué)得土地調(diào)整好不好？”，人數(shù)相當(dāng)?shù)霓r(nóng)民分別選擇了“好”或者“不好”，而對(duì)于另外一個(gè)“你覺(jué)得已經(jīng)分配的承包地不進(jìn)行調(diào)整行不行？”則有33個(gè)（約占77% ）農(nóng)戶選擇了“行”，只有7個(gè)農(nóng)戶選擇不行（參見(jiàn)趙陽(yáng)著：《公有與私用——

      集體收回承包地的結(jié)果是直接導(dǎo)致農(nóng)民家庭或者個(gè)體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。因此，集體能否收回承包地也是集體土地所有權(quán)與農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間相互關(guān)系的重要方面。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行全面限制的土地物權(quán)，集體土地所有權(quán)只能在受到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制的范圍內(nèi)行使，因此，集體土地所有權(quán)人及其代行主體不能以其享有集體土地所有權(quán)為依據(jù)排斥農(nóng)民個(gè)體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。《土地承包法》在將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看作是一項(xiàng)物權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)定了第55條。該條要求承包合同不得違反 法律 、行政法規(guī)約定可以收回、調(diào)整承包地，這一規(guī)定限制了集體共有人意思自治的空間，強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更加像一個(gè)所有權(quán)而不是他物權(quán)。最高人民法院2005年頒布的《關(guān)于審理涉及 農(nóng)村 土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第5條，再次強(qiáng)調(diào)在家庭承包糾紛中，“承包合同中有關(guān)收回、調(diào)整承包地的約定違反《農(nóng)村土地承包法》第26條、第27條、第30條、第35條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定無(wú)效”，進(jìn)一步限制了集體共有人或者集體所有權(quán)代行主體收回、調(diào)整承包地的權(quán)利。
      《土地承包法》的規(guī)定基本上符合了物權(quán)法的基本原理，但是也存在著一定的缺陷�！锻恋爻邪�法》第26條第1款原則上規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”，第2款允許遷入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民自由決定是否交回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是該條第3款卻規(guī)定“在承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”，這實(shí)際上賦予了發(fā)包方一定的收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。對(duì)于法律何以這樣規(guī)定，全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）》修改情況的匯報(bào)中指出：“對(duì)于全家進(jìn)城落戶的，它們已經(jīng)不屬于農(nóng)村集體 經(jīng)濟(jì) 組織的成員，不宜再享有在農(nóng)村作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)交回承包地，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民有較多的土地耕種，這樣較為合理�！盵7]該匯報(bào)說(shuō)明兩點(diǎn)因素是遷入設(shè)區(qū)的市的農(nóng)民需交回承包地的最主要的原因：第一，遷入設(shè)區(qū)的市的農(nóng)民失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員資格；第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本生活保障，而不是對(duì)市民的基本保障，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民有較多的土地，更加合理。筆者認(rèn)為，上述理由并不能完全成立。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行全面限制的物權(quán)，它應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于集體土地所有權(quán)而實(shí)現(xiàn)利益，而不是集體土地所有權(quán)通過(guò)行使而使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。其次，就集體成員資格而言，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就表明他是集體的成員，戶籍的變動(dòng)并不必然標(biāo)志著成員資格的喪失。允許集體收回遷入市區(qū)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的思維中帶有通過(guò)戶籍與社會(huì)保障雙重因素來(lái)判斷農(nóng)民集體成員資格有無(wú)的考量。取得城鎮(zhèn)的戶籍與社會(huì)保障則喪失成員資格，這是以戶籍與社會(huì)保障雙重因素的考量來(lái)判斷成員資格的取得。法律所作出的農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)，集體不能收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)表明戶籍不能完全作為判定成員資格存在標(biāo)準(zhǔn)。那么再加上社會(huì)保障因素是否就可以成為剝奪農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)呢？向農(nóng)民提供社會(huì)保障是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一項(xiàng)社會(huì)保障法領(lǐng)域內(nèi)的義務(wù)，更不應(yīng)當(dāng)是直接產(chǎn)生民法權(quán)利消滅后果的法律事實(shí)。再次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于農(nóng)民個(gè)體而言，具有生產(chǎn)資料功能、生活保障功能以及財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。承包方強(qiáng)制收回承包地實(shí)際上是允許集體強(qiáng)制性剝奪農(nóng)民個(gè)體的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)槌邪�方因提高土地生產(chǎn)能力而獲得補(bǔ)償顯然無(wú)法與對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償同日而語(yǔ)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)就意味著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以通過(guò)這一財(cái)產(chǎn)獲得一定收益，不能以滿足其他農(nóng)民的生活保障功能為理由而剝奪公民的財(cái)產(chǎn)。隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，城市居民與農(nóng)村居民在社會(huì)保障方面的巨大差距將會(huì)縮小，甚至?xí)�逐步消失，法律必須考慮這一趨勢(shì)來(lái)進(jìn)行相關(guān)的制度完善。土地為不動(dòng)產(chǎn)的特性使其必然會(huì)留在農(nóng)村，遷入市區(qū)的農(nóng)民只要流轉(zhuǎn)承包地就可以達(dá)到既滿足自己對(duì)資金的需求，又滿足農(nóng)村居民對(duì)土地需求的雙重效果。復(fù)次，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民是

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