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論我國環(huán)境執(zhí)法機制的完善——從規(guī)制俘獲的視角
內(nèi)容提要: 規(guī)制俘獲是被規(guī)制者對規(guī)制機構(gòu)的一種支配和控制。由于規(guī)制機構(gòu)所享有的寬泛的自由裁量權(quán)、被規(guī)制對象與規(guī)制受益人對規(guī)制過程參與的非對等性以及規(guī)制主體與被規(guī)制對象的利益結(jié)盟等原因，我國環(huán)境執(zhí)法過程中出現(xiàn)了“規(guī)制俘獲”，其表現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法不嚴。為破解這一迷局，必須規(guī)范自由裁量權(quán)、強化環(huán)境保護目標責(zé)任制，并在各環(huán)境單行法中引入環(huán)境公民訴訟。
引言：問題的提出
1979年9月，第五屆全國人大常委會原則通過了《環(huán)境保護法（試行）》，我國第一部環(huán)境保護 法律 由此誕生。經(jīng)過三十余年的努力，我國環(huán)境保護法律體系的建設(shè)取得了長足的進展，基本上形成了以《憲法》中的環(huán)境法規(guī)范為指導(dǎo)，以環(huán)境保護法基本法和環(huán)境保護單行法為主體，以其他環(huán)境法規(guī)、規(guī)章為補充的完善的環(huán)境法律法規(guī)體系。根據(jù)
（一）規(guī)范環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量權(quán)
因為寬泛的自由裁量權(quán)使得環(huán)境規(guī)制機關(guān)可以肆無忌憚地偏向于被規(guī)制對象而不必受到 法律 懲罰，所以規(guī)范環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量權(quán)就成為破解“規(guī)制俘獲”迷局的第一要務(wù)。WWW.11665.com美國國會用以防止規(guī)制俘獲的主要機制之一，正是規(guī)制機構(gòu)權(quán)限的細化。[11]（p113）在美國，環(huán)境法律在許多方面都迥異于傳統(tǒng) 經(jīng)濟 規(guī)制中僅僅勸誡規(guī)制機構(gòu)根據(jù)公共利益進行規(guī)制或鏟除“不公平”競爭行為的“開放式標準”（open-ended standards）。比如說，國會明確規(guī)定環(huán)�？偸穑╡pa）或各州政府機構(gòu)采取特定行為的時間；如果環(huán)保總署未能在規(guī)定的時間內(nèi)采取行動，其嚴厲的“榔頭條款”（hammer provisions）就會自動生效。再比如國會明確列明規(guī)制對象的清單，比如被規(guī)制 企業(yè) 或污染物，規(guī)制主體必須根據(jù)這些清單采取行動。[11]（p113-114）這些嚴格的規(guī)定就減少了環(huán)境行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的空間，不會給被規(guī)制對象進行規(guī)制俘獲留下可乘之機。
要規(guī)范環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，就必須對我國環(huán)境法中賦予執(zhí)法機關(guān)較大自由裁量權(quán)的法律條文進行修訂，以根除環(huán)境規(guī)制俘獲的制度根源。以我國2008年新修訂的《水污染防治法》第71條規(guī)定的罰款為例。該條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，建設(shè)項目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)使用的，由縣級以上人民政府環(huán)保行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗收合格，處五萬元以上五十萬元以下的罰款�！逼渲械牧P款額度范圍較大，低至五萬元，高至五十萬元。這就給被規(guī)制對象俘獲規(guī)制機關(guān)提供了經(jīng)濟上的激勵，而規(guī)制機關(guān)即使作出了偏向于被規(guī)制對象的較低數(shù)額的罰款，也屬于法律授權(quán)范圍之列，無需受到任何法律的制裁。為杜絕這一現(xiàn)象，立法機關(guān)不僅應(yīng)該根據(jù)違法情節(jié)的嚴重程度，分別規(guī)定與之相適應(yīng)的、跨度不大的罰款數(shù)額，而且應(yīng)同時規(guī)定規(guī)制機關(guān)濫用自由裁量權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)然，由于法律所調(diào)整的社會現(xiàn)象具有變動不居的特征，加上立法技術(shù)的原因，任何法治社會都不可能在其立法中消除行政自由裁量權(quán)。我們所能做的，是通過法律來控制行政自由裁量權(quán)的行使并把它控制在必要的范圍之內(nèi)。
可喜的是，我國政府已經(jīng)意識到寬泛的自由裁量權(quán)對環(huán)境執(zhí)法以及環(huán)境規(guī)制目標實現(xiàn)的危害。國家環(huán)保部為規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，制定了《法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章設(shè)定的環(huán)保部門行政處罰目錄》、《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細化 參考 指南》、《關(guān)于規(guī)范行使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》以及《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》等一系列規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件在準確適用法律條款、嚴格遵循處罰原則、合理把握裁量尺度以及綜合運用處罰手段等四個方面做了全面而細致的規(guī)定，使得環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)范有據(jù)可依、有章可循。不過，這些規(guī)范性文件的效力等級較低，不利于行政自由裁量權(quán)的規(guī)范。最好的辦法是，借鑒美國的經(jīng)驗，在各環(huán)境單行法中對環(huán)境行政自由裁量權(quán)進行規(guī)范。
（二）改革政績考核機制，強化環(huán)境保護目標責(zé)任制
我國長期實行的以gdp為考核指標的政績考核機制，是把規(guī)制主體和規(guī)制對象聯(lián)系在一起的利益紐帶：規(guī)制主體據(jù)以升遷的gdp增長，恰恰是規(guī)制對象通過犧牲環(huán)境、破壞資源而取得，讓規(guī)制主體對規(guī)制對象的環(huán)境污染行為進行規(guī)制，無異于讓規(guī)制主體自毀前程。在這種情況下，規(guī)制主體對規(guī)制對象的環(huán)境污染行為視而不見，甚至淪為環(huán)境污染企業(yè)的共犯也就不足為奇了。欲改變這種現(xiàn)狀，唯有改革我國現(xiàn)有的政績考核機制，將環(huán)境保護目標的實現(xiàn)作為考核地方政府官員政績、決定其是否升遷的主要指標。令人欣慰的是，我國有些地方政府已經(jīng)在向這個方向邁進（注釋8：今年五月初，貴州省織金縣常務(wù)副縣長經(jīng)過組織考察，擬任職縣委書記，后因其任常務(wù)副縣長期間治污不力被省環(huán)保廳“預(yù)警通報”而暫緩任職。參見《用好環(huán)境問責(zé)這柄“利劍”》
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