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如何兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展
在遵循可持續(xù)發(fā)展原則下，如何兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為了當(dāng)今社會的一大難題。2007年底，由環(huán)保部與保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》將環(huán)境污染責(zé)任保險帶入民眾的視野中，這似乎為解決上述難題提供了一種新的思路。但在之后幾年的試點實踐過程中，由于該保險行業(yè)缺乏起碼的法律體系的規(guī)范，該類保險市場的建立和完善無法有效進(jìn)行，環(huán)境污染責(zé)任保險不可避免地進(jìn)入了瓶頸期[1]。之后，2014年出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂案（以下簡稱《環(huán)保法》）第五十二條標(biāo)志著環(huán)境污染責(zé)任保險立法新階段的開始。但不可否認(rèn)的是，由于這一條款是一項鼓勵性質(zhì)的投保條款，其并不具有實際可操作性，因此它也無法真正促使該保險擺脫困境。筆者在考察了環(huán)境污染責(zé)任保險立法現(xiàn)狀之后，認(rèn)為該保險無法順利推進(jìn)，最主要原因是在當(dāng)今中國此保險缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，相關(guān)行業(yè)無法可循，進(jìn)而也無法構(gòu)建、完善該保險的框架體系。
1環(huán)境污染責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀
環(huán)境污染責(zé)任保險是環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償責(zé)任保險的簡稱，指以被保險人因污染環(huán)境而應(yīng)向受害人承擔(dān)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任為標(biāo)的之責(zé)任保險[2]。二戰(zhàn)之后，歐美發(fā)達(dá)國家選擇犧牲環(huán)境以尋求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，致使生態(tài)環(huán)境問題日益突出。環(huán)境污染責(zé)任保險以此為背景，在這些發(fā)達(dá)國家中應(yīng)運而生。面對環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，我國在20世紀(jì)70年代也引入了該項制度。但是，隨著這些年的發(fā)展，此保險在立法層面上并沒有跟上社會發(fā)展的腳步，這也限制了該保險的進(jìn)一步完善�？傮w上，環(huán)境污染責(zé)任保險在我國相關(guān)立法中呈現(xiàn)出法律位階較低、原則性條款偏多、法律規(guī)定內(nèi)容不完善、可操作性不強的情況[3]，絕大部分條款都只是出現(xiàn)在地方性法律法規(guī)中（參見表1）。繼《環(huán)境保護(hù)法》的出臺，我國現(xiàn)行法律體系中僅有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》與《中華人民共和國核安全法》引進(jìn)了該保險。相反，與我國民眾生活更密切的，本更應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)括性立法的《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》均沒有提及。這種現(xiàn)狀使得這一保險行業(yè)失去了推動該項保險的法律上的動力，此保險很難得到進(jìn)一步的發(fā)展。即使有很多地方性法規(guī)制定了環(huán)境污染責(zé)任保險條款，但這些條款的立法內(nèi)容并不具體，其立法只停留在宣告性鼓勵的初級水平，內(nèi)容與可操作性完全對接不上[4]，沒有規(guī)定相應(yīng)的投保人和法律責(zé)任更是常態(tài)。正是因為這些零零散散的原則性、鼓勵性的規(guī)定，才使相關(guān)行業(yè)無法可依。
2我國環(huán)境污染責(zé)任保險實施的可行性
2008年9月28日發(fā)生的湖南省株洲市昊華公司氯化氫氣體泄漏事件是體現(xiàn)環(huán)境污染責(zé)任保險先進(jìn)性的一個成功案例。正是由于該企業(yè)事先投保了環(huán)境污染責(zé)任保險，才能在之后憑著保險賠款快速、妥善地解決了這次污染事故，民眾也從中看到了此保險的優(yōu)勢。此外，受環(huán)境污染影響的民眾支持該保險的主要原因也是該保險能夠為他們帶來相對的安全感，無論污染主體是否具有足夠的賠償能力，一旦發(fā)生保險事故，保險公司都能夠及時地先行賠付[4]。除了具備良好的民眾基礎(chǔ)外，此保險在我國具有可行性的另一個原因是擁有政府的支持。大多數(shù)環(huán)境污染具有影響面大、損失慘重的特點，這極其容易導(dǎo)致許多企業(yè)無力賠償?shù)暮蠊�。在我國推行環(huán)境污染責(zé)任保險制度之前，相當(dāng)多的環(huán)境侵權(quán)事故是由政府出面利用財政對受害者進(jìn)行賠償解決的，因此，很多企業(yè)無需顧慮污染環(huán)境的不利后果，同時又非常依賴政府。然而，環(huán)境污染責(zé)任保險是一種將環(huán)境污染賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁保險公司的產(chǎn)物，這大大削弱了企業(yè)在環(huán)境治理方面對政府財政救濟(jì)的高依賴。從這一角度看，該保險是有利于減輕政府環(huán)保負(fù)擔(dān)的。
3完善我國環(huán)境污染責(zé)任保險立法的建議
3.1明確環(huán)境污染責(zé)任保險立法層面的地位
鑒于立法成本等因素的考慮，我國專門制定一部《環(huán)境污染責(zé)任保險法》是不切實際的。而由于環(huán)境污染責(zé)任保險本身的特殊性，若將其以專章的形式寫入《環(huán)境保護(hù)法》或《保險法》，也同樣不具有可操作性。因為這一保險兼顧兩個法律部門，單純將其放入其中一個法律部門難以照顧另一法律部門。因此筆者認(rèn)為在不否認(rèn)該保險制度重要性的前提下，結(jié)合當(dāng)今中國的國情，我國可以從行政法規(guī)層面上制定一部《環(huán)境污染責(zé)任保險條例》，作為《環(huán)境保護(hù)法》與《保險法》的細(xì)化，相比上述兩種方案，其更具有可行性與可操作性，并且立法成本也相對較低，更符合當(dāng)代我國法律體系的需求。當(dāng)今發(fā)展該保險制度是屬于一種“摸著石頭過河”的行為[5]，在行政法規(guī)層面上具體規(guī)定該保險制度，不僅能夠為該行業(yè)提供法律依據(jù)，還可以適當(dāng)借助政府的力量，從而更好地為其保駕護(hù)航。
3.2明確環(huán)境污染責(zé)任保險的性質(zhì)
對于環(huán)境污染責(zé)任保險是屬于政策性保險還是商業(yè)性保險的性質(zhì)設(shè)計，筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行區(qū)分。首先，對于因為強制性投保而建立起來的環(huán)境污染責(zé)任保險關(guān)系應(yīng)該進(jìn)行前后兩部分的設(shè)計：前一部分根據(jù)國家法律規(guī)定而將其設(shè)計為政策性保險，在該限度范圍對污染事故進(jìn)行保險理賠。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，該部分承擔(dān)的是最低限度的保障責(zé)任。如果預(yù)估的環(huán)境污染損害后果較為嚴(yán)重，超出了該部分政策性保險所能承受的范圍，那么超出限額部分的保險法律關(guān)系就是商業(yè)保險的范疇，由企業(yè)自愿向保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行投保，保險公司按照承保的范圍予以理賠。而對于自愿投保而建立的環(huán)境污染責(zé)任保險完全屬于商業(yè)保險，由企業(yè)與保險機(jī)構(gòu)自愿協(xié)商確定。
3.3明確環(huán)境污染責(zé)任保險的投保主體
與一般保險法律關(guān)系主體中的投保人不同的是，環(huán)境污染責(zé)任保險必須對投保人的主體類型進(jìn)行特別限定，即對強制投保的企業(yè)進(jìn)行具體規(guī)定，對自愿投保的主體不作規(guī)定或者作較少規(guī)定。關(guān)于強制投保主體，筆者認(rèn)為可以參照《福建省人民政府關(guān)于推行環(huán)境污染責(zé)任保險制度的意見》中所規(guī)定的投保主體范圍。由于這些企業(yè)是對環(huán)境污染具有高度危險性的，因此需要通過強制他們進(jìn)行投保而減少環(huán)境污染事故的發(fā)生及其對社會造成的負(fù)面影響。此外，在地方層面，地方可以根據(jù)實際情況發(fā)布該地需要強制投保企業(yè)的范圍，甚至可以通過“名單制”和“清單制”的方式來進(jìn)行更為具體的規(guī)定[6]。
3.4明確環(huán)境污染責(zé)任保險的承保主體
由于有些環(huán)境污染事故會造成巨大的損害結(jié)果，這對能夠承保環(huán)境污染責(zé)任保險機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與能力提出了嚴(yán)格的要求。由于環(huán)境污染侵權(quán)事故通常涉及面比較廣，治理成本比較大，保險金額比較高，因此要求承保機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)能力應(yīng)該比其他普通的保險機(jī)構(gòu)更為雄厚。國外對環(huán)境污染責(zé)任保險的承保主體作出了不同的規(guī)定。第一種是聯(lián)保的模式，即由多個保險機(jī)構(gòu)共同聯(lián)合承保，這是由環(huán)境污染事故的逐步復(fù)雜化、損失逐步擴(kuò)大化、保險賠款的逐步巨額化的趨勢所決定的。第二種是由專門的環(huán)境污染責(zé)任保險公司進(jìn)行保險承保[7]，這些專門保險公司通常是政策性保險機(jī)構(gòu)，具有強大的承保能力，并且配備科學(xué)的檢測體制。第三種是現(xiàn)有保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行自愿承保，即只是在現(xiàn)有保險公司的業(yè)務(wù)范圍下設(shè)立一個環(huán)境污染責(zé)任保險險種，根據(jù)保險公司的能力自愿進(jìn)行該保險的承保[8]。筆者認(rèn)為，我國發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險的初期可以充分借鑒國外第一種和第二種的模式，由政府出面建立一個專門政策性的環(huán)境污染責(zé)任保險機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行相關(guān)制度的構(gòu)建，來為后續(xù)其他保險公司開展相應(yīng)業(yè)務(wù)提供一個范本。在該保險制度發(fā)展較為成熟，相關(guān)市場體制建立較為充分之后，政府可以退出市場，由民間保險機(jī)構(gòu)自主開展相應(yīng)的保險業(yè)務(wù)。
3.5明確環(huán)境污染責(zé)任保險的索賠時效
國外許多國家都采用了“日落條款”來限制保險人的責(zé)任[9]，借此來平衡保險人和被保險人的雙方利益，即保險合同雙方可以自愿約定被保險人向保險人進(jìn)行保險索賠的最長期限的條款。美國規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任保險的最長索賠期限為30年[10]。筆者認(rèn)為我國也可以借鑒該制度。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了3年的環(huán)境污染侵權(quán)的訴訟時效期間，這對于突發(fā)性的環(huán)境污染事故是具有相當(dāng)?shù)倪m用性的，但是對于解決長期性的環(huán)境污染損害事故是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。日落條款是雙方進(jìn)行約定之后對保險索賠期限的自愿延長，這在體現(xiàn)公平原則的同時，又有助于長期性污染事故的解決。
4結(jié)語
從2007開始試點起，我國各地方就沒有停止過探索環(huán)境污染責(zé)任保險的腳步。這些舉措見證了此保險的發(fā)展和完善，同時也鼓勵著立法者加快立法建設(shè)的步伐。本研究在對我國環(huán)境污染責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理之上，對該項保險在我國的進(jìn)一步發(fā)展提出了一些粗淺的探討，即從行政法規(guī)層面上確定環(huán)境污染責(zé)任保險的法律位階，作為相關(guān)行業(yè)進(jìn)行保險制度設(shè)計的法律依據(jù)。同時，在該部行政法規(guī)中，應(yīng)該明確此保險的性質(zhì)、相關(guān)的主體范圍和索賠期限。希望借此來推動環(huán)境污染責(zé)任保險在我國穩(wěn)步、健康的發(fā)展[11]。
參考文獻(xiàn)
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