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淺議地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)及其防范
摘要：地方政府債券存在償還風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)。政府信息不對(duì)稱(chēng)、財(cái)政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動(dòng)、不合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制等是風(fēng)險(xiǎn)的主要成因。本文認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的防范應(yīng)著眼于公民權(quán)利表達(dá)、社會(huì)評(píng)價(jià)、地方債信息披露、財(cái)政分權(quán)的政府自我約束、權(quán)力對(duì)地方政府發(fā)債行為的制約、權(quán)利對(duì)地方政府發(fā)債行為的監(jiān)督等機(jī)制的建立。關(guān)鍵詞：地方政府債券 債券風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范
地方政府債券，簡(jiǎn)言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類(lèi)。收益?zhèn)且运?xiàng)目本身收益擔(dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點(diǎn)，如可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、讓資金運(yùn)用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點(diǎn)，但能否在我國(guó)發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭(zhēng)議。反對(duì)者的主要理由是我國(guó)的財(cái)政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險(xiǎn)。地方債發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。
地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)
（一）償還風(fēng)險(xiǎn)
地方政府債券被稱(chēng)為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會(huì)出現(xiàn)無(wú)人購(gòu)買(mǎi)的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險(xiǎn)。以項(xiàng)目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測(cè)的決策風(fēng)險(xiǎn)。世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、國(guó)家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識(shí)結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)并采取了有效措施，也不能在絕對(duì)意義上消除風(fēng)險(xiǎn)。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財(cái)政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險(xiǎn)的。目前我國(guó)地方政府沒(méi)有根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過(guò)調(diào)整稅種、稅率拓寬財(cái)源，這必然會(huì)影響地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財(cái)源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。
�。ǘ┖暧^調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)
研究認(rèn)為，發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹。地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò)大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動(dòng)，貨幣流動(dòng)性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。二是地方債的發(fā)行將會(huì)沖擊證券市場(chǎng)。地方政府債券將會(huì)從其它證券市場(chǎng)吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)。三是實(shí)施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政信用狀況相對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)要好得多，發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格。在都有資格發(fā)行時(shí)，更好的財(cái)政信用狀況會(huì)吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)。四是不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在沒(méi)有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時(shí)，地方政府就設(shè)法通過(guò)集資、迫使銀行貸款等手段為項(xiàng)目融資，從而造成全國(guó)各地嚴(yán)重的亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒(méi)有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)可能會(huì)變得更嚴(yán)重。
�。ㄈ┱物L(fēng)險(xiǎn)
以上所有風(fēng)險(xiǎn)都有可能導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)。一旦讓地方發(fā)行債券，各地可能會(huì)一哄而上，競(jìng)相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)；許多地方政府近年來(lái)實(shí)際上早已大量負(fù)債，如果允許地方政府在“欠債不還”的同時(shí)正式展開(kāi)融資，就可能出現(xiàn)政府失信；不論什么原因，只要政府不能償還到期債券的本息，都會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任危機(jī)；當(dāng)因?yàn)橥顿Y過(guò)熱引起通貨膨脹，人們生活水平下降時(shí)，民怨隨即產(chǎn)生；地區(qū)差異的擴(kuò)大和資金運(yùn)用效率低下同樣也會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾不滿；如果運(yùn)用資金去搞“政績(jī)工程”，不能真正改善民生，也可能激化地方政府與人民的矛盾。
地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)成因分析
�。ㄒ唬┬畔⒉粚�(duì)稱(chēng)引起的決策偏差
政府決策的目的是要解決社會(huì)公共問(wèn)題，滿足公眾需要，而公眾利益往往分散、復(fù)雜，政府難以完全掌握對(duì)決策有用的信息。此外，因?yàn)樾畔r(shí)效性很強(qiáng)，信息的利用要做到隨機(jī)應(yīng)變，這對(duì)于任何人、任何機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)都難以做到完美無(wú)缺。因此無(wú)論是中央政府還是地方政府的決策都存在信息不對(duì)稱(chēng)情況。中央政府對(duì)地方債的發(fā)行額度、期限、利率等的控制需要掌握足夠的信息才能決定，因?yàn)樾畔⒉怀渥�，控制難以到位。地方政府的決策還受到國(guó)家政策、市場(chǎng)變化的影響，當(dāng)國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目可能不符合產(chǎn)業(yè)政策而難以獲得政策的持續(xù)支持；當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)變化時(shí)，項(xiàng)目所需設(shè)備的采購(gòu)價(jià)格可能會(huì)大幅上升而增加建設(shè)成本。
�。ǘ┴�(cái)政分權(quán)不徹底助長(zhǎng)地方對(duì)中央的依賴(lài)心理
我國(guó)中央政府與地方政府在行政體制上存在著“父與子”的關(guān)系，地方政府對(duì)中央政府的依賴(lài)性很強(qiáng)。中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的錯(cuò)位增強(qiáng)了地方政府對(duì)中央政府的財(cái)政依賴(lài)。一方面，中央政府把財(cái)權(quán)高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事權(quán)層層下放給地方，地方政府收支嚴(yán)重失衡。為均衡地方政府收支，中央通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向地方政府提供資金支持。在財(cái)政分權(quán)不徹底的情況下，地方政府發(fā)行債券難以破除地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)心理，這也將成為地方政府要求中央政府承擔(dān)債券償還“兜底”責(zé)任的借口。
�。ㄈ┑胤嚼嬲T發(fā)地方政府的發(fā)債沖動(dòng)
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，地方政府成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體之一。由于市場(chǎng)和資源有限，各地方為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭(zhēng)取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動(dòng)，在與中央的決策發(fā)生沖突時(shí)，會(huì)做出不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的決策。如果賦予地方政府的發(fā)債權(quán)，在地方利益驅(qū)動(dòng)下，重復(fù)建設(shè)和盲目投資難以避免。
（四）不合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制導(dǎo)致“政績(jī)工程”
地方政府發(fā)債權(quán)使地方政府融資更為方便，也可能催生更多的“政績(jī)工程”。由于項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策，僅憑個(gè)人意志拍板，不顧財(cái)力民力，必然帶來(lái)一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象較為普遍，結(jié)果是社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重，引起群眾不滿。
地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建
�。ㄒ唬┕駲�(quán)利表達(dá)機(jī)制
在地方政府發(fā)行債券過(guò)程中，應(yīng)建立公民權(quán)利表達(dá)機(jī)制，這不僅便于政府收集決策信息，而且能保證決策符合人民的根本利益。因此建設(shè)項(xiàng)目要向社會(huì)公布，讓社會(huì)公眾發(fā)表意見(jiàn)和建議，同時(shí)建立聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度是一種讓社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)的制度。它通過(guò)吸納各方利益的代表參與社會(huì)公共事務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益，使公共決策更加合理，有利于緩和社會(huì)矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定。
�。ǘ┱庞蒙鐣�(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制
社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)利用專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)搜集、整理、分析地方政府的財(cái)務(wù)及資信狀況，向社會(huì)和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，既彌補(bǔ)了地方政府自身決策不足，又增加了債券發(fā)行的透明度，促進(jìn)了約束與監(jiān)督機(jī)制的形成。評(píng)價(jià)效果的優(yōu)劣主要取決于評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性程度，只有獨(dú)立才能保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公正。評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性是地方政府債券管理制度成功實(shí)施的保證。本文認(rèn)為，在不影響國(guó)家主權(quán)的情況下，中央
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政府可批準(zhǔn)一些國(guó)際知名評(píng)估機(jī)構(gòu)在我國(guó)從事地方政府的信用評(píng)估活動(dòng)。 （三）地方債信息披露制度
地方債信息披露制度對(duì)地方政府債券的安全運(yùn)行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。發(fā)行公開(kāi)原則應(yīng)成為政府發(fā)行債券所遵循的基本準(zhǔn)則之一，地方政府在發(fā)行債券時(shí)，必須按規(guī)定將債券發(fā)行情況及其財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況等向社會(huì)公布。我國(guó)的地方債信息披露內(nèi)容除政府財(cái)政收支信息、建設(shè)項(xiàng)目本身信息外，債券的批文、規(guī)模、用途、期限、利率、償還保證、發(fā)行程序、風(fēng)險(xiǎn)提示也應(yīng)公布。其中風(fēng)險(xiǎn)提示也是對(duì)投資者的一種教育方式，讓投資者明白地方債也有償還風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)他們加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督。
�。ㄋ模┱晕壹s束機(jī)制
合理的財(cái)政分權(quán)不僅是地方債券發(fā)行的前提，也是約束政府行為的手段。一旦明確地方政府對(duì)債券債務(wù)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，地方政府也就明確了“應(yīng)做什么”和“怎么做”，這在一定程度上能排除中央政府承擔(dān)發(fā)債“兜底”責(zé)任的可能。因此，建立地方債制度必須深化財(cái)政體制改革。一是合理確定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，進(jìn)一步完善財(cái)政體制。除盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度外，應(yīng)進(jìn)一步明確劃分中央與地方的事權(quán)和支出邊界，做到誰(shuí)受益，誰(shuí)支出，消除地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)心理。二是賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，適當(dāng)給予地方政府制定稅種、選擇稅率的權(quán)力，增加地方財(cái)政收入的確定性，增強(qiáng)地方政府的償債能力。
�。ㄎ澹�(quán)力對(duì)地方政府發(fā)債行為的制約機(jī)制
孟德斯鳩認(rèn)為，從事政治的人都有無(wú)限擴(kuò)大權(quán)力的欲望，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力；為了防止權(quán)力的濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。除了要完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，防止地方政府超越自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大搞“政績(jī)工程”外，中央政府對(duì)地方政府的發(fā)債行為要適當(dāng)控制和協(xié)調(diào)。一是實(shí)行集中統(tǒng)一的地方債管理體制。地方債發(fā)行的規(guī)模、用途、期限、利率決定權(quán)等都應(yīng)由中央掌握。由于地方政府非理性投資比較突出，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，建議暫限于省級(jí)政府以及特大城市政府有權(quán)發(fā)行地方債，資金使用范圍應(yīng)僅限于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益關(guān)系。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平偏低，償債能力較差，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，貧困地區(qū)能夠發(fā)行債券的可能性不大。為了縮小地區(qū)差距，必須充分協(xié)調(diào)好地方利益關(guān)系，以公正、合理原則為基礎(chǔ)在不同地方之間分配發(fā)債額度。為了提高貧困地區(qū)的償債能力，中央政府要提供必要的政策扶持，如政策性貸款，免征或減征地方債券收益所得稅等。三是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。對(duì)發(fā)債項(xiàng)目的收支進(jìn)行審計(jì)不但可以提高融資的使用效率，而且可以明確政府的債務(wù)責(zé)任，防止前建后拆、前拆后建現(xiàn)象的發(fā)生。
�。�(quán)利對(duì)地方政府發(fā)債行為的制約機(jī)制
社會(huì)契約論者認(rèn)為，國(guó)家和政府是公眾自然權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，人民是主權(quán)者。如果沒(méi)有人民運(yùn)用民主權(quán)利對(duì)權(quán)力的約束，各種權(quán)力的執(zhí)掌者很有可能實(shí)行不當(dāng)聯(lián)合，因此還要實(shí)施“以權(quán)利約束權(quán)力”。來(lái)自債權(quán)人和人民對(duì)政府權(quán)力的制約是防止地方發(fā)債權(quán)異化的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)對(duì)債權(quán)人的保護(hù)。對(duì)權(quán)利的保護(hù)即是對(duì)權(quán)力的制約。最重要的是防止政府利用手中權(quán)力強(qiáng)行攤派或變相攤派債券，侵犯?jìng)鶛?quán)人的選擇權(quán)。二是建立社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制。除了繼續(xù)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)完善人民的批評(píng)、建議、控告、檢舉權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制外，可嘗試建立公益訴訟制度。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段。只要地方政府的行為損害了社會(huì)公共利益，即使沒(méi)有直接損害某一公民的利益，該公民也可以以原告身份起訴地方政府。把地方政府的發(fā)債行為置于人民的監(jiān)督之下，可以規(guī)范地方政府發(fā)債權(quán)的行使。
參考文獻(xiàn)：
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