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探討農(nóng)村稅費負擔(dān)問題的深層次原因
摘要： 本文認為，稅費負擔(dān)過重不是造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入下降的根本原因。農(nóng)村問題的癥結(jié)主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當(dāng)管制，采取積極措施減少農(nóng)業(yè)人口、增加農(nóng)民收入，并同時構(gòu)建合理的財政體制與稅費制度。關(guān)鍵詞： 農(nóng)村稅費負擔(dān) 政府職能與管制政策 財政體制 農(nóng)業(yè)人口
近年來政府一直在不斷嘗試、推進農(nóng)村稅費改革，卻是“減負”年年講，“負擔(dān)”逐年增，效果不甚理想�，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負擔(dān)出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農(nóng)村稅費負擔(dān)涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費。那么，究竟是農(nóng)村稅費負擔(dān)過重導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過慢導(dǎo)致稅費負擔(dān)加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)村稅費負擔(dān)過重？筆者認為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策失誤。
一、政府職能與政府管制政策問題
我國處于社會主義初級階段，政府與市場關(guān)系扭曲，政府職能定位不當(dāng)。實行市場經(jīng)濟以來，政府的經(jīng)濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟資源的配置權(quán)力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各種管制政策，干預(yù)整個經(jīng)濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。
政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對勞動力流動直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，使農(nóng)戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，都是對市場價格的干擾，從經(jīng)濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農(nóng)村社會經(jīng)濟的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對價格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經(jīng)濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經(jīng)濟就越落后。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對農(nóng)村經(jīng)濟干預(yù)政策存在失誤。當(dāng)市場結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。
近年來發(fā)展中國家所面臨的一個基本問題就是如何解除管制，實現(xiàn)市場化。在經(jīng)濟全球化的今天，市場競爭日益加劇，中國已然參與到國際經(jīng)濟大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構(gòu)筑完善的市場經(jīng)濟體系。逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當(dāng)管制政策，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。
二、減少農(nóng)業(yè)人口問題
農(nóng)民收入增長，一般的方法是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。2002年世界銀行曾對50年來其自身和其他國際機構(gòu)的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作總結(jié)性回顧，其時林毅夫發(fā)言指出，50年來，提高農(nóng)民收入傳統(tǒng)上是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、引進科技為基礎(chǔ)。這樣一個政策基本上沒有成功，長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達到目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低，即使全國經(jīng)濟水平有很大提高，人均收入增加對農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動作用也較小。農(nóng)產(chǎn)品價格彈性也低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率提高，產(chǎn)量增加，價格會下降很多，以致“谷賤傷農(nóng)”。所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法，長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動力。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷降低農(nóng)業(yè)就業(yè)的比重和數(shù)量，相應(yīng)增加農(nóng)村勞動力的耕地和提高農(nóng)產(chǎn)品商品率，農(nóng)民收入才有可能保持和國民經(jīng)濟同步增長。理論分析和別國實踐都已證明了這一點，我國的經(jīng)驗也同樣如此。從1978年到1984年，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)民收入增加靠的是農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高。此后，農(nóng)民收入增加的主要途徑是減少農(nóng)業(yè)人口。1985年到1990年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速增長，提供了1億多個離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)就業(yè)機會。此后則是大規(guī)模的城市建設(shè)對大量的農(nóng)民工的需求，又提供了1億個離土離鄉(xiāng)的就業(yè)機會。近幾年城市里出現(xiàn)“通貨緊縮”，新增就業(yè)機會減少，農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的渠道阻塞，大量勞動力滯留農(nóng)村。而且，由于生產(chǎn)能力過剩，市場競爭加劇，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，離土不離鄉(xiāng)的勞動力也回流到農(nóng)業(yè)。這是農(nóng)民收入增長緩慢甚至停滯的一個重要原因。農(nóng)民收入如果要有比較合理的增長，則“十五”計劃期間每年必須在城里為農(nóng)民提供800萬個就業(yè)機會。1990年我國第四次人口普查時農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)74%，2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國總?cè)丝?3億，農(nóng)村人口8億，占全國人口總數(shù)64%.農(nóng)村人口比重10年降一成，速度緩慢。
政府應(yīng)采取積極措施促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并維護進城農(nóng)民的權(quán)益：一是解決農(nóng)民戶籍問題。戶籍制度不改革，進城農(nóng)民就不可能享受和城市居民同等的權(quán)利。我國憲法賦予所有公民遷徙的自由，農(nóng)民不應(yīng)該受到歧視。二是解決土地問題�？稍谵r(nóng)村實行永佃制，土地產(chǎn)權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)民。生不增、死不減，可有償轉(zhuǎn)讓，促進土地流轉(zhuǎn)和土地市場建設(shè)。三是促進中小企業(yè)的發(fā)展。根據(jù)比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略，目前我國的比較優(yōu)勢是勞動力多、勞動力便宜，應(yīng)該多發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中勞動力較為密集的區(qū)段，而這類產(chǎn)業(yè)和區(qū)段中的企業(yè)以中小企業(yè)為主。大力發(fā)展中小企業(yè)可以滿足城市就業(yè)的需要和吸納農(nóng)村富余勞動力。目前中小企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”在于缺乏金融支持和服務(wù)，投融資困難。因此，金融體制改革應(yīng)促進以中小銀行為中介的間接融資，政府在財稅政策上也應(yīng)給予中小企業(yè)大力支持。四是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。
三、增加農(nóng)民收入問題
�。ㄒ唬┙⑷珖y(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場
打破農(nóng)產(chǎn)品市場現(xiàn)有格局，積極建設(shè)全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，充分發(fā)揮各地區(qū)農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢。東部地區(qū)將會隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高，逐漸失掉比較優(yōu)勢。讓出部分農(nóng)產(chǎn)品市場給中、西部，從而形成東部拉動中西部農(nóng)村發(fā)展的良
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性循環(huán)。如果國內(nèi)市場分割，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢喪失之后，直接從國外進口農(nóng)產(chǎn)品，將和國際市場形成循環(huán)。而中、西部農(nóng)村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷拉大。政府應(yīng)積極推動諸如市場中介、信用、法律等軟環(huán)境的建設(shè)，諸如道路、通訊、運輸、倉儲等硬環(huán)境的建設(shè)可由各級政府財政支持，或由國內(nèi)和國際民間資本投資。�。ǘ└纳妻r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施
現(xiàn)階段生產(chǎn)能力過剩，通貨緊縮，使農(nóng)村勞動力離土離鄉(xiāng)的異地轉(zhuǎn)移和離土不離鄉(xiāng)的就地轉(zhuǎn)移渠道受阻。農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資少、工期短、見效快，具有很好的經(jīng)濟效益和社會效益。增加與農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面改善農(nóng)村的水、電、路等小型基礎(chǔ)設(shè)施，可以在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造大量就業(yè)機會，直接增加農(nóng)民收入；改善農(nóng)村生活環(huán)境，有助于啟動農(nóng)村消費市場，消化過剩生產(chǎn)能力，進而促進農(nóng)民收入可持續(xù)增長，也有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境。只有解決通貨緊縮問題，使國民經(jīng)濟恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)，增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資和就業(yè)機會，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能有序和持續(xù)，農(nóng)民收入才可能有和城市居民大致相等的增長。因此，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是當(dāng)前實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入的有效措施，也有利于啟動農(nóng)村的存量需求，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距 .
（三）加大對農(nóng)業(yè)科研的支持力度
加入WTO對我國農(nóng)民來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。我國糧食科研特別是水稻科研在國際上處于領(lǐng)先地位，而蔬菜、水果等勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的科研與國際水平相比還有很大差距。因此，某些地區(qū)、品種面臨著國外進口產(chǎn)品的競爭壓力，如大豆、玉米、小麥等土地密集型產(chǎn)品。政府應(yīng)加大對農(nóng)產(chǎn)品的科研支持力度，促進與其他國家或地區(qū)的合作，改善品種和質(zhì)量，達到國際市場的要求，幫助農(nóng)民把握住勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展機遇，增加收入。
四、財政體制問題
農(nóng)村稅費負擔(dān)與現(xiàn)行財政體制有一定關(guān)系�，F(xiàn)行分稅制下中央財政將多數(shù)規(guī)模較大、征收成本較低的稅種集中在自己手里，屬于地方財政的都是小稅種，且難以征收。地方財政也缺乏必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)及一定條件下的設(shè)稅權(quán)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)著許多中央政府的實施任務(wù)，卻無相應(yīng)的收入來源，加重了農(nóng)村的稅費負擔(dān)。
我國政府間關(guān)系尚未理順，責(zé)權(quán)利不對稱且缺乏法律約束。財權(quán)的劃分應(yīng)以事權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，再相應(yīng)劃分財權(quán)，并在程序上予以規(guī)范化、法治化。這是國外的普遍做法，也是成功經(jīng)驗。目前中央政府與地方政府之間的職責(zé)比較混亂。中央與地方之間的關(guān)系在中國是一個歷史問題。中央政府事無巨細，樣樣干涉，管不了也管不好。地方政府則成為中央政府的附屬、縮影，無獨立意識也無獨立地位，往往不對本級負責(zé)，而只對上級負責(zé)。在這種狀況下，一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給了地方，而一些應(yīng)由地方承擔(dān)的職責(zé)，越俎代庖。其次，地方政府層級和財政層級過多。市場經(jīng)濟國家一般為三級或準(zhǔn)三級架構(gòu)政府，我國憲法明確規(guī)定為五級政府。相應(yīng)地，地方財政也層級過多，且處于比較混亂的狀態(tài)。地方各級政府職責(zé)模糊、交叉，而且省與省以下地方政府之間的關(guān)系往往比照中央與地方之間的關(guān)系，責(zé)權(quán)較多地集中于省級政府，事權(quán)卻大量下移。 因此，需要加快構(gòu)建公共財政體制框架，在完成政府職能和角色轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，適度簡化政府層級。合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)，屬于全國性和跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，管理權(quán)限劃歸中央；屬于行政區(qū)域內(nèi)的地方性事務(wù)，管理權(quán)限劃歸地方；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，分別不同情況，明確中央與地方各自的管理范圍和責(zé)任。在合理劃分中央與地方經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)的前提下，理順中央和地方政府在財稅領(lǐng)域的分工和職責(zé)。按照“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，構(gòu)造完整的多級財政。同時，不斷完善自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建科學(xué)、合理的公共財政體系。
五、規(guī)范政府稅費問題
（一）取消農(nóng)業(yè)稅，逐步建立一元稅制
最近國務(wù)院作出降低農(nóng)業(yè)稅稅率并逐步取消農(nóng)業(yè)稅的決定，以減輕農(nóng)民負擔(dān)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。但從長遠看，應(yīng)建立一元稅制，將農(nóng)業(yè)稅并入統(tǒng)一的稅收體系，徹底解決現(xiàn)行二元稅制弊端。近期來看，我國依靠從農(nóng)業(yè)提取積累支持工業(yè)發(fā)展的歷史階段已經(jīng)過去，2001年我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占整個GDP的比重為15.2%，當(dāng)年農(nóng)、牧業(yè)稅收收入總額為285.8億元，如果包括耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅則為481.7億元，當(dāng)年社會固定資產(chǎn)投資總額為37213.49億元，即使把農(nóng)業(yè)各稅都提高一倍用以支持工業(yè)建設(shè)，也只不過能使全社會的固定資產(chǎn)投資增加1.3%.農(nóng)業(yè)稅占政府財政收入比重很低， 2001年農(nóng)業(yè)各稅只占中央政府財政收入的5.6%，取消農(nóng)業(yè)稅應(yīng)當(dāng)可行。2002年中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的總額為7332億元，如果取消農(nóng)業(yè)稅，地方政府減少的稅收由中央政府以專項轉(zhuǎn)移支付補貼，則中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付也只有6.6%，財政可以承受。
�。ǘ┮�(guī)范農(nóng)村收費
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，稅費各有定位，是兩種性質(zhì)不同的財政收入形式。稅收服務(wù)于公共產(chǎn)品，費則主要服務(wù)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。規(guī)范的財政收入機制應(yīng)稅費并存。收費曾是農(nóng)民沉重負擔(dān)的重要原因，在農(nóng)村稅費改革中，“三提五統(tǒng)”等不合理收費已經(jīng)取消，但合理的收費也還是必要的。合理收費應(yīng)予以保留，并納入預(yù)算內(nèi)管理。
參考文獻
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