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石油天然氣行業(yè)改革的內(nèi)容及政策建議
一、石油天然氣行業(yè)下一步改革的主要內(nèi)容為保證能源安全和石油天然氣的可持續(xù)供應，下一步必須在阻礙石油天然氣改革的難點領(lǐng)域有所突破。應該在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上加大市場化改革的力度，實現(xiàn)政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，打破行政壟斷，引入市場競爭，營造真正的市場競爭主體，加快投融資體制和價格體制改革，為我國石油天然氣行業(yè)改革創(chuàng)造一個良好的內(nèi)外部環(huán)境。
�。ㄒ唬┩晟普芾眢w制
石油天然氣是關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的行業(yè)，政府無疑必須在其中發(fā)揮重要作用。要集中分散在各政府部門的職能，將仍保留在企業(yè)中的行政職能分離出來，建立綜合的能源政府管理部門，并根據(jù)行業(yè)發(fā)展的要求建立相應的監(jiān)管機構(gòu)，將政府的政策制定職能與監(jiān)管職能逐步分開，按照依法監(jiān)管的原則建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，在進行經(jīng)濟監(jiān)管的同時，增強技術(shù)、安全、環(huán)保等社會監(jiān)管手段。根據(jù)我國石油天然氣行業(yè)所處發(fā)展階段、資源狀況和市場特征，政府的職能應主要體現(xiàn)在：制定宏觀發(fā)展政策；在建立國家能源管理體制的基礎(chǔ)上，實行石油戰(zhàn)略管理；針對石油天然氣行業(yè)制定有關(guān)促進競爭和反壟斷的政策和法規(guī)，保證市場的公平有序競爭，使企業(yè)成為真正的市場競爭主體；根據(jù)上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟特點，采取不同的監(jiān)管機制，在競爭性環(huán)節(jié)放開競爭，進行市場準入和價格管制等，在自然壟斷環(huán)節(jié)實行政府管制；發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調(diào)企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用；進行市場預測和提供信息服務(wù)等。
（二）打破行政壟斷和市場分割，培育有效市場競爭
石油天然氣行業(yè)應深化市場化改革，引入競爭機制，建立與健全市場機制。 主要包括放松市場準入，逐步放開終端銷售市場；打破地域壟斷，積極培養(yǎng)市場主體；從開放、完善和規(guī)范市場入手，制定市場規(guī)則，形成合理的、有序的競爭格局；鼓勵其它社會資金進入流通領(lǐng)域，營造健康有序的市場環(huán)境；充分運用市場經(jīng)濟手段，如建立國內(nèi)石油現(xiàn)貨和期貨交易市場，以達到發(fā)現(xiàn)價格、規(guī)避風險、跟蹤供求、調(diào)控市場的目的，合理引導石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費。
應根據(jù)行業(yè)發(fā)展階段和上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟特點，在我國石油天然氣行業(yè)有序引入競爭。具體來說，上游石油天然氣資源開采環(huán)節(jié)在實行許可證制度的基礎(chǔ)上，引入競爭，這樣有利于打破資源的區(qū)域性壟斷，促進企業(yè)增加勘探投入，增加石油天然氣資源儲量，提高開采效率；下游銷售環(huán)節(jié)，特別是加油站是競爭性市場，應加大放開競爭的步伐，并通過安全、技術(shù)和環(huán)保標準等手段維護市場競爭秩序；從管道運輸環(huán)節(jié)來看，天然氣管道運輸環(huán)節(jié)具有一定的自然壟斷性，特別是我國的天然氣產(chǎn)業(yè)還處在發(fā)展初期，管網(wǎng)非常薄弱，大部分生產(chǎn)者和用戶之間都是單線聯(lián)系，而且需求規(guī)模有限，還不具備歐美國家那樣廣泛引入競爭的條件，應該逐步引入競爭，可首先實行管道運輸特許經(jīng)營權(quán)的公開招標制度，引入市場競爭；同時，實行運輸與銷售分離，加強對管道運輸定價的監(jiān)管。石油管道運輸與天然氣管道運輸有所不同，石油管道可與其他運輸工具平行競爭，其壟斷性要比天然氣管道弱，但由于我國所處發(fā)展階段及石油戰(zhàn)略的重要地位，且管道建設(shè)仍非常不足，國家仍有必要加強對管道建設(shè)的投入和監(jiān)管。
�。ㄈ﹦澐肿匀粔艛鄻I(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)
石油天然氣行業(yè)是由開發(fā)勘探、管道運輸和終端銷售等多個環(huán)節(jié)組成，各環(huán)節(jié)的性質(zhì)不盡相同�？偟膩碚f，除管道運輸因其網(wǎng)絡(luò)特征而具有自然壟斷性質(zhì)外，其它各環(huán)節(jié)從經(jīng)濟學角度來說應該是競爭性的。而我國的現(xiàn)狀是這兩種業(yè)務(wù)混合在一起參與市場競爭，這對于形成公平的市場競爭秩序極其不利。一方面，企業(yè)會憑借優(yōu)勢地位將壟斷延伸到競爭性環(huán)節(jié)；另一方面，會導致“交叉補貼”的長期存在。
從國際經(jīng)驗看，為在具有自然壟斷業(yè)務(wù)的行業(yè)改革時創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，各國都在改革之初嚴格界定石油天然氣行業(yè)的非自然壟斷環(huán)節(jié)和自然壟斷性環(huán)節(jié)，并將這兩種業(yè)務(wù)根據(jù)改革的進程逐步分離。如美國的天然氣行業(yè)改革就是從分離銷售與管道開始的。首先，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會要求管道公司把天然氣運輸與其他各種服務(wù)（主要是銷售）分離，規(guī)定消費者可以從任一生產(chǎn)者處購買天然氣，生產(chǎn)者也可以直接向最終用戶和批發(fā)商賣氣，生產(chǎn)者之間展開爭奪用戶的競爭。其次，要求管道公司公平地提供管道服務(wù)。盡管天然氣產(chǎn)業(yè)上下游已經(jīng)形成了競爭市場，但是，由于管道運輸具有一定的自然壟斷特性，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會要求管道公司對所有的市場參與者提供非歧視性的管道運輸服務(wù)。
應借鑒國外改革的經(jīng)驗，根據(jù)我國行業(yè)特征和發(fā)展階段，逐步將自然壟斷性業(yè)務(wù)從競爭性業(yè)務(wù)中分離出去，競爭性業(yè)務(wù)放開市場準入，建立公平有序的競爭秩序，形成多元化發(fā)展的格局；而在自然壟斷性環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，防止濫用壟斷優(yōu)勢，確保管道運輸?shù)陌踩头�(wěn)定，保證對第三方提供非歧視性管道接入，保證整個市場的公平競爭；在有條件的情況下可引入一定程度的競爭，如可由兩家國有企業(yè)競爭經(jīng)營，以最大程度地降低壟斷造成的效益損失。在嚴格區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，應該對不能獲得正常經(jīng)營利潤，具有普遍服務(wù)性質(zhì)的環(huán)節(jié)形成合理的財政補貼機制，避免因行業(yè)內(nèi)的交叉補貼而擴大壟斷的范圍。
（四）投融資體制改革
我國石油天然氣還處在發(fā)展階段，需要大量資金投入，而石油天然氣行業(yè)又具有投入周期長，見效慢，風險大等特點。我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的投融資體制已經(jīng)遠遠不能滿足石油天然氣改革和發(fā)展的需要。因此，完善投融資體制，建立投資風險機制，形成包括外資和民間資本積極參與的多元化發(fā)展格局，對于我國能源安全保障和可持續(xù)供應具有重要意義。
要改變過去由政府決定和主導投資的方式，政府在投資領(lǐng)域的角色應是制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，公布投資信息，協(xié)調(diào)國家級的投資項目；對關(guān)系到國計民生重大項目適當進行投資，但這些項目的投資決策應充分科學化和民主化，且不一定由國有企業(yè)獨資經(jīng)營；同時，抓緊制定和規(guī)范我國天然氣企業(yè)境外投資監(jiān)管制度。至于具體的投資活動應由企業(yè)自主決策，鼓勵多渠道，包括在國內(nèi)外資本市場上籌集資金的方式，加大石油天然氣勘探、開發(fā)、管道運輸?shù)耐顿Y；鼓勵各種資本通過參股、控股、合資、合作等形式參加我國石油天然氣建設(shè)，逐步推行投資主體多元化；鼓勵能夠發(fā)揮我國比較優(yōu)勢的石油天然氣企業(yè)對外投資，支持具有競爭力的天然氣企業(yè)跨國經(jīng)營，并在信貸、保險等方面予以幫助。
�。ㄎ澹﹥r格體制改革
價格的市場化改革往往是各行業(yè)改革的攻堅環(huán)節(jié)，它要求市場競爭的局面初步形成，有相應的體制環(huán)境和配套條件，如在自然壟斷領(lǐng)域就要求有發(fā)達的管網(wǎng)作保證，而這些在我國現(xiàn)階段基本不具備，因此不能操之過急，應根據(jù)我國石油天然氣行業(yè)的發(fā)展階段和行業(yè)特點制定相應的價格市場化道路。
1.完善與國際價格接軌的辦法，促進石油價格機制的形成
從長遠看，國內(nèi)石油價格改革的最終目標是放開價格，由市場競爭形成。但在競爭性市場結(jié)構(gòu)尚未建立，市場競爭還不充分的條件下，完全放開價格不現(xiàn)實。近期改革
的重點應是進一步完善石油價格接軌，接軌的原則是：一是有利于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，價格的確定要反映市場供求變化；二是適應加入WTO后市場逐步開放的要求，堅持與國際市場接軌；三是以企業(yè)為主體，國家適度管理；四是多種機制減少價格波動。石油價格的市場化改革可先在成品油環(huán)節(jié)突破，并帶動其它環(huán)節(jié)的價格市場化進程。
2.以供求關(guān)系為基礎(chǔ)，兼顧能源比價，形成合理的天然氣價格機制
天然氣定價機制改革應按照發(fā)展階段和行業(yè)特點，循序推進市場化進程，保障投資者的合理回報。改革初期，政府應確定管輸價格，可以采取社會平均回報率或略高的投資回報率，以吸引多種資金進入，擴大管網(wǎng)規(guī)模；逐步放松對天然氣行業(yè)其它環(huán)節(jié)的價格的管制，鼓勵供求雙方制定包括“照付不議”條款在內(nèi)的長期供氣合同；還應與可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)價格和物價指數(shù)掛鉤，以鼓勵天然氣消費。改革后期，應逐漸在上游引入競爭，允許第三方進入天然氣管輸網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造競爭的市場環(huán)境，在條件成熟時政府不再監(jiān)管天然氣井口價，但對管輸價格仍然嚴格監(jiān)管。
�。┈F(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)
石油天然氣行業(yè)國有企業(yè)改革與重組應以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，建立合理的公司治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)責權(quán)利相統(tǒng)一和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)徹底分離，完善經(jīng)營機制，提高核心競爭力。同時，建立有效的激勵和懲罰機制，特別是在投融資領(lǐng)域，實行法人負責制，研究出臺一系列優(yōu)惠政策，支持并推動企業(yè)減員增效，處理不良資產(chǎn)。
由于國有經(jīng)濟在石油天然氣行業(yè)中占主導地位，為推動改革的順利進行，必須探索國有資本的多種實現(xiàn)形式，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。其中，股份制是優(yōu)化國有經(jīng)濟的有效方式之一。國有資本通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，從而放大國有資本的功能，提高國有經(jīng)濟的控制力、影響力和帶動力，并促進產(chǎn)權(quán)多元化的形成和市場化改革進程。
二、政策建議
（一）健全法律法規(guī)體系
應從法律保障我國能源安全角度出發(fā)，制定國家層面涵蓋整個國民經(jīng)濟的《能源法》；抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)；加快制定《石油法》和《天然氣法》；為促進節(jié)能，應根據(jù)需要完善《節(jié)能法》，并加快制定《節(jié)能法》配套法規(guī)和實施細則，引導和規(guī)范全社會用能行為，其重點是制定《節(jié)約石油管理辦法》、《能源效率標識管理辦法》等。為保證法律法規(guī)的落實，應加強執(zhí)法，完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，健全執(zhí)法體系，加強監(jiān)督檢查，依法實施管理。
（二）制定綜合發(fā)展戰(zhàn)略
石油天然氣不僅與國民經(jīng)濟各部門的發(fā)展休戚相關(guān)，而且內(nèi)在聯(lián)系也非常強的行業(yè)，因此，在對國內(nèi)外資源和需求變化進行科學預測的基礎(chǔ)上，制定長期的系統(tǒng)的行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施，不僅對行業(yè)發(fā)展非常必要，而且還將促進整個能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對國家能源安全保障和能源可持續(xù)供應都有著重要的意義。石油天然氣行業(yè)的發(fā)展變化非�？�，行業(yè)內(nèi)外的經(jīng)濟關(guān)系非常復雜，制定發(fā)展戰(zhàn)略應周全考慮，充分征求社會各界的意見，以保證政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性。
（三）管理機構(gòu)改革
1.建立集中統(tǒng)一的能源管理部門
能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國計民生的國民經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)，涉及石油等國家短缺戰(zhàn)略物資、以及電網(wǎng)和天然氣網(wǎng)的建設(shè)和運行等國家經(jīng)濟命脈，同時，能源內(nèi)部各行業(yè)間的關(guān)聯(lián)性和互動性很強，這些決定了能源產(chǎn)業(yè)是一個綜合性很強的產(chǎn)業(yè)部門，其發(fā)展除了應遵循市場經(jīng)濟規(guī)律外，還應有政府管理和協(xié)調(diào)。而我國目前的能源管理呈多部門分散態(tài)勢，綜合性和長遠性較差，為此，應借鑒北美經(jīng)驗建立國家層面的集中的宏觀能源管理模式。這種模式比較符合我國能源大國的特點。應將分散在多家綜合部門的能源部門分離出來重新整合，將管理權(quán)集中，這能有效避免政府職能的重復及交叉；按照煤炭、石油、天然氣、電力、新能源和可再生能源分別設(shè)立專業(yè)性的司局，以加強對這些行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策目標、管理體制框架、法律法規(guī)的研究和制定。
2.建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)
由于能源產(chǎn)業(yè)改革的特殊性及其廣泛存在自然壟斷性環(huán)節(jié)，發(fā)揮政府管理的作用是勿庸置疑的。但政府應該逐步從競爭性領(lǐng)域退出，進一步轉(zhuǎn)變職能，從“指令性管理”向“禁令性管理”轉(zhuǎn)變，這就要求將政策的制定與監(jiān)管職能完全分開，建立獨立的國家級綜合監(jiān)管機構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。
根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的原則及職能確定，設(shè)計了三個能源領(lǐng)域監(jiān)管設(shè)置的方案。
第一種方案：建立獨立于能源主管部門的國家級綜合能源監(jiān)管機構(gòu)；國家級綜合能源監(jiān)管機構(gòu)下對網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)較強的行業(yè)（如電力、石油、天然氣）設(shè)單獨的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。
第二種方案：國家能源主管部門內(nèi)設(shè)立能源監(jiān)管機構(gòu)，并通過立法規(guī)定其獨立監(jiān)管的權(quán)力，在監(jiān)管機構(gòu)下對自然壟斷性較強的電力、天然氣、石油單獨設(shè)立行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，這些行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)是相對獨立的。
第三種方案：充分考慮現(xiàn)有能源管理機構(gòu)的現(xiàn)狀和正在進行的改革，可考慮在現(xiàn)有能源管理格局下盡快建立自然壟斷性強的電力、天然氣、石油行業(yè)單獨的監(jiān)管機構(gòu)，按照權(quán)責對等的原則賦予這些機構(gòu)真正行使監(jiān)管的權(quán)力，并將能源局仍保留的相關(guān)行業(yè)監(jiān)管職能盡快分離出來，歸入成立的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，沒有建立獨立的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管職能仍暫由能源局行使。
上述三種方案是根據(jù)不同的背景和目標而設(shè)計的，從真正實現(xiàn)政監(jiān)分開，提高監(jiān)管效率方面考慮，第一種方案是理想方案，也是最符合建立現(xiàn)代監(jiān)管體制要求的模式；從現(xiàn)實性和可操作性角度考慮，第二種方案是現(xiàn)在應該采取的模式，但鑒于我國現(xiàn)有的能源管理格局，可先由第一方案起步，但過渡時間不能太長。需要強調(diào)的是，這三種方案都是在國家和地方設(shè)立相應的監(jiān)管機構(gòu)，即都在省一級也建立相應的政府主管部門、綜合監(jiān)管部門或行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)（個別行業(yè)可根據(jù)情況需要在區(qū)域一級設(shè)立相應機構(gòu)，如區(qū)域的電力監(jiān)管機構(gòu)）。其中地方成立的監(jiān)管機構(gòu)，職能相對獨立，權(quán)限也較大，且隨著改革的深入，具體監(jiān)管的實施應主要放在地方監(jiān)管機構(gòu)，但地方級的機構(gòu)都接受國家相應機構(gòu)的管理或監(jiān)督；不管采取何種方案，都應在明確各自隸屬關(guān)系和職能劃分的基礎(chǔ)上，處理好國家能源主管部門、國家級能源監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會及各地方相應機構(gòu)的關(guān)系；在發(fā)揮能源主管部門和能源監(jiān)管機構(gòu)作用的同時，逐漸加強行業(yè)協(xié)會在能源協(xié)調(diào)發(fā)展和社會監(jiān)管中的獨特作用，以促進監(jiān)管的公開透明，提高監(jiān)管效率。
�。ㄋ模┙⑹桶踩Ｕ象w系，確�？沙掷m(xù)供應
我國石油供應的不安全性體現(xiàn)在多個方面，對外依存的增大、企業(yè)石油庫存量過低、國家石油戰(zhàn)略儲備尚未建立、石油進口外匯支出逐年增加、進口通道安全性變差、國內(nèi)石油價格過分依賴國際油價、國際石油地緣政治的重大變化等等都對中國獲得穩(wěn)定、可靠、安全的石油供應產(chǎn)生影響。我國石油供應既存在價格急劇變動的經(jīng)濟風險，也存在石油供應階段性、部
分性供應中斷的隱患，因此，完善石油安全保障體系應成為我國能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。
1.多種方式保障石油安全
為確保經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和能源的安全供應，必須采取多種途徑利用國際能源資源和市場�，F(xiàn)在盡管世界區(qū)域性紛爭不斷，但經(jīng)濟手段仍是解決能源領(lǐng)域的主要途徑，我國還是應充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，遵循市場規(guī)律，主動出擊，在全球性的石油資源爭奪中逐步占據(jù)有利位置，不再受制于人。但世界的復雜形勢也要求我們有應對策略，未雨綢繆，在主要運用經(jīng)濟手段時，必要時結(jié)合使用多種辦法保障我國的能源安全。隨著我國實力的增強及國際地位的提高，保障石油安全應該日益與國家的政治、經(jīng)濟甚至是軍事緊密聯(lián)系起來，國家應增強外交活動中對能源領(lǐng)域的關(guān)注度及目的性，在國家層面對開放性能源政策實施統(tǒng)一指導和協(xié)調(diào)，建議與俄羅斯等能源大國建立穩(wěn)定的能源合作雙邊機制。
2.立足國內(nèi)，利用國際市場
總體而言，應該立足國內(nèi)、面向世界，解決我國石油供應不足的問題。首先，應立足國內(nèi)，一方面要在提高經(jīng)濟效率的前提下，充分挖掘國內(nèi)能源生產(chǎn)能力，加大對國內(nèi)油氣資源勘探的投入，增加海洋油氣資源勘探的投入，大力發(fā)展油氣生產(chǎn)。另一方面，應改善我國能源結(jié)構(gòu)，形成我國多元化能源結(jié)構(gòu)，特別是充分利用可再生能源，發(fā)展石油替代能源；大力實行節(jié)油，發(fā)展石油高效利用技術(shù)，提高石油利用效率。同時，應加強西部能源的開發(fā)，提高開發(fā)和利用西部能源在保障我國能源安全中的戰(zhàn)略地位。
在加強我國油氣資源勘探和開發(fā)的同時，要充分利用國際市場，多方位開拓油氣供應渠道。隨著經(jīng)濟實力的進一步增強，中國已有能力在國際市場上調(diào)整石油供應安全戰(zhàn)略。應盡快確定成本較低和較為可行的能源供應方案，盡可能經(jīng)濟、合理地利用國外能源資源�？赏ㄟ^對海外石油勘探開發(fā)給予積極的扶持政策，如對運往國內(nèi)加工利用的海外份額油取消或優(yōu)先獲得進口配額和許可證，建立海外石油勘探開發(fā)基金和信貸支持等，并對份額油的進口免征進口稅等辦法推動有實力的企業(yè)走出去，建立海外油氣生產(chǎn)基地，以減少對國外的直接依賴，降低能源供應風險。
3.加強能源安全評估和預警體系建設(shè)
我國石油不安全性主要集中在石油行業(yè)，既存在價格急劇變動的經(jīng)濟風險，也存在石油供應階段性、部分性供應中斷的風險。應該建立一套保障能源安全的全面、系統(tǒng)和完善的機制，包括密切關(guān)注國際能源發(fā)展態(tài)勢，全面評估我國的能源狀況，監(jiān)控我國能源發(fā)展變動情況，并對可能出現(xiàn)的能源危機做出預警反應，相應采取應急措施等。應全面分析在哪些情況下我國可能發(fā)生能源危機，根據(jù)國內(nèi)外能源形勢適時判斷可能發(fā)生危機的嚴重程度，進行能源安全評級（可有不同的評級方法，如可按程度不同采取“藍”、“綠”、“黃”、“橙黃”、“紅”的警示），并針對不同級別的能源危機設(shè)計系統(tǒng)的應急方案。這樣既可以保證我國在突發(fā)事件發(fā)生時從容應對，又不至于在出現(xiàn)一般性的國際市場價格波動或暫時性的國內(nèi)供求矛盾時采取過急措施而導致國民經(jīng)濟遭受重大損失。
4.完善油氣儲備體系
建立油氣儲備是世界各國通行的解決能源安全的重要舉措，其中石油是最主要的戰(zhàn)略儲備物資。20世紀70年代兩次世界石油危機使一些石油消費大國紛紛響應由經(jīng)合組織(OECD)1974年設(shè)立的國際能源機構(gòu)(1EA)所制定的石油儲備標準，建立起由政府控制的國家戰(zhàn)略石油儲備。與此同時，西方國家的石油生產(chǎn)銷售商也擴大了各自企業(yè)的石油儲備能力，這使得這些國家在能源安全方面應變能力大大加強，并藉此給其他國家施加更大壓力。而我國對進口石油的依賴度不斷上升，進口石油又主要來自局勢動蕩的中東地區(qū)并且要通過漫長的海上運輸線，石油的持續(xù)供給存在一定的不確定性。為防止突發(fā)事件導致我國能源供應的中斷，建立我國的石油戰(zhàn)略儲備勢在必行。應結(jié)合我國國情，借鑒國際成熟經(jīng)驗，組成國家級的專門機構(gòu)，并由國家作專項資金安排，確保石油儲備的戰(zhàn)略性、統(tǒng)一性、安全性；科學確立戰(zhàn)略石油儲備的水平，合理安排儲備基地的布局，建立有效機制促使企業(yè)積極參與石油儲備工作，逐步形成“實物儲備與產(chǎn)地儲備相結(jié)合”，“國家為主、分級儲備、官民結(jié)合”的儲備體系；隨著科學技術(shù)在石油天然氣中的作用日益顯現(xiàn)，技術(shù)儲備也應逐漸成為油氣儲備體系中的重要內(nèi)容，以使我國能在發(fā)生石油安全危機時能啟動技術(shù)儲備從容應對；應完善石油市場體系，盡早使國內(nèi)油價與國際油價真正接軌，采取國際通行的市場手段，如石油期貨交易等緩沖石油危機的壓力。
（五）提升石油天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的地位
隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，現(xiàn)代經(jīng)濟工業(yè)部門的不斷崛起，我國對石油天然氣的需求將進一步上升，并將占能源進口的絕大部分。今后我國能源安全的焦點將集中在石油天然氣行業(yè)，它的發(fā)展將影響我國的能源安全和可持續(xù)性供應。多年來，我國的能源發(fā)展戰(zhàn)略都是將煤放在主導地位，這和我國的能源資源狀況及當時所處的發(fā)展階段有關(guān)，而且這種能源發(fā)展戰(zhàn)略也確實在我國制造業(yè)競爭力的形成過程中發(fā)揮了重要作用。但隨著國際能源形勢的變化，我國經(jīng)濟實力的提升，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整的推進，以及環(huán)保對經(jīng)濟和能源發(fā)展的制約日益顯現(xiàn)的背景下，調(diào)整我國的能源結(jié)構(gòu)勢在必行。煤炭將繼續(xù)在我國經(jīng)濟和能源發(fā)展中占據(jù)重要地位，但這并不是我們的最佳選擇，甚至是一種無奈的接受。隨著我國煤炭開發(fā)成本的提高以及煤質(zhì)的下降，結(jié)合環(huán)境壓力綜合考慮，煤炭在能源發(fā)展中已沒有以往的優(yōu)勢，石油天然氣在現(xiàn)代經(jīng)濟中的地位將日益重要。一個處于現(xiàn)代社會的國家，沒有煤炭可以維持一段時間，但如果沒有石油，整個社會將立即癱瘓。因此，在強調(diào)煤炭的重要性的同時，應該提升石油天然氣在能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性，雖然目前還不能取代煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中的重要地位，但至少應該將石油天然氣提升到與煤炭同等重要的地位。其中石油與天然氣的重要性在性質(zhì)上略有不同，石油的重要性是從國家能源安全的角度考慮的，而天然氣的重要性是作為一種上升勢頭非常好的清潔能源，將有可能成為我國調(diào)整以煤為主的能源結(jié)構(gòu)的突破口。
�。┲朴喗�(jīng)濟激勵政策
建立國家能源安全戰(zhàn)略固然要靠政府支持，但更為重要的是必須鼓勵其它資金參與，實現(xiàn)國家的能源發(fā)展戰(zhàn)略目標。為此，各國政府通過各種政策鼓勵和支持民間企業(yè)對有利于國家能源安全的投資、開發(fā)和儲備。主要通過增加低息貸款、貼息貸款、調(diào)節(jié)稅費、財政擔保和補貼、建立專用基金，以及加速折舊等多種方式對行業(yè)發(fā)展給予必要的支持。我國也可借鑒國際經(jīng)驗制訂相應的經(jīng)濟激勵政策，加快石油天然氣行業(yè)的改革和發(fā)展步伐。
為保證石油天然氣行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建議制定稅收優(yōu)惠政策，妥善處理石油天然氣生產(chǎn)、運輸，上游、中游與下游間，以及資源性地區(qū)與非資源性地區(qū)的分配關(guān)系。應研究建立石油天然氣行業(yè)稅收在相關(guān)地區(qū)的合理分配制度，兼顧資源省區(qū)、過境省份的利益，體現(xiàn)向西部傾斜的政策。為保證石油天然氣安全，鼓勵天然氣形成使用，建議逐步將生產(chǎn)型稅種調(diào)整為消費型稅，并提高汽油的消費稅率，減輕天然氣勘探開發(fā)、城市配氣、LNG進口稅賦，實行差
別稅率，對發(fā)電用氣給予稅收優(yōu)惠。建立海外石油勘探開發(fā)投資保險機制，放寬審批權(quán)限，份額油返銷國內(nèi)實行零關(guān)稅；節(jié)油代油設(shè)備投資稅收減免。
（七）設(shè)定改革的過渡期
由于石油天然氣行業(yè)改革的特殊性和艱巨性，在朝著市場化改革的目標邁進的過程中，不能寄希望于短期內(nèi)解決所有問題，特別是在完善法律法規(guī)，健全行政管理體制等方面，更有賴于改革的探索實踐。因此，對改革設(shè)置一個3到5年的過渡期非常有必要。在這段由舊體制向新體制轉(zhuǎn)變的過渡期內(nèi)，允許對改革內(nèi)容作一些特殊安排。如在現(xiàn)有能源局的基礎(chǔ)上過渡一段時間再成立綜合能源主管部門；盡快完善電力監(jiān)管委員會，并著手建立天然氣監(jiān)管委員會，在此基礎(chǔ)上著手建立綜合性能源監(jiān)管機構(gòu)；在國家相關(guān)法律沒有出臺之前先制定行之有效的有關(guān)條例，待時機成熟后再逐步過渡到國家層次的法律。
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