政府與制度創(chuàng)新
一、制度與制度創(chuàng)新道格拉斯·C·諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則或在形式上是人為設計的構造人類行為互動的約束”、“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為”（注：道格拉斯·C·諾斯.《經濟史中的結構與變遷》[M].上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒爾茲說，“我將一種制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經濟行為”（注：R·科斯等《財產權利與制度變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，253）。筆者以為制度概念涵義非常廣泛，它既包括規(guī)則和秩序，也包括組織本身；既有政治、經濟、文化、技術等方面的制度，也有道德、意識形態(tài)等方面的制度。制度的根本作用在于通過對個人與組織行為的激勵與約束，防止個人與組織在選擇行為中的損人利己的傾向，從而形成一定的社會秩序。制度的有效性在于是否能夠有效的激勵與約束個人與組織的行為。在經濟發(fā)展、國家興衰方面，制度起著至關重要的作用。但是制度一旦形成，即具有穩(wěn)定性。社會易變而制度不易變，于是形成變革社會與穩(wěn)定的制度之間矛盾。因此，當社會要變革、要發(fā)展，必須先對已有的制度進行改革，即制度創(chuàng)新。
制度創(chuàng)新可分為誘致性制度創(chuàng)新與強制性制度創(chuàng)新。“誘致性制度創(chuàng)新指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由一個人或一群人（個）人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行”（注：R·科斯等《財產權利與制度變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，378；384）。誘致性制度創(chuàng)新具有自發(fā)性、局部性、不規(guī)范性，制度化水平不高。強制性制度創(chuàng)新的主體是政府，而不是個人或團體，政府進行制度創(chuàng)新不是簡單地由獲利機會促使的，這類制度創(chuàng)新通過政府的強制力短期內快速完成，可以降低創(chuàng)新的成本，具有強制性、規(guī)范性，制度化水平高。制度創(chuàng)新的主體有三種：個人、團體與政府。從此角度分析制度創(chuàng)新有三種：個人推動的制度創(chuàng)新；團體推動的制度創(chuàng)新；政府推動的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新可以在上述三級水平上進行。本文正是從政府的角度來對制度創(chuàng)新作一探討的。
二、政府主導型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢與不足
1.政府主導型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢
政府主導型制度創(chuàng)新即政府憑借特有的權威性，通過實施主動進取的公共政策，推動實現(xiàn)特定制度發(fā)展性更新的行為過程。在這種形式的制度創(chuàng)新中，由于新制度本身就是國家（政府）以“命令和法律”形式引入實現(xiàn)的，因此政府發(fā)揮了決定性作用。
政府在制度創(chuàng)新中主要是：（1）通過改變產品和要素的相對價格來促進制度創(chuàng)新。政府可以有意識地采取某些措施，通過積累某種產品或要素，改變相對價值，引發(fā)制度創(chuàng)新。（2）通過引進或集中開發(fā)新技術、推動制度創(chuàng)新。政府可以將國內有限的人力、物力資源集中起來更快地開發(fā)或引進某些新技術，以便激發(fā)制度創(chuàng)新。（3）通過修改憲法來促進制度創(chuàng)新。（4）通過擴大市場規(guī)模，引起制度創(chuàng)新。政府可以消除區(qū)域間的人為的壁壘，使分割的國內市場得以統(tǒng)一，市場規(guī)模得以擴大。（5）改變憲法和現(xiàn)存制度安排，使其朝著有效率的制度方向創(chuàng)新。（6）通過加快知識存量的積累，提高制度的供給能力。社會科學知識的進步將直接促進制度創(chuàng)新的供給。而政府可以通過法令、政策等形式，給社會科學研究創(chuàng)造寬松的環(huán)境；加大對社會科學研究的投入；擴大對外交流學習，促進理論研究的深入開展和知識存量的積累。（7）政府利用其強制性和組織的規(guī)模經濟優(yōu)勢，直接進行制度創(chuàng)新。政府則可以發(fā)揮強制性和規(guī)模經濟的優(yōu)勢，降低或彌補制度供給中的各項費用，使制度創(chuàng)新成為可能，或者使制度創(chuàng)新的收益極大化。
從政府功能的角度來說，由于國家具有暴力上的比較優(yōu)勢（注：道格拉斯·C·諾思：《經濟史中的結構與變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，第21頁），它能夠維護基本的經濟社會結構，促進社會經濟的增長，因而代表國家的政府也就成了當然的制度創(chuàng)新的生產者和供給者。同時政府主導的制度創(chuàng)新是成本最低的創(chuàng)新形式。在中國，政府不僅在政治力量的對比中處于絕對優(yōu)勢地位，而且它還擁有很大的資源配置權力，它能通過行政、經濟、法律手段在不同程度上約束整個社會行為主體和行為。制度安排是一種公共物品，而政府生產公共物品比私人生產公共物品更有效，在制度這個公共物品上更是如此。并且，由于誘致性制度變遷會碰到外部效果和“搭便車”問題，因此使制度創(chuàng)新的密度和頻率少于作為整體的社會最佳量，即制度供給不足，因此可能會持續(xù)地出現(xiàn)制度不均衡。在這種情況下，強制性制度變遷就會代替誘致性制度變遷。政府可以憑借其強制力、意識形態(tài)等優(yōu)勢減少或遏制“搭便車”現(xiàn)象，從而降低制度變遷的成本。一般在下列四種情況下，由政府來組織制度創(chuàng)新被認為是最適宜的：1、政府機構發(fā)展得比較穩(wěn)定，但整個市場則處于低水平。2、當潛在利益的獲得受到私人財產權力的阻礙時，個人和其間的自愿合作團體的制度創(chuàng)新可能無濟于事。3、實行制度創(chuàng)新后的收益被那些沒有參與創(chuàng)新的人所享有，那么個人是不愿承擔這筆費用的，因而制度創(chuàng)新由個人和個人自愿合作團體就是不可能的。4、當制度創(chuàng)新不能兼顧所有人利益時，或一部分人獲益而另一部分人的利益受挫時，制度創(chuàng)新就只有靠政府了（注：張宇燕：《經濟發(fā)展與制度選擇》[M].中國人民大學出版社，1993年，第190—191頁）。因此，政府在制度創(chuàng)新中起著極其重要的作用。
2、政府主導型制度創(chuàng)新的不足
�。�1）政府制度創(chuàng)新的制約條件
任何一項制度創(chuàng)新和選擇都不是隨意決定的，必須有現(xiàn)實的客觀基礎和條件，它是客觀必然性與主觀選擇相結合的產物。下面是影響和制約制度創(chuàng)新的主要因素：
憲法秩序的影響。憲法秩序通過對基本政治、經濟、文化制度的規(guī)定框定了制度創(chuàng)新的總方向，憲法秩序下的權力結構和利益結構直接影響制度創(chuàng)新的成本和動力。它有可能促進創(chuàng)新，有可能阻礙創(chuàng)新。
意識形態(tài)和文化背景是影響制度創(chuàng)新另一個主要的制度環(huán)境，是制度創(chuàng)新的思想基礎和理論前提。社會文化基礎上形成的風俗習慣、觀念意識與制度創(chuàng)新的反差越大，創(chuàng)新的阻力就越大。制度離不開文化，最早的制度形式是人類的文化習俗和傳統(tǒng)習慣，某種制度本質上是某種文化模式化的結果，制度變遷常常從文化結構的變化開始。文化結構模式是行為模式的潛在形式，它決定了行為模式的基本走向。
每一項制度創(chuàng)新都要花費一定成本，制度創(chuàng)新受實施和預期成本的影響，一些好的制度創(chuàng)新因預期成本太高而無法推行。政府在制度創(chuàng)新時會進行成本效益分析，不僅要考慮經濟層面的成本與效益，而且要考慮政治層面的成本與收益。如果制度創(chuàng)新會降低統(tǒng)治者可獲得的效用或威脅到政權的穩(wěn)定時，政府會維持那種無效益的制度不均衡。
一個國家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，還要看這個國家的制度實施機制是否健全，離開實施機制任何制度尤其是正式制度就形同虛設。檢驗制度實施機制是否有效或是否具備強制性，主要看違約成本的高低，強有力的實施機制將使違約者的成本極高。如果實施機制不力，一項制度創(chuàng)新就難以順利推進。
制度也是一個知識載體，現(xiàn)有知識積累是影響制度創(chuàng)新的重要因素。社會科學和有
關專業(yè)知識的進步會降低制度發(fā)展的成本，改進人的有限理性和提高認知制度的能力。整個制度創(chuàng)新的過程常常是一個邊干邊學的過程，了解人類學習的過程有利于提示制度變遷的軌跡。制度變遷取決于現(xiàn)存的知識存量，人們的知識存量增加了，制度變遷相對會提前，反之就會延遲。
�。�2）政府主導型制度創(chuàng)新的不足之處
在政府主導模式下，宏觀制度創(chuàng)新的主體——國家機關——的職能與權力集中于政府；立法機構將相關法律（主要是經濟法律）的立法權轉于政府。政府還取得了準司法的執(zhí)法權，集決策、立法、執(zhí)法于一身。此為政府主導之主要表現(xiàn)。政府主導使政府擺脫了既定法律制度束縛，減少了決策、立法的環(huán)節(jié)，有利于改革急需的新制度的出臺；而且，政府有一定的執(zhí)法權，加速了制度的推行與實施。但從另一個方面看，政府主導地位引起不良的連鎖反應，扭曲了整個系統(tǒng)的合理運作和制度創(chuàng)新過程：
首先，政府立法權的集中導致立法單一，層次不明，結構混亂。因為政府的行政屬性決定了其行為的“短期性”，即力求短期政績的出現(xiàn)，法規(guī)多集中于刺激性、鼓勵性的規(guī)定；或為維護市場的暫時太平景象，出臺強有力的市場管理措施，直接干預市場主體的行為，立法結構的失衡，不利于市場的健全發(fā)展；
其次，政府對于市場仍要執(zhí)行其固有的管理職能。在政府主導模式中，這一管理職能得以強化，管理范圍從市場主體準入的批準、市場風險的預防、市場風險的遏制到事后補救，政府的管理行為無處不在。政府不僅是市場的管理者，還是市場的保護者。管理不僅未趨向宏觀、間接、外部管理的目標，還朝相反方向運作，從而扭曲了市場運行機制；
第三，缺少對政府行為的制約導致政府職權濫用，大量“尋租行為”與“黑幕交易”產生，一方面造成市場主體間競爭的不公平，扭曲市場競爭；另一方面，官商結合進一步阻礙政府對市場之職能的合理化轉變；
第四，在政府主導模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多變導致法律的多變；另一方面，立法形式很亂，法規(guī)與決定、指令區(qū)分不清，不僅折損法律的權威性，導致市場短期行為增多；而且法律透明度差，與法治經濟之宗旨不符；
第五，政府對于市場的介入應隨著市場的發(fā)展由多變少，由強減弱，即在推動市場發(fā)展同時，逐步指導和協(xié)助市場建立起自律制度，以形成自我約束的市場機制。但在政府主導模式中，政府干預呈增多增強趨勢，政府權威凌駕于法律權威，市場行為決定于政府行為，市場越來越難以脫離政府獨立運行。宏觀制度創(chuàng)新未帶動微觀制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新過程的扭曲導致創(chuàng)新結果的偏頗。
三、政府主導型制度創(chuàng)新不足的彌補
由于存在政府主導型制度創(chuàng)新的不足，在改革過程中，要努力預防及消除如前所述政府的消極作用。政府不是萬能的，但沒有政府又是萬萬不能的。既然人們不能沒有政府，解決這一問題的有效途徑，就在于政府在制度中進行恰當?shù)亩ㄎ唬瑯嫿ǘ嘣黧w的制度創(chuàng)新結構并注意制度規(guī)劃和方式的選擇。
1.構建多元主體的制度創(chuàng)新結構
在政府主導的制度創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新主體是單一的，其它創(chuàng)新主體只是被動地接受政府創(chuàng)新活動的結果，未能形成與政府之間產生互動的多層次創(chuàng)新結構，不利于發(fā)揮制度創(chuàng)新對社會發(fā)展的促進作用。因此，為適應社會發(fā)展需要，必須建立多元主體的制度創(chuàng)新結構：一方面，宏觀制度創(chuàng)新主體除政府外，還包括立法機構和司法機構。這些主體之間應明確立法職權，各司其職，有助于互相制約、作用的多層次法律系統(tǒng)的形成；另一方面，宏觀制度和微觀制度的創(chuàng)新主體之間形成協(xié)調與合作機制，保障制度創(chuàng)新的合理速度。在這一結構中，政府只是創(chuàng)新主體之一，受其它國家機構的制約。政府的作用在社會改革的初期最為重要，是啟動制度創(chuàng)新的重要建議者、決策者與立法者。因此適當擴大政府的職權使其易于突破既定制度的束縛，加速新制度的出臺；組織人力盡快完成新制度或發(fā)明的設計或選擇。但隨著變革的進行，政府在制度創(chuàng)新過程中受其它創(chuàng)新主體及其創(chuàng)新制度制約，作用也發(fā)生變化，從而與其它創(chuàng)新主體配合，完成創(chuàng)新過程，達到創(chuàng)新目標。
構建多元主體制度創(chuàng)新結構的關鍵是合理地，適度地制約政府權力。這一制約體現(xiàn)在三個方面：第一，對政府立法權限的限制。此為達到制約效果的前提；第二，行政機構服從司法機構的裁決。此為達到制約效果的保障；第三，確認和切實維護公民及法人等組織的司法權力，以權利對抗權力。此為達到制約效果的基礎；第四，改革政府機構，更新政府行政觀念。此為政府機構對立法、司法等機構及社會民眾之要求的回應，也是政府行為的自律。
2.為保證政府制度創(chuàng)新順利進行和整體效能，還應在制度規(guī)劃和方式選擇上注意以下幾點：
正式制度創(chuàng)新與非正式制度創(chuàng)新并重。政府制度創(chuàng)新不只是針對正式制度而言，正式制度只有在與非正式制度相容的情況下才能發(fā)揮作用。正式制度的完善受非正式制度的制約，當正式制度與非正式制度之間存在矛盾沖突或不相容時，正式制度難以實施，很多正式制度“移植”失敗就是這個原因。政府制度創(chuàng)新如果獲得了非正式制度的支持，可以大大減少其創(chuàng)新成本和實施成本，可以很容易地獲得其自身的權威性和新制度的合法性。
中央制度創(chuàng)新與地方制度創(chuàng)新并行。中央和地方各自有制度創(chuàng)新的職責和優(yōu)勢，相對而言，中央是制度創(chuàng)新的主要承擔者，但也不能忽視地方在制度創(chuàng)新中的作用。地方政府作為國家機構的一部分，同樣具有推動制度創(chuàng)新的主體地位和作用，地方政府作為一級行政單元，具有推動本地經濟社會發(fā)展和利益最大化的動機和權力，相對于其他微觀主體有更強的組織集體行動和制度創(chuàng)新的能力。當然，由于地方政府有不同層次，它們在制度創(chuàng)新中具有不同作用。同時地方政府在制度創(chuàng)新中會出現(xiàn)地方保護主義傾向，中央政府要正確引導和規(guī)范。
核心制度創(chuàng)新與配套制度創(chuàng)新相結合。制度創(chuàng)新不是孤立的，一項制度安排的效率不是獨立于其他制度安排之外運作的結果，而是制度結構整合的結果。每項制度安排都必定聯(lián)結著其他制度安排，共同融合在制度結構之中，其效率還取決于其他制度安排實現(xiàn)它們的完善程度。在制度創(chuàng)新中，必須集中精力抓住核心制度創(chuàng)新這個關鍵，當核心制度確定后，制度創(chuàng)新的側重點應是配套制度。
自創(chuàng)式制度創(chuàng)新與借鑒式制度創(chuàng)新兼顧。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新是依賴自我設計、自我建構的制度安排。這種由于沒有先例，沒有他方的制度創(chuàng)設經驗和績效可供參考，制度創(chuàng)新在很大程度上是依據(jù)理論的預期分析。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新的初始成本較高，預期可信度較低，具有較大的風險性，摩擦成本較大而動力較弱，在進行這類制度創(chuàng)新需要統(tǒng)籌規(guī)劃、慎重行事。借鑒式制度創(chuàng)新是借鑒他方已經創(chuàng)設的具有一定效率的制度的制度變遷。當他方制度運作產生強大的示范效應，具有較高的可信度和說服力時，借鑒式制度創(chuàng)新就會出現(xiàn)。這種制度創(chuàng)新的初始成本、風險性、摩擦成本較小，創(chuàng)新的動力較大，可以在比較大的制度空間里進行理性的選擇。
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