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西部地區(qū)外資流入障礙分析
1 擴大開放對西部開發(fā)意義重大1.1 引進外部資金是解決西部地區(qū)資金短缺的重要手段
西部大開發(fā)，關(guān)鍵是資金。據(jù)測算，要實現(xiàn)西部開發(fā)的目標，未來10年西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資需要9.55萬億元（2000年不變價）[1]。固定資產(chǎn)投資不外乎來自國家投資、國內(nèi)銀行貸款、地方政府和企業(yè)自籌、利用外資四種途徑。從國家投資看，由于財政預(yù)算內(nèi)投資將逐步退出競爭性投資領(lǐng)域，發(fā)行國債又不可能長期實行，西部地區(qū)依靠國家投資增加的空間十分有限；從貸款投資看，國內(nèi)銀行經(jīng)過商業(yè)化改制后，為降低風(fēng)險，貸款條件日益嚴格，短期內(nèi)不可能大規(guī)模增加；從自籌資金看，西部省區(qū)都是“吃飯財政”，地方政府籌資難度非常大，而企業(yè)效益又普遍不高，自我積累和籌資能力有限。從引進外資看，隨著全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地域轉(zhuǎn)移，以及中國加入WTO，流入中國的外資將快速增加，可能在今后數(shù)年內(nèi)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，成為解決西部地區(qū)資金不足的重要途徑。
1.2 入世后西部地區(qū)面臨更加嚴峻的引資競爭，必須努力擴大開放
首先，全球FDI的流動格局集中在發(fā)達國家，流入發(fā)展中國家的外資總量較少。在發(fā)展中國家內(nèi)部，外資又集中在少數(shù)經(jīng)濟高增長國家和地區(qū)[2-3]。因此，國家之間的引資競爭不斷加劇。其次，在中國全方位、多層次的開放格局中，西部地區(qū)繼續(xù)處于對外開放的末端。沿海區(qū)位優(yōu)越，基礎(chǔ)條件好，開放時間長，加上“九五”期間加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為外資流入創(chuàng)造了廣闊的投資空間。西部地區(qū)區(qū)位差，開放晚，起點低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，在引資競爭中一直處于劣勢。1995-2000年外資繼續(xù)在東部沿海集聚，東部地區(qū)外商直接投資(FDI)比重一直占全國的87%左右，西部地區(qū)只占3%，表明全國外資分布東多西少的大格局沒有改變。從外資增長速度看，1995-2000年全國FDI總量年均增長8.38%，其中東部地區(qū)增長8.49%，中部地區(qū)增長7.89%，而西部地區(qū)只增長6.72%，西部地區(qū)比東部地區(qū)低1.7個百分點。初步推斷，短期內(nèi)西部地區(qū)外資總量不會大幅度提高。2000年全國外資企業(yè)平均投資規(guī)模為405.83萬美元，其中上海高達618.58萬美元，而陜西為301.42萬美元，重慶為386.53萬美元，四川為285.58萬美元。說明不少外資企業(yè)，特別是大型跨國公司不太看好西部地區(qū)。顯然，西部地區(qū)開放引資必須另辟蹊徑，在政策上有較大突破。
再說，在西部地區(qū)，外資流入規(guī)模小、增長慢的大背景下，又向陜、川、渝高度集聚，內(nèi)部競爭加劇。1995年陜西FDI占西北地區(qū)的72.27%，2000年提高到74.47%；1995年四川FDI（包括重慶）占西南地區(qū)的77.78%，2000年四川和重慶兩地提高到81.64%，說明西部地區(qū)外資的空間集聚程度加深，內(nèi)部競爭加劇。西部大開發(fā)必須是西部所有省市（尤其包括民族地區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和三峽庫區(qū)）的共同發(fā)展，外資在西部集聚有可能誘導(dǎo)形成新的“馬太效應(yīng)”。
2 新形勢下西部地區(qū)開放引資面臨的主要障礙
2.1 稅費優(yōu)惠政策趨同化，落差減小，很難形成競爭優(yōu)勢，也與WTO規(guī)則不適應(yīng)
目前西部地區(qū)的對外開放沿襲的是全國推行了20多年的政策優(yōu)惠老套路，核心是制定優(yōu)惠的稅費減免和土地出讓政策。由于全國各地競相優(yōu)惠，已形成普惠，政策差異越來越小，西部地區(qū)很難依靠政策優(yōu)惠形成新的競爭優(yōu)勢，反而與WTO的運行規(guī)則相沖突。
優(yōu)惠政策的弊端在于，一是造成外資與內(nèi)資投資者之間待遇不公。例如，目前內(nèi)資企業(yè)所得稅率為33%，外資企業(yè)為24%或者更低，對10年以上的外資企業(yè)免征地方所得稅；在土地出讓、行政性收費方面，外資企業(yè)享受的優(yōu)惠更多，形成不公平競爭。二是造成地區(qū)之間競相政策攀比，過度優(yōu)惠，使當?shù)刎斦愂帐找嫱饬�。三是使外商無所適從，舉棋不定，猶豫觀望，阻礙外資流入。例如，2001年西北某省宣布對世界500強跨國公司到某省級開發(fā)區(qū)投資實行“零地價”政策，主觀上是為了提高外資規(guī)模和技術(shù)實力，客觀上卻造成對中小投資商的歧視，結(jié)果大跨國公司沒有按引資方的愿望入駐，又打擊了中小外資的投資積極性，反而妨礙了外資流入。從WTO要求的國民待遇原則出發(fā)，新的開放政策應(yīng)該強調(diào)政策的公平性。
2.2 產(chǎn)業(yè)準入相同，難以構(gòu)造新的政策優(yōu)勢，也與WTO規(guī)則不適應(yīng)
目前西部地區(qū)和東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入范圍大體相同。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，產(chǎn)品技術(shù)含量低，很難打入國際市場，而國內(nèi)市場已基本飽和甚至嚴重過剩，對外資吸引力不大。在高新技術(shù)領(lǐng)域，除少數(shù)中心城市外，西部地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)和配套服務(wù)能力不強，外商投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)要么發(fā)展組裝生產(chǎn)，要么自帶研發(fā)機構(gòu)，從而增加了投資成本和風(fēng)險，顯然，在相同產(chǎn)業(yè)準入范圍內(nèi)，外商投資東部而不選擇西部。
西部地區(qū)現(xiàn)行的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的主要精神，就是規(guī)定對外商投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行鼓勵；對一般競爭性生產(chǎn)項目實行允許，對競爭性經(jīng)營項目實行準入限制，或設(shè)置股權(quán)限制；對非競爭項目和涉及國計民生、國家安全的領(lǐng)域?qū)嵭薪�。準入政策的弊端在于，造成不同投資主體待遇不公，內(nèi)資準入限制比外資少，內(nèi)資中國有資本比其他投資限制少。而加入WTO的協(xié)定要求進一步開放產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，降低準入門檻，現(xiàn)行開放政策與此精神形成沖突�？傊瑯�(gòu)造西部地區(qū)開放引資的新優(yōu)勢在于擴大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開放，實行比東部地區(qū)更少的準入限制和更低的準入門檻，對外資逐步實行國民待遇。
2.3 政府包攬一切，與WTO要求培育企業(yè)成為面向國際市場的引資主體不適應(yīng)
WTO規(guī)則要求按市場經(jīng)濟規(guī)律運作，以項目為載體，企業(yè)為引資的主體，政府的職能是協(xié)調(diào)和服務(wù)，創(chuàng)造公平、公正、透明的市場環(huán)境，而不是直接參與和干預(yù)企業(yè)的決策。
目前，西部地區(qū)的招商引資主要依靠政府大包大攬，由各級地方政府牽頭組織大型招商團，周游列國考察，形成意向；舉辦大型經(jīng)貿(mào)洽談會、引資會，遍邀國內(nèi)外政府機構(gòu)、企業(yè)參會等。其弊端在于：首先，大量的引資項目在短短幾天的招商會推出，外商缺乏充分的考察研究，很難確定投資意向；其次，政府招商使企業(yè)對政府引資產(chǎn)生嚴重依賴，背離了市場經(jīng)濟體制改革的方向——培育企業(yè)（而非政府）作為市場的主體；再次，使政府背上沉重的經(jīng)濟負擔。最后，政府招商帶有“拉郎配”色彩，企業(yè)難以真正自主決策。
西部地區(qū)每年舉行的省級大型貿(mào)易洽談會，陜西有“西洽會”，寧夏有“寧洽會”，甘肅有“蘭洽會”，新疆有“烏洽會”，四川有“西博會”，重慶有“一會一節(jié)”，云南有“昆交會”，其他各式各樣招商會則更多。每舉辦一個大型的投資貿(mào)易洽談會，往往需要政府斥資數(shù)百萬，提前數(shù)月準備，投入大量人力物力。從實際效果看，盡管參會單位不少，但本地或國內(nèi)代表團多，真正的外商較少，能在會上達成投資意向的更少。會上發(fā)布的一些簽約項目，有的事先商定，只是履行簽約程序；有的臨時草簽投資意向，沒有經(jīng)過中外雙方反復(fù)磋商，結(jié)果簽約多，履約少，資金到位率不高。
2.4 西部地區(qū)人力資源優(yōu)勢在全國范圍內(nèi)均衡化
一般認
為，西部地區(qū)最大的引資優(yōu)勢是廉價豐富的勞動力資源，實際上這種優(yōu)勢并不明顯。
第一，資金和技術(shù)密集型外資企業(yè)投資中國主要追逐的是市場擴張和配置研發(fā)人才。西部地區(qū)由于經(jīng)濟水平低，購買力弱，市場比東部地區(qū)要小，人才稀缺，對外資的吸引力當然就弱。根據(jù)全國第五次人口普查統(tǒng)計資料，2000年全國每10萬人中擁有大專及以上文化程度的人才含量為3,611人。西部外資集中的三省市中：陜西為4,138人／10萬人，四川為2,478人／10萬人，重慶為2,802人／10萬人，可見，陜西略高于全國水平，四川、重慶的人才含量不高，對技術(shù)密集型外資、大型跨國公司吸引力弱。第二，由于勞動力可以流動，外資企業(yè)在東部沿海地區(qū)同樣可以獲得與西部地區(qū)等價甚至更低廉的勞動力供應(yīng)，使西部地區(qū)廉價豐富的勞動力獨占優(yōu)勢在全國范圍內(nèi)均衡化和廣域化。第三，西部地區(qū)工業(yè)化程度低，產(chǎn)業(yè)工人少，尤其是熟練技術(shù)工人少，和東部地區(qū)比較，西部地區(qū)并不明顯的勞動力廉價優(yōu)勢反而被技能培訓(xùn)成本抵消。
2.5 區(qū)位劣勢將使外資進入西部要付出更高的交通運輸成本
對于進口原料或產(chǎn)品外銷的外資企業(yè)，投資西部比東部將付出更多的交通運輸成本。據(jù)調(diào)查，進口原料從廣州或上海經(jīng)鐵路轉(zhuǎn)運至重慶，每車皮將增加裝卸和轉(zhuǎn)運費6,000元。經(jīng)過航空運輸付出的經(jīng)濟成本更高，通過水運則要付出更多的時間成本。顯然，對外商而言，投資西部要比東部付出更高的運輸成本。地處內(nèi)陸的區(qū)位劣勢導(dǎo)致西部引資“先天不足”。
2.6 內(nèi)資流入西部對外資產(chǎn)生擠出效應(yīng)
西部開發(fā)初期，將主要依靠政策和資金（尤其是國債資金）驅(qū)動。1998-2000年全國共發(fā)行長期國債3,600億元，其中西部地區(qū)占32%。由于國債籌集和使用成本遠小于外資和國內(nèi)商業(yè)銀行貸款，使西部一些地區(qū)的建設(shè)項目從依托國內(nèi)貸款或外資轉(zhuǎn)向依托國債，造成內(nèi)資流入對外資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。
目前發(fā)行的國債中，中央債券由中央財政還本付息，對地方是中央撥款；地方債券在中西部地區(qū)還款期限為8年，寬限期2年，利率只有5%。而國內(nèi)商業(yè)銀行中長期貸款五年以上為6.21%。國外銀行貸款的成本更高，如亞洲開發(fā)銀行普通貸款（硬貸款）對我國的年利率一般為6.6%，對尚未支付的貸款部分還要加收0.75%的承諾費；特別基金貸款（軟貸款）加收1%的手續(xù)費，其它普通貸款年利率為8%，按照1:8.2的美元對人民幣匯率折算，優(yōu)惠貸款的利率高于國內(nèi)商業(yè)銀行數(shù)倍�？梢姡褂弥醒胴斦䝼瘞缀鯖]有成本，使用地方債券的利息成本也比國內(nèi)商業(yè)貸款要低。在國債獲得相對容易的情況下，一些地區(qū)若能獲得國債就不愿用國內(nèi)銀行貸款，能用內(nèi)資就不愿用外資，“擠出效應(yīng)”阻礙了外資流入。
3 入世后西部地區(qū)的開放戰(zhàn)略選擇
3.1 重點圍繞國民待遇原則擴大產(chǎn)業(yè)開放，構(gòu)造西部開放的政策新優(yōu)勢
新的開放政策應(yīng)該從稅費優(yōu)惠向擴大市場開放和產(chǎn)業(yè)準入轉(zhuǎn)變。國家計委在新發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中提出：鼓勵外商投資于西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）和投資股比的限制都比東部地區(qū)更為寬松。要結(jié)合西部省市的實際，研究貫徹意見或制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。近期西部地區(qū)可以申請國家同意優(yōu)先開放電信、證券業(yè)、電影院、中介代理、金融、保險、旅行社和商業(yè)零售業(yè)等領(lǐng)域，放寬外資股權(quán)限制，降低準入門檻，形成開放政策新優(yōu)勢。
對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、能源等產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)等特殊行業(yè)和特殊領(lǐng)域，可以繼續(xù)實行稅費優(yōu)惠政策，并提高“抵、退、免”優(yōu)惠幅度和范圍，對上述領(lǐng)域的外資企業(yè)在中國的銀行貸款實行利息補貼。
鑒于西部地區(qū)國有企業(yè)比重過高，要允許外資購買國有中小企業(yè)，鼓勵參與國企改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作，達到擴大引資、搞活國有企業(yè)、增加就業(yè)、提高稅收的目的。
3.2 適應(yīng)入世要求，培育企業(yè)作為招商主體
重新界定政府和企業(yè)在招商引資中的職能和作用。從政府作為招商主體向企業(yè)作為招商主體轉(zhuǎn)變。同行業(yè)的企業(yè)組成招商協(xié)會，自行編制招商計劃并實施，政府提供服務(wù)和一定資金資助。將短期集中的、大型的、綜合性的招商引資貿(mào)易洽談會改成經(jīng)常的、小型的、專業(yè)性的多種招商會，針對具體的引資項目和引資領(lǐng)域開展招商，有針對性地邀請國外同行業(yè)的外商，經(jīng)過廣泛的接觸和反復(fù)磋商，提高引資效果。積極開展網(wǎng)上招商，降低引資成本，擴大引資信息發(fā)布范圍。同時，利用其它媒介渠道，大力宣傳西部地區(qū)投資環(huán)境和招商項目。
要加快優(yōu)勢資源的特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，注重項目策劃和包裝，以項目（而不是優(yōu)惠政策）為載體進行招商。
政府的職能要從制定優(yōu)惠政策引資向規(guī)范管理，加強服務(wù)，改善投資環(huán)境轉(zhuǎn)變。近期要加快與WTO規(guī)則和國際慣例的接軌，清理和修訂地方性法規(guī)、行政規(guī)章及政策。要大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，強化社會信用，打擊假冒偽劣，保護知識產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
3.3 打通基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸，努力減弱區(qū)位劣勢對引資的不利影響
加快以綜合交通運輸體系和安全暢達的通訊網(wǎng)絡(luò)體系為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為資本西進提供優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施條件。
鐵路方面，加快建設(shè)寧西（南京—西安）鐵路、遂渝懷（遂寧—重慶—懷化）鐵路和沿江鐵路；發(fā)展內(nèi)昆（內(nèi)江—昆明）、神延（神木—延安）、青藏鐵路等西部省區(qū)間鐵路；建設(shè)隴海復(fù)線和株洲至六盤水鐵路復(fù)線，改造黔桂鐵路、北疆鐵路等現(xiàn)有鐵路；建設(shè)中國至吉爾吉斯以及云南出境新鐵路等西部國際通道建設(shè)。航空方面，逐步增加西部省會和區(qū)域性中心城市的國際航線和國內(nèi)支線；開工建設(shè)一批支線機場。公路方面，加快建設(shè)滬蓉（成都—上海）高速公路、西南出海大通道和南寧—越南、昆明—泰國高等級公路，發(fā)展國道主干網(wǎng)。水運方面，以整治出海通道、完善重要港口、航道梯級渠化為重點，加快長江上游港口復(fù)建和集裝箱碼頭建設(shè)，整治烏江、紅水河、赤水河、瀾滄江等航道。通信方面，完善光纜干線網(wǎng)，發(fā)展寬帶城域網(wǎng)，建設(shè)寬帶高速信息網(wǎng)；發(fā)展電子商務(wù)。努力減弱西部地區(qū)的區(qū)位劣勢對引資的不利影響。
3.4 調(diào)整引資重點，實現(xiàn)內(nèi)外資兼顧
西部地區(qū)開放晚，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達，很難與沿海地區(qū)在同一層面上開展引資競爭，短期外資不會向西部地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，大型跨國公司不會看好西部地區(qū)，因此，西部地區(qū)引資要有所側(cè)重，重點不是吸引大跨國公司投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而是吸引中小型外資投資特色資源開發(fā)、加工增殖產(chǎn)業(yè)。
西部地區(qū)比沿海發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次低，按照產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的一般規(guī)律，東部沿海地區(qū)的資本在西部開發(fā)的背景下，東部地區(qū)資本比外資更有向西部轉(zhuǎn)移的傾向。以重慶為例，2000年全市實際利用外資3.45億美元，實際利用內(nèi)資達到16億元（內(nèi)資指市外境內(nèi)投資，不包括三峽移民投資和對口支援投資），2001年實際外資2.56億美元，實際內(nèi)資46.4億元，預(yù)計2002年實際外資5.3億美元，實際內(nèi)資50億元，可見，無論規(guī)模和速度，內(nèi)資都將超過外資，開放的重心要放到吸引內(nèi)資上。要進一步擴大對東部沿海地區(qū)的合作與開放，吸引沿海企業(yè)包括“三資企業(yè)”到西部再投資。此外，西部省市要加強區(qū)域合作，聯(lián)手開發(fā)大西部。
收稿日期：2001-11-06；修
回日期：2002-04-26
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