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政府預(yù)算改革：我國構(gòu)建公共財政框架的關(guān)鍵
我國財政改革的目標就是構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的“公共財政”。西方國家?guī)装倌甑墓藏斦䦟嵺`已經(jīng)表明現(xiàn)代政府預(yù)算制度對于“公共財政”有著重要的意義，所以我國“公共財政”框架的構(gòu)建也應(yīng)從改革現(xiàn)行的政府預(yù)算制度人手。當前進行的以部門預(yù)算改革為切入點、多項改革措施配套推行的預(yù)算管理改革就是我國構(gòu)建“公共財政”框架的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一、現(xiàn)代政府預(yù)算制度的實質(zhì)及其與公共財政的關(guān)系
首先我們考察一下現(xiàn)代政府預(yù)算制度的演進過程，因為其產(chǎn)生、發(fā)展和完善在相當大程度上折射出了現(xiàn)代政府預(yù)算制度的實質(zhì)�，F(xiàn)代政府預(yù)算制度起源于英國，在英國向資本主義社會轉(zhuǎn)化的過程中，封建君主在課稅上的隨心所欲和財政支出上的揮霍浪費，嚴重損害了新興資產(chǎn)階級的利益并從根本上對市場和資本的擴張構(gòu)成了致命的威脅，這使得新興資產(chǎn)階級和封建貴族之間不可避免地要展開一場財政權(quán)的爭奪，政府預(yù)算制度就是這一斗爭的產(chǎn)物。早在十四世紀，英國的新興資產(chǎn)階級就開始了與國王的斗爭，到1640年資產(chǎn)階級革命完成時，英國的財政權(quán)基本上就已處于國會的控制之下。國會掌握政府的財政收支后，進而又尋求控制王室的支出。1787年總基金法案通過后，英國開始把全部的財政收支統(tǒng)一在一個文件中，從此有了正式的預(yù)算報告，預(yù)算制度的發(fā)展向前邁進了一步。自1802年起，英國開始公布詳細的政府收支報告，1822年財政大臣將該報告提請國會審議，從而確立了按年度編制和批準政府預(yù)算的制度。此后，國會還取得了對預(yù)算執(zhí)行進行審核的權(quán)力。經(jīng)過幾百年的時間，英國的政府預(yù)算制度方臻完備。從政府預(yù)算制度在英國的產(chǎn)生和發(fā)展過程中，我們可以清楚地認識到從根本上看政府預(yù)算制度就是市場對政府活動進行約束和限制的基本途徑。
“公共財政”之所以是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政類型，不僅在于它賴以存在的制度基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟體制以及它所具有的與市場經(jīng)濟體制的融合性，而且更在于它是受市場約束和規(guī)范的財政�！肮藏斦笔菑墓残约捌渑c私人性之間的關(guān)系角度把握的財政類型，它與其它財政類型的根本區(qū)別在于公共財政下的政府行為是受市場決定和約束的；而政府預(yù)算制度的產(chǎn)生為市場對政府經(jīng)濟行為進行約束提供了一個基本手段。實際上可以說現(xiàn)代政府預(yù)算制度就是公共財政存在的具體表現(xiàn)形式和載體，它只在公共財政條件下才存在，而且也只有建立起了現(xiàn)代政府預(yù)算制度才有可能建立真正的公共財政。
政府預(yù)算制度的形成最終在代議機關(guān)與政府間建立起了一種財政分權(quán)格局，使得市場可以對政府及其活動進行規(guī)范和約束，從而成為真正的“公共財政”：(1)政府只能根據(jù)代議機關(guān)通過的稅收法令征稅，使得政府的收入活動不能超越市場的根本約束與限制；(2)政府必須按照經(jīng)代議機關(guān)批準的預(yù)算安排支出，代議機關(guān)以法律的形式確立政府的支出預(yù)算，實際上就是市場通過代議機關(guān)并借助法律手段直接而具體地規(guī)定和約束著政府的行為；(3)政府在預(yù)算執(zhí)行過程中如要調(diào)整業(yè)經(jīng)批準的政府預(yù)算，則需經(jīng)過代議機關(guān)同意才可以變更；(4)政府預(yù)算執(zhí)行過程中代議機關(guān)可對預(yù)算執(zhí)行情況進行檢查和監(jiān)督；(5)代議機關(guān)還可對政府決算進行審議�？梢姡A(yù)算制度的確立使得市場通過代議機關(guān)掌握了政府及其財政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進而將政府財政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會大眾手中，這就是現(xiàn)代政府預(yù)算制度的根本點之所在。
二、“公共財政”對政府預(yù)算制度的基本要求
政府預(yù)算作為公共財政運行的載體以及市場規(guī)范和制約政府財政行為的基本途徑，為了使政府活動不偏離“公共”的軌道、確保其符合市場的根本利益，公共財政下的政府預(yù)算制度至少應(yīng)具備以下性質(zhì)：
1、統(tǒng)一性�！肮藏斦北尘跋�，政府預(yù)算制度首先必須具有“統(tǒng)一性”的特征，即政府所有的收支必須全部納入政府預(yù)算統(tǒng)一進行管理。政府預(yù)算制度的統(tǒng)一性實際上反映著市場通過政府預(yù)算對整個政府活動進行全面監(jiān)督和控制的要求。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，只要建立了公共財政體制，都將絕大部分的政府收支納人政府預(yù)算進行統(tǒng)一的管理，基本上做到了預(yù)算管理的“統(tǒng)一性”。由于諸多方面的原因，政府的預(yù)算外收支可能確有存在的合理性和必要性，但預(yù)算外收支的存在并未從根本上否定政府預(yù)算制度的統(tǒng)一性，因為各國的預(yù)算外收支基本上都被限制在很小的范圍內(nèi)。加拿大、英國等發(fā)達國家的預(yù)算外支出占全部政府支出的比重都在20％以下，而且這些預(yù)算外支出還是專門的社會保障支出，委內(nèi)瑞拉、墨西哥和智利等發(fā)展中國家的情況大致相同。其實，將社會保障支出置于政府預(yù)算管理之外在很大程度上只是一個管理問題，從某種意義上說，這些國家的政府預(yù)算已經(jīng)具有了完全的“統(tǒng)一性”。
2、公開性。預(yù)算管理的整個流程，即從預(yù)算草案的編制、審議到預(yù)算的執(zhí)行以及執(zhí)行中的調(diào)整，都應(yīng)保持一定的透明度。而且政府預(yù)算也應(yīng)當成為公開的文件，而不應(yīng)只為少數(shù)人所了解和掌握，除少數(shù)涉及國家機密外，其它都應(yīng)向社會公布。
3、法律性。政府預(yù)算是通過相應(yīng)的法律程序確立的，一經(jīng)批準就成為國家法律，具有法律的權(quán)威性。任何違反政府預(yù)算的行為都是違法的，都應(yīng)受到法律的制裁。即使是政府要對預(yù)算法案進行調(diào)整，也必須經(jīng)過相應(yīng)的程序才行。
我國現(xiàn)存的政府預(yù)算制度在相當大程度上繼承了計劃經(jīng)濟時期預(yù)算制度的衣缽，大體上只保留了“政府收支計劃”的外殼，而無現(xiàn)代政府預(yù)算制度作為市場對政府進行約束和控制的基本手段所應(yīng)具有的基本內(nèi)核。盡管這一制度在過去的二十余年里經(jīng)過不斷的變革，但它仍帶有較強的計劃經(jīng)濟色彩。毫無疑問，應(yīng)當按照“公共財政”對政府預(yù)算制度的基本要求來改革我國的政府預(yù)算體制。
三、我國政府預(yù)算制度的改革與公共財政框架的構(gòu)建
我國政府的收支不僅有預(yù)算內(nèi)、外之分，而且還有制度內(nèi)、外之分。近些年來，我國的預(yù)算外收入的規(guī)模一直保持在預(yù)算內(nèi)收入的50％以上，而制度外收入規(guī)模大體上也與預(yù)算外收入相當，這種收入格局必然導致于之相適應(yīng)的支出格局。這一狀況意味著我國有一半以上的政府收支游離于政府預(yù)算控制之外。我國政府收支管理的現(xiàn)狀反映了我國的財政還不是真正的“公共財政”，我國的政府預(yù)算制度離現(xiàn)代意義上的政府預(yù)算制度還有很大一段距離。沒有統(tǒng)一的政府預(yù)算，就沒有真正的公共財政。將預(yù)算外和制度外收支都納入預(yù)算統(tǒng)一進行管理是符合政府預(yù)算制度統(tǒng)一性的基本要求的一項舉措，可以說這是我國構(gòu)建“公共財政”框架的基本前提。綜合預(yù)算改革就是通過將制度外、預(yù)算外收支逐步歸并到政府預(yù)算中去，以實現(xiàn)我國政府預(yù)算“統(tǒng)一性”的一項措施，它不僅僅是一個簡單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為。我們應(yīng)充分認識到綜合預(yù)算改革的必要性和緊迫性，突破政府部門本位利益的障礙，將其徹底深入下去。
我國的預(yù)算年度采用的是歷年制，而我國人民代表大會卻在每年的3月前后召開，這兩者之間的間隔使得我國的財政在這一時期是在無預(yù)算的狀況下運行的；而且政府預(yù)算經(jīng)人民代表大會通過后，實際下達到各預(yù)算單位往往都是半年以后�？梢姡恳粋�預(yù)算年度里，我國的財政都有相當長一段時期是在無預(yù)算的狀況下運行的。成熟的市場經(jīng)濟條件下，公共財政應(yīng)時時刻刻都處于政府預(yù)算的約束下，沒有預(yù)算是不能進行相應(yīng)的財政收支活動的。美國聯(lián)邦政府就曾有多次因為國
會沒有批準聯(lián)邦預(yù)算而部分關(guān)門，盡管這種情況的發(fā)生在很大程度上源于資產(chǎn)階級內(nèi)部的矛盾與爭權(quán)奪利，但其中所體現(xiàn)出的政府預(yù)算對政府活動的決定與約束以及對政府對預(yù)算的遵守與尊重，卻是值得我們學習和借鑒的。對我國財政運行的無預(yù)算約束的問題必須及早解決，因為它關(guān)系到是否能夠建立真正的“公共財政”。對于預(yù)算年度與人代會會期不一致的問題，我們可以通過修改預(yù)算年度的起止時間或設(shè)立臨時預(yù)算來解決(變動人代會的會期似乎不太可能)；而因預(yù)算下達晚所導致的財政運行中實際無預(yù)算的問題，則可通過改革預(yù)算編制與管理的程序來克服，當前的部門預(yù)算改革實際上已經(jīng)開始著手解決這一問題。這些措施的最終目的都是為了把政府的所有行為納入政府預(yù)算進而置于市場的監(jiān)督和控制之下。當然，設(shè)立，臨時預(yù)算、修改預(yù)算年度的起止時間和改革預(yù)算編制與管理的程度等措施在很大程度上只是對預(yù)算管理的形式進行的改革而已，但重要的是通過形式上的改革樹立起“無政府預(yù)算授權(quán)就不能進行財政收支”的觀念。
過去，我國各級政府提交給人代會審議的預(yù)算草案基本上都只列出了財政收入和支出的幾個大項的數(shù)字和說明，向社會公布的政府預(yù)、決算報告則更為簡略。這些使得我國的人代代表和廣大人民群眾根本無法對具體的財政收支計劃及其執(zhí)行情況以及這些財政收支背后的政府行為進行深入的審議、監(jiān)督甚至是否決。這種狀況的實質(zhì)就是我國的市場還無法通過對預(yù)算進行的審議和批準進而在根本上對政府的行為進行約束和監(jiān)督。因此必需保證政府預(yù)算全過程中有足夠的公開性和透明性，這是把政府活動置于市場約束和監(jiān)督之下的基礎(chǔ)。代議機關(guān)對政府預(yù)算草案逐條逐款的審議和批準過程的背后就是市場對政府各項具體施政活動的審議與批準。而我國各級人代會對政府預(yù)算的審議和批準一般在一、兩周內(nèi)就完成了，這樣的預(yù)算審議是難以起到對政府行為進行約束的作用的。因此也必須對現(xiàn)行政府預(yù)算的審議程序作一些調(diào)整，如提前和延長預(yù)算的審議期限、成立一個主要由專家和學者參與的專門委員會對政府預(yù)算草案進行預(yù)審等。不僅如此，政府還應(yīng)加強對預(yù)算全過程的自我監(jiān)督，政府預(yù)算要接受國家審計機關(guān)的審計，必要時亦可將民間執(zhí)業(yè)人員引人到對政府預(yù)算的審計中去。
市場對政府活動的約束與控制并不是憑空實現(xiàn)的，而必須通過特定的政治程序才能完成，這一政治程序就是代議民主。代議民主政治下，只有在作為權(quán)力機關(guān)的代議機關(guān)與其執(zhí)行機關(guān)的政府間建立起相互約束、相互制衡的機制，現(xiàn)代政府預(yù)算制度才有可能有效運轉(zhuǎn)起來�？梢姡A(yù)算制度的發(fā)展與代議政治制度是息息相關(guān)的。在某種程度上甚至可以說，代議政治制度的發(fā)展決定了政府預(yù)算制度的完善程度。所以我國的政府預(yù)算制度的改革并不是可以孤立的進行并取得成功的，它需要政治制度的同步或者是超前一些的改革，然而我國的政治體制改革的步伐卻滯后于經(jīng)濟體制改革。如果政治與經(jīng)濟體制改革的這種不均衡性得不到及時有效的解決，那么它將極大地制約當前的政府預(yù)算改革和“公共財政”框架的構(gòu)建。
市場經(jīng)濟是法治化的經(jīng)濟，法治是市場經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)。法治的作用不僅在于約束微觀經(jīng)濟主體的行為，更在于對政府行為的約束。因為如果政府的行為不受法律的約束，那么自由的經(jīng)濟交易和獨立的企業(yè)制度就沒有保障，從而導致市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)就不存在了，這在根本上決定了政府預(yù)算制度也必須具有法治性的特征。然而我國政府預(yù)算的法治化程度卻相當?shù)�，政府的財政活動不按預(yù)算辦事的情況時有發(fā)生。毫無疑問，應(yīng)當按法治化的要求來改革我國的政府預(yù)算。但政府預(yù)算的法治化也不是孤立的，它有賴于整個社會的法治化。長期以來我國現(xiàn)實生活中的有法不依使得廣大民眾缺乏對法律的認同感，形成了有法無法一個樣的法律虛無主義觀念，而政府部門執(zhí)法不嚴、違法不究的司法行為更是使得公眾對法律崇高信念的失落。法律信仰危機已成為我國法治化的最大障礙，要加快法治化的進程，首要的就是恢復(fù)廣大國民對法律的信仰和崇尚，當然，這是一個長期的過程。在現(xiàn)階段，強化政府行為的法治性、增強公職人員的守法、護法和依法辦事的法律觀念對于整個社會的法治化進程尤為重要，這不僅是維護法律尊嚴的要求，同時也是為政府預(yù)算改革和公共財政框架的構(gòu)建創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境的前提。
目前，我國財政改革的重心已轉(zhuǎn)移到政府預(yù)算制度上來了。當前的預(yù)算管理改革就制度設(shè)計來說，是基本符合構(gòu)建公共財政框架的要求的。但政府預(yù)算制度的每一步改革都涉及方方面面的利益，尤其是政府部門自身的利益，因此在改革中可能遇到較大的阻力�？朔@些利益障礙，把預(yù)算管理改革深入下去，唯有這樣我國的公共財政框架才有可能建成
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