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關(guān)于推進(jìn)依法治稅的現(xiàn)實(shí)思考
依法治稅作為稅收工作的基本原則和稅收事業(yè)發(fā)展的根本方向，既是貫徹依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的客觀需要，也是建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。如何正確認(rèn)識(shí)、嚴(yán)格堅(jiān)持和大力推進(jìn)依法治稅，是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和廣大稅務(wù)人員應(yīng)該深入研究并努力實(shí)踐的重大課題。一、觀念為先——著眼于牢固樹立依法治稅觀念
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。推進(jìn)依法治稅必須首先解決思想認(rèn)識(shí)問題，著眼于樹立依法治稅觀念。目前，在依法治稅工作中，還存在著這樣或那樣的思想認(rèn)識(shí)問題：從領(lǐng)導(dǎo)層來講，有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法治稅缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和足夠的重視，法治觀念淡薄，人治思想嚴(yán)重，仍習(xí)慣于傳統(tǒng)管理和依“長(zhǎng)官意志”辦事，以致在實(shí)踐中出現(xiàn)了少數(shù)以言代法、以權(quán)壓法和權(quán)力濫用等問題；有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法治稅雖然有一定的認(rèn)識(shí)，但面對(duì)財(cái)政管理體制的制約和稅收計(jì)劃任務(wù)的左右，面對(duì)來自方方面面的阻力和干擾，顯得望而卻步、裹足不前、不敢作為。從執(zhí)法者來說，有些人頭腦里“官本位”、“稅老大”意識(shí)作祟，習(xí)慣于居高臨下、隨意執(zhí)法，對(duì)法律上的約束感到不舒服，對(duì)依法治稅很不情愿；有些人受傳統(tǒng)的法律是治民工具觀的深刻影響，一味強(qiáng)調(diào)納稅人要依法納稅，卻很少講執(zhí)法者也應(yīng)依法征稅，甚至有的把執(zhí)法權(quán)變?yōu)樽约弘S心所欲的工具。就納稅人而言，有些是依法納稅觀念不強(qiáng)，受自身利益驅(qū)使，千方百計(jì)欠、偷、騙、抗稅，致使國(guó)家稅款嚴(yán)重流失；有些人雖然依法納稅觀念和依法維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)在不斷增強(qiáng)，但由于“后顧之憂”，即使自身權(quán)益受到侵害，多數(shù)也不敢訴諸法律予以維護(hù)。
解決這些問題，必須進(jìn)一步統(tǒng)一和提高思想認(rèn)識(shí)。從理論上講，稅收的本質(zhì)特征，決定了一切稅收活動(dòng)都必須依法進(jìn)行，同時(shí)也決定了依法治稅在稅收工作中的核心地位。從實(shí)踐來看，依法治稅是正確處理征納矛盾的根本方法和唯一途徑。這一主要矛盾所具有的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性充分表明，依法治稅是稅收工作永恒的主題。依法治稅是稅收工作的核心和靈魂，是指導(dǎo)稅收工作的基本原則，是統(tǒng)攬稅收工作全局的根本指針，也是衡量稅收工作的主要標(biāo)準(zhǔn)。值得指出的是，長(zhǎng)期以來，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)以組織收入為中心，并主要以稅收計(jì)劃任務(wù)的完成情況來考核工作績(jī)效。在組織收入思想指導(dǎo)下，稅務(wù)機(jī)關(guān)任務(wù)觀念很強(qiáng)，相對(duì)法制意識(shí)卻較淡薄，大都將主要精力放在調(diào)劑稅收余缺，確保稅收的平穩(wěn)增長(zhǎng)上，出現(xiàn)了收入形勢(shì)好的時(shí)期和好的地方有稅不收、放寬減免、執(zhí)法偏松、對(duì)偷稅逃稅睜一只眼閉一只眼的現(xiàn)象；收入形勢(shì)不好的時(shí)期和地方挖地三尺、嚴(yán)查重罰、甚至出現(xiàn)收“過頭稅”、寅吃卯糧、亂征亂罰的情況。這不僅造成稅收?qǐng)?zhí)法上的時(shí)期性和地域性差異，而且給依法治稅造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，甚至影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。要根本改變這種狀況，必須確立依法治稅中心論，主要用是否做到了依法治稅來考核稅收工作的績(jī)效。實(shí)際上，稅務(wù)機(jī)關(guān)只要抓好了依法治稅，使納稅人自覺依法納稅、稅務(wù)人員做到依法征稅，稅收收入自然會(huì)達(dá)到及時(shí)足額、應(yīng)收盡收。并且其他各項(xiàng)工作也因找準(zhǔn)了努力方向而迎刃而解。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)始終堅(jiān)持依法治稅為本，如果仍一味強(qiáng)調(diào)以組織收入為中心，無(wú)疑將本末倒置、舍本逐末。
二、機(jī)制為本——致力于建立依法治稅的監(jiān)督制約機(jī)制
推進(jìn)依法治稅，根本在于建立科學(xué)有效的依法治稅運(yùn)行機(jī)制。過去在稅收工作中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及偷逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，之所以沒有從根本上得到很好的解決，主要原因就是缺乏真正相互制衡的、完善的依法治稅監(jiān)督制約機(jī)制。
現(xiàn)代法治是以法律對(duì)權(quán)力的限制和約束為基點(diǎn)的。任何一項(xiàng)權(quán)力的行使，都必須受到其他權(quán)力的監(jiān)督，失去監(jiān)督的權(quán)力就會(huì)產(chǎn)生濫用職權(quán)，甚至導(dǎo)致腐敗。這些年來，執(zhí)法隨意、執(zhí)法違法、執(zhí)法腐敗等問題之所以屢禁不止，其重要原因就是對(duì)其缺乏有效的監(jiān)督，缺少一個(gè)全方面、全過程、全方位的監(jiān)督制約機(jī)制。目前，在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的監(jiān)督是一個(gè)非常薄弱的環(huán)節(jié)，并且多是事后監(jiān)督，這種游離于稅收?qǐng)?zhí)法過程之外的監(jiān)督，從機(jī)制上講很不健全，從實(shí)踐中看也不十分有效。對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)深入到稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)行使過程中與其同步運(yùn)行。為此，必須抓好以下幾項(xiàng)工作：
(一)建立稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，進(jìn)行事前監(jiān)督
黨的十五大提出，政府機(jī)關(guān)要實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為國(guó)家的重要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，理應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)好這一要求。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)來講，稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)法責(zé)任、評(píng)議考核和責(zé)任追究3個(gè)方面的內(nèi)容，其中執(zhí)法責(zé)任是落實(shí)的基礎(chǔ)，評(píng)議考核是落實(shí)的關(guān)鍵，責(zé)任追究是落實(shí)的保障，3個(gè)方面相輔相成，配套實(shí)施，缺一不可。首先，必須明確執(zhí)法責(zé)任，就是對(duì)執(zhí)法崗位、權(quán)限、程序、要求及責(zé)任等依法進(jìn)行嚴(yán)格界定和明確分解，做到分工到崗，責(zé)任到人。其次，建立科學(xué)、完善的評(píng)議考核體系。在制定考核目標(biāo)上，要做到必要性與可行性相結(jié)合，選取那些能夠突出重點(diǎn)、體現(xiàn)綱目、看得見、摸得著、抓得住、量得準(zhǔn)的指標(biāo)，且具有直接性、具體性、可量化與可操作性；在考核內(nèi)容上，要做到定性與定量相結(jié)合，定性指標(biāo)力求體現(xiàn)全局性、宏觀性和普遍性，定量指標(biāo)力求體現(xiàn)合理性、嚴(yán)格性和績(jī)效性；在考核方法上，要做到日常考核與年終考核相結(jié)合，內(nèi)部考核與納稅人評(píng)議相結(jié)合，主管部門與相關(guān)部門評(píng)價(jià)相結(jié)合。第三，對(duì)應(yīng)追究責(zé)任的執(zhí)法行為必須要有可測(cè)度的具體要求，即使那些難于測(cè)度的“軟要求”，也要用清晰明確的語(yǔ)言加以界定，不能使用模糊籠統(tǒng)的語(yǔ)言。
(二)建立稅務(wù)案件聽證、審理和復(fù)議制度，進(jìn)行事中監(jiān)督
稅務(wù)案件聽證、審理和復(fù)議制度，是防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保障和監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)納稅人及其他稅務(wù)當(dāng)事人合法權(quán)益的重要內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。目前，這3項(xiàng)制度在實(shí)際工作中貫徹落實(shí)得不夠好，有的聽證工作不是由法制部門承擔(dān)，而是由稽查分局自行組織；有的審理工作不是由法制部門牽頭負(fù)責(zé)，重大案件不交審理委員會(huì)審理，而是全部由稽查分局自行審理；有的雖然由法制部門承辦，但聽證、審理和復(fù)議質(zhì)量不高。產(chǎn)生這些問題的最主要原因，就是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)不健全，法制工作人員不適應(yīng)工作需要。為此，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)必須進(jìn)一步加強(qiáng)法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，縣及縣以上都要成立專門的法制工作機(jī)構(gòu)，將既精通法律又熟悉稅收的人才充實(shí)到法制部門，以保證稅收法制工作的正常進(jìn)行，充分發(fā)揮法制部門規(guī)范和監(jiān)督執(zhí)法的作用。
(三)建立稅收?qǐng)?zhí)法檢查和“兩錯(cuò)”追究制度，進(jìn)行事后監(jiān)督
近年來，每年一次的稅收?qǐng)?zhí)法檢查，雖然取得了一定成績(jī)，但由于時(shí)間緊、內(nèi)容
多、范圍廣、任務(wù)重，往往走馬觀花、蜻蜒點(diǎn)水，存在檢查不深入、不徹底、不到位的問題，甚至有的只是聽聽看看、走走轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，流于形式，走了過場(chǎng)。這種一陣風(fēng)式的檢查，很容易形成“風(fēng)過景依然”、“雨過地皮干”的現(xiàn)象，不僅沒有引起基層的重視，也沒有達(dá)到應(yīng)有的實(shí)效。應(yīng)當(dāng)改變稅收?qǐng)?zhí)法檢查每年集中搞一次的做法，通過建立健全包括全面執(zhí)法檢查、專項(xiàng)執(zhí)法檢查、專案執(zhí)法檢查和日常執(zhí)法檢查相配合的一整套執(zhí)法檢查制度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檢查工作經(jīng)常化、制度化和規(guī)范化。
“兩錯(cuò)”(執(zhí)法過錯(cuò)或錯(cuò)案)追究制實(shí)施中最突出的問題是工作力度不夠，究責(zé)不到位，甚至形同虛設(shè)、落而不實(shí)。這種監(jiān)督措施的軟弱無(wú)力和斷檔缺位，助長(zhǎng)了執(zhí)法的隨意性，弱化了法紀(jì)嚴(yán)明的執(zhí)法環(huán)境。必須堅(jiān)持實(shí)事求是、有錯(cuò)必究、責(zé)罰相當(dāng)、教育與懲罰相結(jié)合的原則，采取不隱瞞、不護(hù)短、不包庇的態(tài)度，切實(shí)做到真抓實(shí)干、真追實(shí)究、究責(zé)到位。只有這樣，才能確保嚴(yán)格公正執(zhí)法。
三、環(huán)境為重——著力營(yíng)造良好的治稅環(huán)境
治稅環(huán)境是稅收工作順利開展的基礎(chǔ)。它在很大程度上影響著依法治稅的運(yùn)行狀態(tài)和運(yùn)行結(jié)果。全面推進(jìn)依法治稅，必須注重營(yíng)造良好的治稅環(huán)境。目前，在治稅環(huán)境方面，還存在著一些問題，主要是涉稅違法案件時(shí)有發(fā)生，行政干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法現(xiàn)象依然存在，有關(guān)部門配合不得力。對(duì)此必須引起足夠重視，認(rèn)真加以研究解決。
(一)規(guī)范政府管稅
建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變職能，堅(jiān)持依法行政，用法律和法規(guī)來規(guī)范政府行為；要牢固樹立法制觀念和全局意識(shí)，正確處理國(guó)家利益與地方利益、全局利益與局部利益、執(zhí)行政策與完成計(jì)劃任務(wù)的關(guān)系，充分尊重、維護(hù)和支持稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅；要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)稅收工作的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常聽取稅收工作匯報(bào)，幫助協(xié)調(diào)解決稅收?qǐng)?zhí)法中遇到的困難和問題，為稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅撐腰壯膽；要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家稅法和稅收管理權(quán)限的有關(guān)規(guī)定，不得超越權(quán)限擅自更改、調(diào)整、變通國(guó)家稅收政策，不得以任何借口和理由，干擾和影響稅務(wù)機(jī)關(guān)公正執(zhí)法。對(duì)地方行政領(lǐng)導(dǎo)自立章法、變通稅收政策、截留國(guó)家稅款、混淆入庫(kù)級(jí)次的，應(yīng)依法追究；對(duì)于干擾稅收?qǐng)?zhí)法、為納稅人說情包庇的，既要承擔(dān)行政責(zé)任，也要承擔(dān)法律責(zé)任。
(二)加強(qiáng)部門配合
加強(qiáng)部門協(xié)作配合，最根本的在于建立一套切實(shí)可行的法律規(guī)范，用法的形式明確各部門的權(quán)力、義務(wù)及法律責(zé)任。我國(guó)當(dāng)前的治稅環(huán)境之所以不盡如人意，最根本的一條就是缺少法律規(guī)范，諸多稅收問題由于稅收法律責(zé)任不明確，長(zhǎng)期得不到解決。營(yíng)造良好的治稅環(huán)境，必須加快稅收法制建設(shè)，使各個(gè)部門在處理稅收問題時(shí)都能做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。
(三)搞好稅法宣傳
要開展全方位、立體化、多層次、多形式的稅收法制宣傳教育活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)其針對(duì)性、系統(tǒng)性和實(shí)效性。要立足“三個(gè)著眼于”，搞好“三個(gè)面向”，做到“三個(gè)堅(jiān)持”。即著眼于增強(qiáng)公民的依法納稅觀念，著眼于優(yōu)化稅收法制環(huán)境，著眼于樹立良好的稅務(wù)形象；面向各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，面向廣大納稅人，面向社會(huì)各界；堅(jiān)持宣傳對(duì)象的層次性，宣傳內(nèi)容的針對(duì)性，宣傳形式的多樣性。同時(shí)，要有計(jì)劃、有組織、有目的地舉辦不同規(guī)模、不同形式、不同層次、不同對(duì)象、不同內(nèi)容的稅收法制培訓(xùn)班，使各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、廣大稅務(wù)人員和納稅人自覺學(xué)法、知法、守法和護(hù)法，使社會(huì)各界都來關(guān)心、理解和支持稅收工作，支持稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政。只有全民依法納稅意識(shí)的普遍增強(qiáng)，治稅環(huán)境才能得到不斷改善，依法治稅才能不斷推向深入。
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