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有關(guān)“費改稅”的幾個認識問題
經(jīng)過一個時期的討論，在“費改稅”的問題上，社會各界的意見已經(jīng)漸趨一致，研究正在逐步深入。但有幾個方面的認識，有待于進一步澄清。
一、要站在宏觀的層次上看待“費多稅少”的矛盾
“費改稅”問題的提出，首先是緣于對我國政府部門收入規(guī)模的判斷。起初，人們用改革以來財政收入占GDP的比重大幅度下降（1978年為31.3%；到1995年僅為10.7%），來論證政府部門集中的社會財力過少了。但是，令人難于理解的是：在財政性質(zhì)的收入如此之少的條件下，為什么龐大的政府機器仍能運轉(zhuǎn)？各方面政府職能的履行亦未因此而陷于停頓？后來，隨著研究視野的放寬，人們注意到：財政收入占GDP的比重并不是判斷現(xiàn)時我國政府部門收入規(guī)模的唯一標準。事實上，目前我國政府部門收入口徑，除了預算內(nèi)的規(guī)范性財政收入之外，還須計入：預算外收入、沒納入預算外管理的制度外收入以及財政收入退庫，等等。按最保守的估計，各種游離于預算之外的非規(guī)范性政府收入和預算內(nèi)的規(guī)范性財政收入之比，大約為3：2。以1996年預算內(nèi)財政收入占GDP的10.9%推算，游離于預算之外的非規(guī)范性政府收入占GDP的比重，為16.35%、也就是說，目前我國政府部門收入在GDP中的占比，實際上已達到25%以上。
進一步說，非規(guī)范性政府收入的來源，基本上是各種各樣、形形色色的政府收費（如行政事業(yè)性收費和基金性收費、對農(nóng)民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留以及各級政府的集資攤派等），非規(guī)范性的政府收入又大多于規(guī)范性的政府收入，于是，便產(chǎn)生了所謂“費多稅少”的特殊的矛盾現(xiàn)象。也正因為如此，才有了“費改稅”（或稱“改費為稅”）的政策主張。
從表面上看，“費多稅少”是所謂的“費稅之爭”或財稅部門與其他政府部門的“權(quán)力之爭”。然而，如果跳出部門或微觀的局限，站在整個經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀層次上考慮問題，就會發(fā)現(xiàn)，“費多稅少”矛盾的實質(zhì)，是政府部門收入機制的不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為的不規(guī)范。
可以說，這一問題已經(jīng)成為我國改革事業(yè)進一步推進的極大障礙。非財政部門介入財政性分配，導致國民收入分配渠道混亂。政出多門的各種政府收費的一個共同特征是自收自支，不納入預算管理。既然能夠自收自支，那么收費項目的多少和收費規(guī)模的大小，就同各部門、各地區(qū)的利益特別是同有關(guān)人的個人利益掛上了鉤，其收費的積極性自然會越來越高；既然能夠不納入預算管理，其支出去向又脫離了各級人民代表大會的監(jiān)督審查，也促使其收費積極性愈加高漲。如此演化下去，各種政府收費日益擴展，非財政部門大規(guī)模地介入財政性分配，使得整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)。各個政府職能部門的行政、執(zhí)法與來自其管理對象的資金上繳有了直接聯(lián)系，以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等不規(guī)范行為也就由此產(chǎn)生并蔓延開來。換一個角度，各類腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個重要原因，就在于政府部門收入機制的不規(guī)范為其提供了土壤和溫床。
形式多樣的稅外收費，干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營。國有企業(yè)的困難狀況與其負擔的沉重是有關(guān)系的。但負擔重并非是稅負重。1996年，全國各項稅收相加，不過6901億元，占當年GDP（67700億元）的比重，僅為10.2%。這樣的宏觀稅負水平，無論作哪樣的比較，都不算高。其實，造成國有企業(yè)負擔重的真正原因，還是政府部門的亂收費、我前不久見到這樣一份材料（《北京晚報》1997年10月2日）：根據(jù)有關(guān)部門對北京地區(qū)6個國有企業(yè)的初步調(diào)查，他們所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，多達206項。這其中，有節(jié)日擺花費、亮燈費、禁煙牌費、驅(qū)趕叫花子費、精神文明建設(shè)費、精神文明知識大賽培訓費、樹木打藥費、排放雨水河道清淤費、河道維修排水費、舊人防拆除補償費、衛(wèi)生費、保潔費、道路清掃費、門前三包衛(wèi)生罰款。環(huán)衛(wèi)設(shè)施費、修垃圾站費，垃圾桶胸置費、垃圾清運費、委托垃圾渣土清運費、垃圾消納費。門前三包責任書鏡框工本費，等等。五花八門的收費，使得本已陷人資金不足、機制不活、產(chǎn)品不適銷對路、人員負擔過重等困境之中的國有企業(yè)。雪上加霜，不堪重負。國家經(jīng)貿(mào)委的調(diào)查還表明，國有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負擔，大體占到當年其實現(xiàn)利稅之和的20%，甚至超過了當年實現(xiàn)的利潤，嚴重干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營。
“弱干強枝”的財力分配格局，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。這些年，在政府部門財力分配上所存在的“‘弱干強枝”現(xiàn)象，一直困擾著我們。所謂“弱干強枝”，是將政府部門的財力分配格局比喻為一棵樹，這棵樹的“樹干”是弱的，經(jīng)不起風吹草動；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕、這種分散的財力分配格局。不僅存在于中央政府與地方政府之間，而且，在各個不同級次的政府與其所屬的職能部門（如省一級政府與其所屬的各廳、局）之間，甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府（如省一級政府與市、縣級政府）之間，也都有類似的表現(xiàn)。中國有一句老話.叫做“只有吃皇糧，才能給皇帝辦事”。財力分散了，各部門、各地區(qū)的支出，除了依靠政府集中調(diào)配的那一塊兒規(guī)范性的資金外、還分別擁有各自非規(guī)范性的財源，可以自立規(guī)章，自收自支。其結(jié)果.肯定是中央政府以及各個不同級次的政府宏觀調(diào)控能力的削弱。人家常說的自所謂“諸侯經(jīng)濟”、“王爺經(jīng)濟”，也就是在這樣一種背景下出現(xiàn)的。長此以往，勢必危及國家的政令統(tǒng)一和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。
政府部門收入機制的不規(guī)范。加劇了政府機構(gòu)膨脹和行政管理費用猛增的勢頭。對于政府機構(gòu)膨脹和行政管理費支出增勢迅猛的問題，人們通常把它歸結(jié)為行政管理體制的改革滯后，其實，除此之外，更為重要的原因，還在于政府部門的收入機制不規(guī)范。在政府部門收入機制規(guī)范化的條件下。每年可取得或可供其使用的收入便是一個既定不變的量。其支出的規(guī)模，便不能不受其收入規(guī)模的約束。無論從歷史上看，還是就現(xiàn)實來說，對政府支出約束最強的因素就是稅收。稅收所具有的特性之一——“數(shù)額的相對固定性”，實質(zhì)是一把雙刃的劍。一刃是針對納稅人的，即要求納稅人把該交的稅全部如數(shù)交上來，另一刃則是針對政府的，即征稅的額度必須控制在法律所允許的范圍之內(nèi)，不允許有超越法律之外的征收。我們現(xiàn)在面臨的問題是：稅收對政府支出的約束是強的，但政府部門可以突破稅收的限制，在稅收之外通過收費取得收入，各種收費還可以自立章法，按需而征。規(guī)范性的稅收與非規(guī)范性的收費同時存在，后者又大人多于前者，并已可以在相當程度上“隨意”上調(diào)，處于如此寬松環(huán)境中的政府機構(gòu)和行政管理費支出，怎么能不膨脹和增勢迅猛？
站在這樣的高度來認識，“費改稅’不過是為規(guī)范政府部門收入機制，從而規(guī)范政府部門行為，完善整個社會主義市場經(jīng)濟體制而必須采取的一個重大舉措。
二、要清楚地認識“費多’和“稅少”之間的關(guān)系
我的基本看法是：“費多”和“稅少”是一種因果關(guān)系。最初，“稅少”是“因”，“費多”是“果”“費多”是由“稅少”而引發(fā)的。但事情演化下去，“費多”又進一步加劇廣“稅少”。在這個時候�！百M多”變成了“因”
，“稅少”則成為了“果”。循著這樣的線索回顧改革以來我國政府部門收入機制所發(fā)生的變化，可以更清晰地透視隱含在其后的深刻的經(jīng)濟和社會背景。在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下，我國政府收入機制呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，稅少利多。二是來自國有經(jīng)濟單位的繳款占大頭兒。以1978年為例，在當年全國財政收入總額中，來源于國有經(jīng)濟單位上繳的稅收和利潤份額分別為35.8%和51.0%，兩者相加是86.8%。從這幾個數(shù)字中.我們看不到農(nóng)民和城市職工對財政收入的貢獻。國家機器的運轉(zhuǎn)和政府職能的履行，似乎就是依賴于國有經(jīng)濟上繳的稅利。但深入一步看，如此的政府收入機制之所以能夠在那個時期存在并維持下來，顯然有其特定的制度基礎(chǔ)。這就是：農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、國家統(tǒng)管城市職工工資制度和財政統(tǒng)收統(tǒng)支體制。
1953年頒布的《關(guān)于實行糧食的計劃統(tǒng)購和計劃供應(yīng)的命令》，賦予了政府按相對偏低的壟斷價格統(tǒng)一收購和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度下，農(nóng)民要按國家規(guī)定的相對偏低的價格標準將剩余的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一賣給國家，并由政府按計劃統(tǒng)一供應(yīng)給城市工業(yè)部門和城市居民消費。低價的農(nóng)副產(chǎn)品、不僅直接降低廣工業(yè)的原材料投人成本，也使城市居民獲得實物福利（生活費用降低）并間接降低了工業(yè)的勞務(wù)投入成本，在低成本的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。1956年出臺的《國營企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)工資等級制度》，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標準，并統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在國家統(tǒng)管城幣職工工資的制度下，政府可以通過壓低工資標準、減少升級頻率的辦法，直接或間接地降低工業(yè)的勞務(wù)投入成本（事實上，從1956年至1977年的20年間，我國只進行了三次小幅度、小范圍的工資升級工作）。在原材料投入成本和勞務(wù)投入成本被人為降低了的同時，那一時朗的工業(yè)品實行計劃價格。工業(yè)品的計劃價格又長期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格（即工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是.在低成本和高價格的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。
在自建國初期就已實施下來且?guī)资昊疚醋兊呢斦y(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國有經(jīng)濟單位（其中主要是國有工業(yè)企業(yè)）的純收入，基本上都交由財政集中支配，其本身能夠自主支配的財力極其有限。于是，通過財政上的統(tǒng)收，“匯集”在國有經(jīng)濟單位中的高利潤便轉(zhuǎn)移到了政府手中，形成了財政收入的主要來源。
上述的政府部門收入機制，帶給我們兩個結(jié)果。在普通百姓的眼中.不管是稅還定利.都是山單位交的，與個人無關(guān)（實際上，那一時刻的農(nóng)副產(chǎn)品低價統(tǒng)購和城市職工低工資制度正是農(nóng)民和城市職工向政府繳納稅收的兩個“隱含’的渠道）。納稅意識淡薄或基本上沒有納稅意識，就在情理之中了，此其一。在政府部門的眼中，無論是稅還是利，都是主要由國有經(jīng)濟單位上繳的錢。既然彼此都姓“公”，稅利不分或只問財政收入的“量”而不問它的“源”，也是一件自然的事情，此其二。這便為改革以后“費多稅少”矛盾的產(chǎn)生和政府部門收入機制的不規(guī)范，埋下了禍根。
改革以后，伴隨著市場化的進程，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、國家統(tǒng)管城市職工工資制度和財政統(tǒng)收統(tǒng)支體制的格局相繼被打破。原有的政府部門收入機制基本上不復存在了，所有制成份也發(fā)生了很大的變化。經(jīng)濟體制環(huán)境的變化自然要求政府部門收入機制的相應(yīng)調(diào)整：由主要從隱含的渠道收取非規(guī)范性的“暗稅”轉(zhuǎn)到基本以公開的形式征收規(guī)范性的“明稅”。進入80年代以來，我國稅制建設(shè)的力度明顯加大，個人所得稅、中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅、外國企業(yè)所得稅、國營企業(yè)所得稅。集體企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅、私營企業(yè)所得稅等一系列新的稅種，陸續(xù)出臺。到1994年稅制改革之時，稅種的總數(shù)達到34個，正是政府為此而采取的積極行動。
然而，長期“無（明）稅”的慣性作用，加上種種因素的制約，給稅收制度的正常運行帶來了嚴峻挑戰(zhàn)：
普通百姓、多年生活在“無（明）稅”的環(huán)境之中，一旦須拿出本已裝人兜中的一部分錢繳稅時，出于心理和行為上的不適應(yīng)，一個本能的反應(yīng)便是“躲”。能躲就躲，能躲多少躲多少。在稅收嚴管重罰的力度未能相應(yīng)跟上、依法治稅的社會環(huán)境遠未確立的條件下，各種偷漏稅的行為猶如“病毒”，附著于“明稅”的肌體上繁衍而生。由最初只發(fā)生在先富起來的個體經(jīng)濟的少數(shù)人身上，到逐漸在個體戶中普遍擴展，進而幾乎把全民和集體所有制單位統(tǒng)統(tǒng)卷人其中，致使大量該征的稅不能如數(shù)征收上來。
政府部門，多年習慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入，明稅的建立步伐又多少有些慢于暗稅的消失速度，在各方面的政府支出增勢迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，一個自然的反應(yīng)，就是轉(zhuǎn)而操用非規(guī)范性的行政命令，去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號下，各個政府職能部門開始自立收費項目，介入財政性分配。以收費形式取得的收入，既然被視為非規(guī)范性的“創(chuàng)收”范疇，由各個部門自收自支，游離于預算之外，也就變?yōu)轫樌沓烧碌氖虑椤?nbsp;
問題還不止于此。非規(guī)范性的政府收費趨勢的蔓延及其規(guī)模的日漸增大，又從兩個方面加劇了稅收制度運行的困難：其一，有些收費對象，本來就是稅基的構(gòu)成部分，這類收費項目顯然會沖擊稅基。其二，政府部門的收入，既然有了規(guī)范性和非規(guī)范性兩個來源，并且，前者納入預算，不可隨意改變；后者游離于預算之外，可以自收自支，人們（特別是一部分地方政府領(lǐng)導人）對稅收的注意力（或稱“重視度”）便會在相當程度上轉(zhuǎn)移到收費。各級、各個政府部門的收費之門越開越大，不少地方領(lǐng)導人出于發(fā)展地方經(jīng)濟的考慮，擅定減免稅條款，并且，利用體制轉(zhuǎn)軌過程中的漏洞截留中央稅收，甚至采取非法手段鼓勵企業(yè)偷漏稅款等等，都是在這種背景下出現(xiàn)的。
作為上述諸方面矛盾的綜合反映，在政府部門的收入體系中，稅收的“缺位”與各種收費的“越位”同時并存、規(guī)范性的財政收入占GDP比重的持續(xù)下滑和非規(guī)范性的政府收入在GDP中的占比逐年加大同時并存。國家機器的運轉(zhuǎn)，政府職能的履行，越來越離不開非規(guī)范性政府收入的支持。政府部門收入機制以至整個國民收入分配機制，由此陷入了不規(guī)范狀態(tài)。
三、市場經(jīng)濟要求走政府收入機制規(guī)范化的道路
如果說，今天的政府部門收入機制不規(guī)范是為改革而付出的代價，那么，在改革已經(jīng)歷時19個年頭，各方面的體制框架已經(jīng)基本構(gòu)建起來的條件下，下一步的工作重心，應(yīng)當也必須轉(zhuǎn)到規(guī)范政府部門收入機制上來。
應(yīng)當看到，市場經(jīng)濟體制相對于計劃經(jīng)濟體制的一個顯著的變化，就是各個經(jīng)濟行為主體之間的利益邊界越來越明晰廣。在這樣的環(huán)境中，政府取得收入的方式和數(shù)量或說政府部門的收入機制。必須是規(guī)范化的。所謂政府部門收入機制的規(guī)范化，從大的方面講，至少有三個方面的標志：
第一，以法制為基礎(chǔ)。即是說，政府取得收入的方式和數(shù)量要建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都應(yīng)當先立法
，后征收。
第二，全部政府收入進預算。預算的實質(zhì)是政府收支的公開、透明，并非簡單地由哪一個部門管理或列人哪一類表格反映。也就是說，政府的收與支。必須全部置于各級人民代表大會的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督審查、游離于預算之外的政府收支。
順便指出，在國外的經(jīng)濟文獻中.是很難找到“預算外資金”這個概念的、我國所使用的“預算外資金”概念.還是建國初期從前蘇聯(lián)和東歐國家那里引進的。即便不作更深一步的考察，也會發(fā)現(xiàn)，預算外資金是同計劃經(jīng)濟密切相關(guān)的范疇，只有在計劃經(jīng)濟體制下才有存在的必要。退一步講，就是在計劃經(jīng)濟體制下。預算外資金亦屬于補充性或輔助性的財源。如果其規(guī)模龐大，甚至龐大到超越預算內(nèi)資金的地步，那也不是本來意義的預算外資金了。從這個意義上講，隨著市場經(jīng)濟體制的日益完善，在我國，預算外資金終歸是要走向消亡的。
第三，財稅部門總攬政府收支。即所有的政府收支完全歸日于財稅部門管理。不論是稅，還是費，或是其他別的什么形式的收入，都要由財稅部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮、把某些形式的收入，如關(guān)稅、現(xiàn)費交由特定的政府職能部門征收.那至多也是一種“代收”、“代征”。這樣做的好處，就是要切斷各個政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費來源的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。
說到這里，已不難看出：中國在選擇市場經(jīng)濟體制的同時，也就注定了要走政府部門收入機制規(guī)范化的道路。事實上，黨的十五大報告已經(jīng)對規(guī)范政府部門收入機制作出了戰(zhàn)略部署。江澤民同志在談到“完善分配結(jié)構(gòu)和分配方式”問題時，涉及到兩個方面的分配：一是居民的收入分配，再一就是政府的收入分配，而且，一個值得注意的提法是“集中財力，振興國家財政”。
更為重要的是，從根本上看，在目前的中國、規(guī)范政府部門收入機制.還是完善整個社會的分配結(jié)構(gòu)和分配方式的基礎(chǔ)或前提條件。沒有政府部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化，就不可能有家庭、企業(yè)部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化。況且，今天我國分配領(lǐng)域所存在的種種不規(guī)范狀況，在相當程度上，也是由政府部門收入機制的不規(guī)范所帶動或引發(fā)的。
看起來，以規(guī)范政府部門的收入機制為著眼點，將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，是遲早要建設(shè)而已是非建設(shè)不可的一項跨世紀工程。
四、規(guī)范政府收入機制關(guān)鍵是要尋找積極而穩(wěn)妥的辦法
說規(guī)范政府部門的收入機制難，是因為，它要牽涉到沿襲多年的既得利益格局。更何況，與非規(guī)范性政府收入有關(guān)的各方面的既得利益，又是以部門利益、地方利益的形式發(fā)現(xiàn)出來的。說規(guī)范政府部門的收入機制不難，是因為，我國是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義同家。中國共產(chǎn)黨又是一個擁有6000多萬黨員的大黨.代表著全國人民的根本利益，只要全黨上下統(tǒng)一認識，采取步凋一致的行動，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)政府部門收入機制的規(guī)范化，并非一件做不到的事情。其實，在這方面，我們也曾有過成功的先例。新中間成立之初，那時各地的稅收制度很不統(tǒng)一：有各個革命根據(jù)地沿用下來的原各自單獨制定的稅制.也有新解放區(qū)所實行的在稅種。稅目、稅率和征管辦法等方面差異很大的五花八門的稅制。但是，隨著1950年1月《全國稅政實施要則》的頒布，一個全國統(tǒng)一的新的稅收制度很快建立起來.并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行。
關(guān)鍵的問題是。要在下定決心的基礎(chǔ)上，尋找積極而穩(wěn)妥的辦法。
注意一下各國特別是實行市場經(jīng)濟同家政府收入結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計文獻，可以看到這樣兩個現(xiàn)象；其一、中央一級政府基本沒有收費，稅收（包括社會保障稅）是其收入的基平來源，其二，以收費的形式取得收入，并且在收入結(jié)構(gòu)中居于舉足輕重的地位，通常發(fā)生在地方各級政府那里。在市場經(jīng)濟條件下.規(guī)范化的政府收費只有兩類：一是規(guī)費。再一是使用費。無論規(guī)費還是使用費，所具有的一個共同特性是，收費的項目同家庭、企業(yè)的日常生活密切相連，并具有一種直接的服務(wù)報償關(guān)系，毋庸贅言，同家庭、企業(yè)的日常生活密切相連的公共事項，本來就是地方政府的職責范圍。
根據(jù)上述的認識，由此可以引申出如下幾點啟示：
第一，“費改稅”的工作，可以從中央政府做起。既然實行市場經(jīng)濟國家的中央一級政府基本沒有收費，那么，中央政府各部門現(xiàn)存的大部分收費項目，都可以納入“費改稅”的范圍。追根尋源，在我國，非規(guī)范性政府收費的興起，最初也是發(fā)生在中央一級政府。所以，只要中央政府率先實現(xiàn)了中央一級政府收入機制的規(guī)范化，規(guī)范政府部門收入機制便可延伸到地方各級政府，從而在全國范圍逐步推開。
第二，“費改稅”與“規(guī)范費”要同時并舉。政府部門收入機制的非規(guī)范性、固然主要反映在“費多稅少”這一特殊的矛盾現(xiàn)象上，但這并不意味著所有的“費”都應(yīng)改為“稅”也絕不是說�！百M”就沒有存在的必要性。實際上，稅有稅的內(nèi)涵和外延，費有費的地位和作用，兩者之間.并不能互相替代，對那些具有稅收性質(zhì)（名為“費”實為“稅”）且宜于納入稅內(nèi)管理的收費項目，可以通過“費改稅”的辦法，盡可能納入稅收的軌道。或擴大現(xiàn)有稅種的稅基，將其并人現(xiàn)行有關(guān)稅種統(tǒng)一征收；或根據(jù)其性質(zhì)，改設(shè)新的稅種另外征收。對那些不宜于納入稅收軌道的收費項目、則須通過“規(guī)范費”的辦法，按照規(guī)范化政府收費的內(nèi)涵和外延，分別歸入“規(guī)費”和“使用費”系列。并相應(yīng)實行規(guī)范化的管理。
第三，先清理，后規(guī)范，分步納入預算。對現(xiàn)存的各種政府收費項目，應(yīng)當首先進行全面的清理，區(qū)分為合理的與不合理的收費兩大類。堅決取消那些不合理、純屬亂收費的項目，并將那些合理的且已構(gòu)成政府部門運轉(zhuǎn)的必要前提的收費項目，納入“費改稅”和“規(guī)范費”的范圍。以此為基礎(chǔ)，將通過“費改稅”納入稅內(nèi)管理以及通過“規(guī)范費”分別歸入規(guī)費和使用費系列的政府收入，或作為過渡辦法，暫時單獨編制預算（亦可稱第二、第三預算）；或一步到位，納入統(tǒng)一的政府預算。
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