強化我國政府預算的法治化建設

1.預算資金范圍應重新界定，強化對預算外資金的管理。《預算法》界定的預算是不完整的，預算外資金未納入嚴格的財政預算管理之內，這不僅造成財政資金分散，而且有不少地方在財政預算內保工資都相當困難的情況下，預算外資金開支浪費。因此，要通過立法，確立財政綜合預算的法律地位，將預算內外兩塊資金有機結合起來，編制統(tǒng)一全面的財政綜合預算，逐步建立新型的公共財政框架。
　　2.合理劃分地方各級政府的預算管理職權，理順稅收征管體制�！额A算法》劃分了中央與地方的預算管理職權，但對上下級政府和上下級財政部門之間的預算管理職權，劃分不夠具體、明確。在實際工作中，財政與稅務、政府和人大四方面的關系沒有理順。上級政府和上級財政對預算的干預很大。因此，在《預算法》中應補充和完善有關明確、具體劃分上下級政府和上下級財政部門之間的預算管理職權的條款。上級政府的財政、稅務部門不宜對下級政府下達指令性的財政稅收任務指標，應讓各級預算根據本地當年的實際情況自主安排本級范圍內的財政收支，做到統(tǒng)籌兼顧，保證重點，合理安排；嚴格依法履行職權，各收各的稅，各理各的財，各管各的事，真正實現地方政府在責、權、利上的統(tǒng)一，發(fā)揮地方政府在組織財政收入中的主導作用，最大限度地調動地方政府當家理財、增收節(jié)支的積極性。
　　3.對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督進行規(guī)范，增強預算法的權威性。《預算法》中對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等三個方面規(guī)定過于籠統(tǒng)，與當前改革形勢存在相當差距。發(fā)達國家的預算一經國會通過，即具有法律效力，任何部門和單位都無條件執(zhí)行，而且還要把它公布于眾，接受各方面的監(jiān)督。因此，預算是具有公開性及透明性的。這就要求預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，對其每個方面都要有相對具體和規(guī)范的措施。比如，《預算法》中應將預算編制的時間，提前并延長預算編制的期限，預算草案要按部門預算編制；規(guī)范預算支出安排的順序及原則；充實審查監(jiān)督條款，推進各級人大對政府預算和決算由程序性向實質性轉變。
　　　　二、逐步建立公平、透明、規(guī)范、高效的預算編制運作機制，提高預算資金的使用效益是體現預算管理法治化的前提條件
　　　　（一）國民經濟發(fā)展計劃和政府工作的重點應及早確定和下達
　　目前我國的國民經濟發(fā)展計劃一般都是在每年三月份全國人大會議上才能確定，這就給編制預算帶來了困難。因為只有較準確地確定了下年度的國內生產總值及各產業(yè)的增加值的發(fā)展情況，才能據此確定下年的財政收入；只有確定了財政收入，才能合理地安排財政支出。也就是說，只有確定了國民經濟發(fā)展計劃，才能較準確地編制財政預算。另外，財政是為政府中心工作服務的，政府的工作重點都需要在預算中加以體現。而目前我國各級政府的工作重點都是在全國經濟工作會議和人大會議以后，才陸續(xù)形成，這同樣給編制預算帶來困難。所以，早編、細化預算必須要有各級黨委和政府的支持與配合，政府應該盡早地公布下年度國民經濟和社會發(fā)展計劃，盡早地確定社會、經濟發(fā)展的大政方針。
　　預算編制的指導方針，是在宏觀經濟預測和國內外政治經濟形勢分析的基礎上提出的。澳大利亞內閣有“聯合經濟預測小組”以及“收入和支出分析小組”，他們是由專家和綜合部門負責人組成的，負責宏觀預測和政策方針的制定工作。我國也應建立一個專門的組織，這個組織由專家、技術官員和政治家組成，在吸收社會各界人士觀點的基礎上，以國民經濟計劃及政府的工作重點為指導，形成一份年度的政治經濟形勢判斷報告，并在此基礎上，形成財政部門提出的指導所有政府部門編制預算請求的綱要。其應該在各級預算編制之前，及早下達。
　　目前我國政府預算中，中央下達的當年預算收支指標比如轉移支付、補助收入等指標較晚，地方要等這些指標下達后，再編制這部分配套的預算，雖然在預算編制過程中可以留有余地，但這種人為地造成預算的空缺，直接影響了預算嚴肅性和法治性。
　　　�。ǘ�）在預算編制過程中要分類制定定額，真正地實施好定員定額管理
　　實行經費“定員定額”管理辦法，實際上就是在編制預算時按照單位的定編數和人均經費標準核定預算，要求財政部門準確地掌握各單位的定員編制和制定合理的定額標準。但財政部門雖掌握人員編制數，也有支出標準，卻不盡科學合理。其主要問題是：人員管理粗放，不能及時掌握各單位人員變化情況，人員和經費不能實行動態(tài)管理，因而制定出的定額標準與單位的實際情況不相符合；定額標準缺乏科學合理性，定額標準的高低不是按照單位的職能進行確定，造成部門之間苦樂不均，相互攀比，形成管理上的被動。目前，我國制定定員定額標準程序和方法是：定額標準是根據財力可能，結合部門的工作量、占有資源、實際支出狀況及部門分類，以人或實物為測算對象制定的。首先測算出各類部門的單項基準支出，在單項基準支出的基礎上，確定同類部門的分檔定額標準，然后確定各部門所應執(zhí)行的各個單項定額標準。制定定額標準既要依據國家政策和財務制度的有關規(guī)定，又要考慮目前各部門普遍的支出水平。人員經費的定額標準嚴格按照國家的工資制度和其他政策規(guī)定的開支范圍、開支標準核定；日常公用經費定額標準的核定，有文件規(guī)定開支標準的，一般以文件規(guī)定為準；沒有文件規(guī)定開支標準的，要適當考慮實際情況和實際支出水平來定。
　　定員定額標準制定以后，要根據情況的變化不斷完善。因為定額的制定來自于客觀現實，對通過實際執(zhí)行反映不盡合理的定額標準要進行修訂。另外，隨著客觀情況的發(fā)展變化及國家政策的調整，定額的標準也應相應進行調整，以保證定員定額的先進性和合理性。
　　　�。ㄈ�）進一步細化預算編制，為增強預算編制的科學性和可行性提供保證
　　美國聯邦政府每年提交國會審議的年度預算及相關材料，多達8000頁，非常細致具體。而我國各級政府向同級人大報送的預算只有幾千字，各項收支一般只按“類”列出一個預算數。如，支出預算中的“工交事業(yè)費”、“文體廣播事業(yè)費”等，只有一個該類的預算總數，至于工交口、文體廣播口中哪個單位到底是多少，預算報告中都沒有體現，人大代表根本無法判定預算安排是否合理。預算的這種粗線條和不確定性，給法定的人大審核工作、審計機關的監(jiān)督工作等帶來困難。
　　細化預算編制，就要有充足的預算編制時間。美國的管理技術水平遠遠超過我國，現代化程度也很高，但他們要用十八個月的時間編制預算，說明預算編制要做到科學、準確性，有大量的工作要做，沒有一定的時間開展調查研究，對預算項目進行周密論證，對預算標準進行測算，預算很難科學、準確。
　　細化預算編制，除了前面提到的要及早下達預算編制綱要，給編制預算充足的時間外，還要細化預算的各項指標，收支指標，尤其是支出指標的編制應當細化到哪一步，還要進一步探討的。
　　在預算支出編制中，主要有基本支出和項目支出預算編制，基本支出的編制主要是依據定員定額的方法，而項目支出預算的編制，由于缺乏科學可靠的標準，財政部門只能憑經驗、靠感覺支出，有的甚至憑關系、做人情。這樣的預算，人為因素大，既不準確又嚴重影響到預算的公平和透明度。一個理想的支出預算應該包括以下幾部分：支出預算總表、具體支出項目明細表、支出項目審定的所依據的明細資料。只有這樣，人大等機關在審核預算時，才能不僅可以審核大的支出盤子，而且可以

審核具體的支出項目以及安排的依據，從而可以根據成本效益原則，對具體項目提出調整意見，以利切實履行其審核預算、監(jiān)督施政的職能，推進人大對財政預算的審查由程序性向實質性轉變。預算資金要盡量落實到具體的單位、項目，應爭取做到每個基層預算單位的每個支出項目都能在預算中所反映，每一筆支出都有根有據。提交人大審議的預算報告不能僅僅是按科目設置的收支簡表，而應該在簡表之外再增加詳細的單位預算表，以及項目論證說明材料。
　　　　三、加強預算審批，使每年的預算草案要有充分的審核和修改時間，以保證通過的預算更具科學性和法律性
　　政府預算是經過人大會議審議通過的具有法律效力的文件，不可隨意改動，為了保證預算的嚴肅性，還應有充分的審議，討論、修改的過程。
　　在國際上，各國政府向議會提交財政預算草案的時間，一般都在正式批準前的3個月到半年左右，以便議會有一個充分討論和仔細修訂的時間。如美國聯邦政府預算在每年2月，將各部門審定的預算匯總成聯邦政府預算建議草案，總統(tǒng)審查后，將聯邦政府預算建議草案提交國會審議，并在公布于眾。預算草案公布后，任何黨派、團體或部門都可以就預算提出自己的意見。國會就預算問題舉行聽證會，總統(tǒng)或各部門的首領要到國會對預算作詳細說明。國會各委員會根據調查、聽證情況提出修改或通過預算的報告。4月1日，由預算委員會匯總成預算草案決議案，提交參、眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。4月-6月總統(tǒng)對預算決議案提出修改意見，并報告國會。7月預算決議案經國會參、眾兩院一致通過后，作為一項注冊議案提交總統(tǒng)，由總統(tǒng)批準簽字生效。在這個協(xié)調和批準的過程中，議員和黨派的意愿得到了表述，預算也更能反映社會的要求。在整個過程中，專家、技術官員、政治家以及社會輿論參與的程度越高，預算中反映出來的社會意愿的準確程度越高，預算在議會內討論和辯論的越充分、透徹，預算的安排就越合理。
　　因此，在從預算提出到批準一系列活動中，各部門提出請求需要時間，財政部門進行協(xié)調需要時間，人大委員們討論辯論也需要時間�？梢哉f，時間是廣泛的參與者和制訂出合乎公共最大利益預算的必要條件。我國的預算草案是由財政部門先提交“人大常委會”，然后由“人大”內部的各專業(yè)委員會、包括財經委員會對該草案進行事先的審議和修改。在此修改的基礎上，再提交全國人民代表大會審議、修訂和通過。在這期間應有3個月的時間較為合適。

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