推進地方財政預(yù)算編制改革的探討

一、當前地方財政預(yù)算體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)
　�。ㄒ唬┑胤截斦�預(yù)算的綜合性較差
　　市場經(jīng)濟國家的政府收入絕大部分為稅收收入，只有很小部分的規(guī)費收入，而且，所有收入都要納入財政預(yù)算。但我國政府收入除了以稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入外，還包括大量部門直接參與分配的各種基金、收費等預(yù)算外收入和部分政府職能部門私自設(shè)立、攤派的制度外收入。而在所有這些政府收入中，只有預(yù)算內(nèi)這部分收入納入了地方政府的財政預(yù)算。地方財政預(yù)算的調(diào)控空間相對受到限制，地方財政預(yù)算的綜合性比較差。
　　（二）地方財政預(yù)算支出供給范圍過寬
　　當前，地方財政支出范圍不僅包括公共機構(gòu)、公共服務(wù)等項目支出，而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支，如撥付企業(yè)虧損補貼、彌補企業(yè)資本金等。在經(jīng)濟改革中，有相當數(shù)量的事業(yè)單位已走向市場，收入規(guī)模相當可觀，但財政仍須對其提供經(jīng)費。財政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決，結(jié)果造成應(yīng)該由財政承擔的事情財力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，扭曲了分配關(guān)系，加劇了地方財政收支的矛盾。
　�。ㄈ�）地方財政預(yù)算編制方法粗放
　　多年來，地方財政預(yù)算的編制形式一直是功能預(yù)算，這種預(yù)算結(jié)果過于抽象，財政資源配置不能顯示具體的使用部門和單位。財政預(yù)算編制方法主要還是采取“基數(shù)法”，即新年度的支出預(yù)算在上年度支出基礎(chǔ)上考慮增支因素后確定。這種方法不科學(xué)、不規(guī)范，也不符合公平原則，造成支出剛性增長。采用“基數(shù)法”編制預(yù)算，只對新的增支因素分析，不對基數(shù)分析，編制方法過粗，透明度不夠，公眾也無法對支出安排進行監(jiān)督。
　�。ㄋ模┑胤截斦�預(yù)算支出效率低下
　　地方財政年初預(yù)算只是一個籠統(tǒng)概念，資金分配和使用的約束性較差。一是預(yù)算資金安排基本上是“基數(shù)加增長”的模式，對資金的基數(shù)部分缺少必要性的分析和論證，缺少隨時間、實際等因素進行調(diào)整的機制。二是預(yù)算的權(quán)威性、法制性不強。每年下半年調(diào)整預(yù)算，預(yù)算缺乏法制性、權(quán)威性。三是部分預(yù)算單位調(diào)整了預(yù)算資金的使用用途，導(dǎo)致財政資金的使用效率下降。四是財政資金預(yù)算安排環(huán)節(jié)較多，使財政資金沒有全部用于具體的項目，降低了其使用效率。
　�。ㄎ澹┑胤截斦�預(yù)算支出的公平原則未能嚴格執(zhí)行
　　我國已經(jīng)加入WTO，按照非歧視原則、公平原則和透明原則，對各種企業(yè)實行國民待遇。但目前仍有相當數(shù)量的地方政府為加強招商引資力度，紛紛在財政支出中安排了相當大的一部分資金，建立財政扶持獎勵基金，用于獎勵給企業(yè)和個人。這些地方財政預(yù)算的列收列支，一方面減少了地方可用財力的規(guī)模，增加了地方財政收入中的“泡沫”成分；另一方面這種財政預(yù)算獎勵支出對不同企業(yè)形成了不公平的待遇，不利于企業(yè)間通過市場進行公平競爭，地方的財源也會因為獎勵支出而不斷流失，擾亂了地方財經(jīng)秩序，不利于地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。
　　　　二、建立地方財政預(yù)算新體系的基本設(shè)想
　　隨著經(jīng)濟改革的深入，我國由原有的計劃經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)到了構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制上來。這就決定了我國財政也要由原來計劃型模式的國家財政轉(zhuǎn)到市場型模式的公共財政上來。建立公共財政不僅僅是財政模式的變革問題，而且它會直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進一步深入的關(guān)鍵性步驟，它將大大加速我國市場經(jīng)濟體制建立健全的進程。公共預(yù)算是公共財政的必然要求，是與公共財政相適應(yīng)的一種財政預(yù)算形式。
　　（一）調(diào)整政府支出預(yù)算的范圍
　　調(diào)整政府支出要遵循三大基本原則：一是體現(xiàn)政府職能原則，二是講求公平和效率原則，三是依據(jù)法律法規(guī)原則。
　　借鑒西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，地方政府支出預(yù)算應(yīng)包括三方面：1、維持性支出，即消耗性支出，一般指資源直接置于政府支配下，配置于各部門直接消耗。它主要包括政府、人大、政協(xié)、“公檢法司安”、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研和衛(wèi)生保健等事業(yè)支出。2、轉(zhuǎn)移性支出，一般指政府對一部分社會資金不直接消耗，而是通過分配轉(zhuǎn)移出去。它包括價格補貼等補助、補貼性支出。3、公共工程支出，一般指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。它包括郵政、能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護等方面的支出。
　　在建立政府公共支出預(yù)算體系時，政府財政要轉(zhuǎn)換角色、調(diào)整支出預(yù)算范圍、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。
　　第一、政府財政要逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移到社會共同需要方面來。經(jīng)濟建設(shè)的投資主體應(yīng)由政府轉(zhuǎn)向企業(yè)，財政只支持進行大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
　　第二、維持性支出范圍要有所調(diào)整和減少。事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)，可以分為公益性、準公益性和經(jīng)營性三類。對于公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計劃生育、公共衛(wèi)生防疫等單位，財政應(yīng)保障其資金供給；對于準公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等單位，財政對其可采用資助的形式；對于經(jīng)營性的單位，如開發(fā)型的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表演場所和社會中介機構(gòu)等單位，財政應(yīng)與其脫鉤，讓它們逐步走向市場。
　　第三，進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一方面，地方財政要不斷地提高對教育、政權(quán)建設(shè)和環(huán)境保護等方面的保障能力。另一方面，要優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)和損失浪費。
　　（二）改革預(yù)算編制辦法
　　要建立地方財政公共支出預(yù)算體系，必須改革預(yù)算編制辦法，實行部門預(yù)算，延長預(yù)算編制時間，實行收入綜合預(yù)算和支出零基預(yù)算。
　　第一，實行部門預(yù)算，即一個部門的收支情況有一本預(yù)算，在財政部門內(nèi)部由一個處（科）負責編制預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容不僅具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位的支出預(yù)算。實行部門預(yù)算，是需要對政府預(yù)算支出科目進行調(diào)整。一級預(yù)算支出科目按部門設(shè)置，二級預(yù)算支出科目按支出性質(zhì)設(shè)置，可根據(jù)實際工作需要設(shè)置三級預(yù)算支出科目。這樣可以清晰地反映出預(yù)算支出在各部門的分布，便于財政部門對預(yù)算執(zhí)行進行宏觀調(diào)控和監(jiān)督檢查，更加有效地貫徹實施有關(guān)的財政政策。
　　第二、延長預(yù)算編制時間。目前，地方財政預(yù)算的編制時間只有3個月左右。因此，要適當延長預(yù)算編制時間，將預(yù)算編制時間提前到預(yù)算年度開始前九個月左右比較合適，即從每年四月份開始編制下年度預(yù)算。預(yù)算編制時間的延長，不僅有助于緩解預(yù)算編制的壓力，而且有利于各級財政部門細化預(yù)算的編制工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量。另外，我國的立法部門——人民代表大會對財政預(yù)算的審批時間通常為每年的3月份，因此，也可以借鑒國外的經(jīng)驗，調(diào)整我國中央與地方財政的預(yù)算年度，從每年的4月1日到次年的4月1日，這樣，既解決了目前存在的預(yù)算審批上的法律空擋問題，增強了財政預(yù)算執(zhí)行的法制嚴密性，又把財政預(yù)算編制的時間延長了12個月。
　　第三，實行預(yù)算綜合方法。部門預(yù)算要采用綜合預(yù)算的形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各類資金。財政預(yù)算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和單位其他收入統(tǒng)一作為部門（單位）預(yù)算收入。財政部門核定的部門（單位）支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財政預(yù)算內(nèi)撥款。這樣，將預(yù)算內(nèi)外資金和其他各種收入統(tǒng)一納入地方財政預(yù)算，全面反映地方及各部門的收支情況，增強了地方財政預(yù)算的公開和透明，也將極大地增強財政預(yù)算的權(quán)威性。
　　第四、支出采用

零基方法。在編制公共支出預(yù)算時，要逐步采用零基預(yù)算法和其他科學(xué)的方法。根據(jù)各部門工作任務(wù)的需要，按照人員編制的定員、定額標準核定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。要依據(jù)項目備選庫中優(yōu)先項目備選的方法，結(jié)合財力可能，確定專項經(jīng)費，體現(xiàn)公平和效率的原則，提高預(yù)算編制的公開性和透明度，提高財政資金的使用效益。
　�。ㄈ�）細化預(yù)算編制內(nèi)容
　　一是要細化預(yù)算科目，將財政預(yù)算的每一筆資金盡可能地進行細化，逐步深入細化到二級、三級科目，使預(yù)算本身的定量因素不斷增多。預(yù)算科目的細化，也便于對預(yù)算支出加強定量的分析，使預(yù)算更規(guī)范、更透明。
　　二是實行標準化定員定額。標準化的定員定額比較客觀地反映了行政事業(yè)單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標準或應(yīng)達到的水平，是財政部門和主管部門編制、核定單位預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的依據(jù)。在制定標準化定員定額過程中必須遵循編制計劃與經(jīng)費計劃相統(tǒng)一，兼顧需要與可能，預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡便易行等原則。
　　三是嘗試編制分項預(yù)算。目前，全國各地方的財政預(yù)算都是整體預(yù)算，也就是所有的預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算項目全都在一份預(yù)算草案中反映，一旦預(yù)算草案不能得到人民代表大會的通過，則預(yù)算草案的所有預(yù)算均無法執(zhí)行，整個預(yù)算草案要做整體的修改，而且目前也沒有針對財政預(yù)算草案未能通過的備用應(yīng)急措施。因此，可以將地方的預(yù)算草案嘗試分解為幾個分項預(yù)算，如經(jīng)常性的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費預(yù)算草案，專項經(jīng)費預(yù)算草案，對于一些重大決策或重大項目支出也可以做預(yù)算草案。這樣，對分項草案交人民代表大會分別討論，即使某些分項預(yù)算草案未能得到通過，其他的分項預(yù)算仍然可以執(zhí)行，不會影響整個預(yù)算的執(zhí)行。同時，這樣也增強了人民代表大會討論預(yù)算草案的針對性和權(quán)威性，使預(yù)算草案討論得更透明、更深入、更詳細。
　　四是推廣計算機預(yù)算管理系統(tǒng)。在公共預(yù)算支出中，通過細化預(yù)算編制，并逐步引進數(shù)量經(jīng)濟學(xué)，將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ耘c定量分析并重，不斷提高預(yù)算編制的準確度。這就要求逐步建立財政系統(tǒng)內(nèi)部的計算機網(wǎng)絡(luò)，充分利用計算機處理信息的優(yōu)越性，保證預(yù)算編制質(zhì)量，提高工作效率。
　�。ㄋ模┯不�預(yù)算管理和約束
　　地方建立公共財政支出預(yù)算后，必須加強對預(yù)算執(zhí)行的管理。首先要堅持法制化。只有強調(diào)法制化，才能保證支出預(yù)算具有較強的約束力，保證預(yù)算的順利執(zhí)行。還要加強監(jiān)督，要貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過程。此外，要保證預(yù)算執(zhí)行信息快捷、反應(yīng)靈敏。在硬化公共支出預(yù)算執(zhí)行約束方面，具體注意幾點：
　　一是完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。逐步建立立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。此外，還要加大社會對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。
　　二是加強預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋。建立嚴格的報告制度。(1)各單位要按規(guī)定定期向主管部門報送本單位預(yù)算執(zhí)行情況報表和詳細的文字說明。(2)各部門按照本級財政部門規(guī)定的期限，向本級財政部門報送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報表和詳細的文字說明。(3)財政部門要定期向本級政府報告預(yù)算執(zhí)行情況。(4)各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算執(zhí)行情況。
　　三是改革預(yù)算撥款方式。嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行，撥付預(yù)算資金應(yīng)堅持按預(yù)算計劃、按事業(yè)進度、按規(guī)定用途、按預(yù)算級次撥款。財政撥款由國庫單一帳戶集中進行撥付。行政事業(yè)單位人員工資由財政部門直接按月匯入在銀行開設(shè)的帳戶，實行工資發(fā)放的銀行化。這樣，既可以有效控制人員工資的過快增長，又可以遏止“灰色收入”現(xiàn)象，抑制消費基金膨脹。
　�。ㄎ澹�強化預(yù)算的績效考核
　　預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督是預(yù)算的三個不同的環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成了預(yù)算的整個過程。但目前我國各地方財政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念，對預(yù)算的績效評估與考核比較淡化和薄弱。
　　產(chǎn)出預(yù)算是績效預(yù)算的一種典型模式。要強化政府預(yù)算的績效考核，就必須采用產(chǎn)出預(yù)算的理念和方法，對預(yù)算支出的產(chǎn)出和成果兩個方面進行評估。(1)產(chǎn)出，特指財政支出的活動成果，可以用“數(shù)量”指標或“質(zhì)量”指標描述。如，教育方面的產(chǎn)出可以用“畢業(yè)生人數(shù)”（數(shù)量指標）計量，也可以用比如“12歲兒童中具備閱讀和計算能力者的比例”（質(zhì)量指標）來計量；衛(wèi)生方面的產(chǎn)出指標可以用“接受免疫者人數(shù)”（數(shù)量指標），也可以用“因注射哪幾種疫苗而使人們免患哪幾種疾病”（質(zhì)量指標）來計量。(2)成果，是指政府戰(zhàn)略和政策的最終目標。如，提高生產(chǎn)力和人們收入水平可以看作是教育政策取得的成果；提高人口的預(yù)期壽命可以看作是衛(wèi)生政策取得的成果。通過考核結(jié)果來進一步完善和改進財政預(yù)算的編制。
　　通過調(diào)整政府支出供給范圍，改變預(yù)算編制辦法，細化預(yù)算編制內(nèi)容，硬化預(yù)算管理和約束以及強化預(yù)算的績效考核，逐步改進和完善我國地方財政預(yù)算，建立地方政府預(yù)算新體系就一定會實現(xiàn)。

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