關于建立我國公共財政框架的設想

　一、若干原則性問題的討論
　　本文認為，建立健全公共財政框架，是今后一個時期我國財稅體制改革與發(fā)展的目標取向，其中需要研究處理的問題很多，從大的方面說，我們應當把握住這樣幾個原則性問題：
　　第一，從實際出發(fā)，確定我國公共財政框架的基本模式。在市場經濟這個大前提下，雖然公共財政的基本內涵、特征是固定不變的，但是具體的公共財政框架卻可以因市場發(fā)育程度、政治經濟結構、經濟發(fā)展水平的不同而有所不同。這樣，不同時代、不同國家建立的公共財政框架就不能強求一致。換句話說，我們不能照抄照搬西方發(fā)達國家的公共財政框架，而是要從市場經濟發(fā)展的一般規(guī)律和中國經濟轉軌時期的特殊國情出發(fā)，科學地確定我國公共財政框架的基本模式。確定我國公共財政框架的基本模式，必須考慮這樣幾個特殊的影響因素。一是我國人口基數大，經濟發(fā)展水平相對落后，地區(qū)間發(fā)展不平衡，基礎設施建設欠賬較多，政府支出的壓力始終是巨大的；二是加入WTO后，我們的國家和人民直面愈加激烈的國際經濟競爭，緩解各種矛盾，保持和促進政治、社會經濟的穩(wěn)定，是各級各屆政府的一項重要而艱巨的任務，所以，在設計公共財政的收入框架和支出框架時，需要為此做出更多的考慮；三是我國公民法治意識尚不夠強，整個國家尚處于向法治社會過渡的歷史階段，規(guī)范政府行為的阻力很大，這就要求在建立公共財政框架的過程中更加注重制度建設和法律監(jiān)督。
　　第二，確定公共財政開支的具體范圍。盡管我們明確了公共財政的職能是滿足社會公共需要，從而確定了公共財政開支的基本范圍，但是，針對我國經濟轉軌時期的特殊國情，仍然有必要進一步討論這一時期我國公共財政開支的具體范圍。一般來說，除了政府保證履行其職能的基本需要（諸如國防、外交、司法、公安、行政管理以及基礎教育、衛(wèi)生保健、基礎科研和環(huán)境保護等）屬于典型的公共需要，滿足這部分需要是任何國家都必須履行的基本職能，具有相對固定的性質之外，其余的社會公共需要，則有明顯的“公共選擇”性質，是否要由政府來滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費偏好、政府的財力狀況等因素的影響。因此，在不同歷史時期、不同國情背景下所謂社會公共需要的具體界限并不是整齊劃一的。從我國實際情況來看，一方面，一些項目正在逐漸淡出社會公共需要之列。例如，支持競爭性國有企業(yè)改革的支出，從現(xiàn)時看，關系到整個經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，它們便屬于必不可少的社會公共需要內容而必須加以滿足。但是，這類支出具有明顯的過渡性，按照財政要逐步退出競爭性領域的原則，從長期發(fā)展來看，它們不屬于社會公共需要，隨著私人投資能力的增強，還是要逐步從公共財政支出中去除。像電訊、民航、電力的情況也與此類似。另一方面，隨著社會經濟發(fā)展，社會分工更加細密深化，越來越多的事物從私人部門分離出來而公共化，相應地，需要由政府管理的公共事務也在不斷地擴張，搭建我國公共財政框架，需要考慮到這些變化趨勢。就目前實際情況來看，屬于政府職能“越位”、需要逐步淡出公共財政范圍的主要包括競爭性領域的投資、應用性研究和經營性事業(yè)單位經費開支等。政府職能“缺位”較嚴重、需要納入公共財政范圍或提高其在公共財政中的地位的主要包括社會保障和基礎教育、基礎科學研究等。
　　第三，界定財政收支的適度規(guī)模。在一定的財政框架下，財政收入與GDP應當有一個適當的比例關系，這個關系處理不當，不僅財政的職能無法很好實現(xiàn)，既有的財稅體制也會被動搖。近些年，我們一直說“兩個比重”偏低，這一觀點已經得到公認，但是事情的來龍去脈到底如何？似乎還無法說得十分清楚�，F(xiàn)在，我們在公共財政的框架下重新討論這一問題，理論上的支撐完備了，思路也變得清晰起來。首先，確定財政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部納入預算的前提下討論的。這時，政府收入、財政收入、預算收入是等值的，財政收入與企業(yè)和居民的負擔也是對應的，至此，相應確定的財政收入占GDP的比重才能真實反映政府收支的實際水平，界定財政收支的適度規(guī)模才有實際意義。其次，社會公共需要是否得到了滿足，是財政收入占GDP比重是否合理的重要標志。換句話說，在納稅人的負擔基本合理的前提下，即使按照經驗數據人們普遍認為財政收入占GDP的比重偏低，但是社會公共需要得到了滿足，財政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使財政收入占GDP的比重明顯超過以往年份，然而社會公共需要仍未得到基本的滿足，我們也不能說財政收入GDP的比重過高。再次，按照“以支定收”的要求，應當以社會公共需要確定財政支出規(guī)模，再依據財政支出規(guī)模確定財政收入的規(guī)模，這種依存關系建立起來之后，財政收入與GDP的比例關系就應當是合理的。當然，作為一個前提條件，各種財政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顧支出需要隨意減收的行為都是不被允許的。若能如此，所謂財政收入超常增長的問題事實上也就不存在了。
　　第四，處理好各級政府間的財政利益關系。處理好各級政府間的財政利益關系，是構建公共財政框架的一個重要的方面一即公共財政體制的建立�？陀^地說，在以往的財稅改革中，一級政府、一級事權、一級財權的原則并沒有得到很好地貫徹，政府間的財政利益關系一直是扭曲的，近幾年濫收費的膨脹，不能不說與此有直接的關系。為此，在今后進行的財稅體制改革中，必須借助建立公共財政框架的契機，從根本上解決這一問題。解決這一問題的起點應是政府職能在各級政府之間的合理分解。一般認為，其依據的是資源的流動性原則和受益原則。即生產要素的流動性與公共事務管理級次應當一致，凡屬生產要素的與全國流動性有關的事務（如收入分配、經濟穩(wěn)定等），應當列為中央政府事務，以提高公共資源的配置效率，否則，就屬地方政府事務（資源的流動性原則）；政府公共事務的級次管轄應當與受益者的利益相一致，即凡是全國收益的公共事務，應歸中央政府管理，那些屬于某一局部范圍受益的，則應歸地方政府管理（收益原則）。但對于劃歸地方政府管理的公共事務，中央政府負有指導和監(jiān)督責任（馬國賢，財政研究，1999,5）。在此基礎上，要將一級政府、一級事權、一級財權的原則以法律的形式落到實處，徹底改變目前越是基層的政府，其法定的收入權力與其財政支出責任的差距越大的制度缺陷。否則，濫收費還會反彈。或者，事情發(fā)展更為嚴重，即失去必要的財力保證，長此以往，政權的基礎可能會動搖。
　　　　二、具體制度建設的設想
　　從較寬的口徑考慮，公共預算制度建設主要應包括以下具體內容：
　　第一，將全部政府收入納入預算管理。具體地說，即在現(xiàn)有的以稅收收入為主體的預算的基礎上，將非稅收入逐步納入預算管理，逐步縮小制度外收入和預算外收入的數量，最終實現(xiàn)建立統(tǒng)一、完整、全面和規(guī)范的國家預算的目標，使政府收入、財政收入、預算收入最終統(tǒng)一起來（此時，政府收入等于財政收入、也等于預算收入）。這項改革與費改稅一樣，牽涉地方、部門的既得利益最多，阻力也將最大。但是，如果不予以突破，稅費改革乃至建立公共財政框架的努力將只能是停留在規(guī)劃的藍圖上，整個財稅體制改革不可能真正得到深化。同時，這項工作應當與費改稅的進程相伴，分期分批地進行，以便使相關的部門和地方政府有逐漸適應和做出相應準備的時間。作為一項過渡性措施，對暫時還不能納入預算管理的政府收入，也要實行

財政專戶的“收支兩條線”管理，以解決部分政府收入完全失控的問題。此外，政府非稅收入預算化要與其法治化的進程相伴，以鞏固改革的成果。
　　第二，改革預算編制方法。改革預算編制方法的核心是編制部門預算。編制部門預算的意義在于：(1)部門預算要求所有的預算數落實到基層使用單位，其收入、支出項目及人員供給狀況等均細化到二級單位，從而大大細化了政府預算，增強了政府預算的計劃性；(2)編制部門預算要求將所有的政府收入都納入預算，這樣部門預算的編制才有意義，同時，部門預算作為統(tǒng)管各級政府收支的綜合預算，既包括本部門預算，也包括下級單位匯總預算，能較全面地反映各個部門的全部收支活動，相應地，政府部門的預算分配權受到了較強的約束甚至被收歸到相應的財政部門，從而提高了政府預算的歸一性和集中度；(3)編制部門預算，將政府的全部收入都納入預算并細化了預算，加之預算編制時間的提前，為政府預算增強公開性和提高法治化程度創(chuàng)造了條件。就目前財政部試行的部門預算改革情況來看，遇到的障礙首先是推行部門預算改革的基礎工作尚未準備到位，為此需要建立準確可信的國民經濟計劃和重要經濟指標數據庫，對預算單位進行清產核資，制定科學的預算單位定員定額標準。所遇到的第二個障礙是目前政府非稅收入混亂，尚無法將預算外和制度外收入納入預算管理，這有賴于費改稅的全面展開。第三個障礙是政府預算的法治化問題尚無實質性的推進，需要在立法上確定確保全國人大對預算決定權、否決權和預算執(zhí)行監(jiān)督權的具有操作性和約束力的法律程序。除了編制部門預算之外，在預算編制形式上應當按照《預算法》的要求編制復式預算，即從目前分為一般預算、基金預算、債務預算過渡到分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算的多重復式預算，以便更清晰地反映不同性質預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度。同時，為了提高預算分配的公正性和財政資金的使用效益，還要進一步鞏固實施零基預算的成果。
　　第三，建立國庫集中收付制度。國庫集中收付制是預算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，它上接預算編制方法，下聯(lián)預算監(jiān)督，共同構成了預算管理制度走向公共預算的改革。作為公共預算執(zhí)行的關鍵性制度，其意義在于規(guī)范預算執(zhí)行，強化預算約束與監(jiān)督，提高財政資金的使用效益�？梢哉f，沒有國庫集中收付制度，預算編制方式、方法的改革只能是虎頭蛇尾，是收不到實效的。國庫集中收付制一方面是建立由國庫單一賬戶、財政部門的零余額賬戶、預算外資金財政專戶（隨著財稅體制改革的完成，預算外資金歸入預算，這一賬戶最終將被取消）、小額現(xiàn)金帳戶和特設專戶構成的國庫單一賬戶體系，財政收入采用直接繳庫和集中匯繳兩種方式；另一方面是采用新的支出撥付方式，即將支出具體分為工資支出、購買支出、零星支出和轉移支出四類，分別實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式。實行國庫集中收付制的難點，一是與實行部門預算一樣，因涉及收回政府部門的預算分配權，會遇到較大的阻力。二是涉及到與銀行方面的關系，需要建立健全銀行清算系統(tǒng)，協(xié)同制定新的國庫管理規(guī)章。此外，還應注意財政不要集中在一家銀行開戶，以免過多地影響到銀行間的利益。
　　第四，積極推行政府采購和招標制度。政府采購和招標是預算改革的最后一環(huán)，它是采用市場化的方式，通過競爭性招標來引導財政資金的使用，以提高財政資金的使用效益，發(fā)揮財政的宏觀調控作用，更好地滿足社會公共需要。推行和完善政府采購與招標制度，有幾個問題需要加以注意和明確：(1)政府采購和招標既然是采用市場化的方式，就要完全按照市場規(guī)律來運作，不能以市場化之名，行行政管理之實，所以必須堅持公正、公平、公開的原則，凡是有違市場化規(guī)則的行為，如地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、“暗箱操作”等都是政府采購所必須摒棄的。(2)政府采購的范圍原則上應包括所有使用財政資金購買、租用或雇用的貨物、工程或服務。但是目前將所有的政府支出全部納入政府采購的范圍是困難的，所以應采取逐步擴大范圍的方式。從資金來源看，首先應將現(xiàn)有的預算資金納入政府采購范圍，然后與公共財政建設及費改稅相適應，較快地將政府部門預算外收入及制度外收入納入政府采購范圍；從采購對象看，應當從數額較大的辦公用品開始，逐步擴大范圍；從政府級別考慮，應當從上到下逐步推開，這樣便于積累經驗，制定規(guī)范，同時也為基層政府采購市場的發(fā)育贏得一定的時間。(3)政府采購的方式通常包括招標采購、詢價采購、談判采購等，其中，招標采購又包括公開招標、選擇招標、有限招標等。一般來說，公開招標因其公平性和效益性最好而最受青睞。不過，限于條件，有時也需要采用其他招標方式，但是不管采用哪一種招標方式，從政府方面來講，都要最大限度地維護公共利益出發(fā)，既能節(jié)約財政開支，又能較好地實現(xiàn)政府職能。(4)政府采購不僅僅是政府財政支出方式的改變，它還是改革預算管理制度，加強預算約束，建立公共財政框架的重要環(huán)節(jié)，所以各級財政部門必須在政府采購中發(fā)揮主導作用，采用每一級政府設立政府采購中心統(tǒng)一處理相關事宜的模式。而不能將采購權分散給政府部門甚至是事業(yè)單位，否則，政府采購制度的改革只能是換湯不換藥。
　　如前所述，公共預算的靈魂是法治化，其法治化的程度關系到整個公共財政制度改革的成敗。所以，在整個制度設計與實施中，必須將推進法治建設、強化法律監(jiān)督和提高法治化程度作為一個基本的努力方向，具體措施應包括：(1)完善相應法律體系。首先，我們認為，為提高財稅法律體系的協(xié)調性，更好地發(fā)揮其作用，從長遠看，應當制定《財政基本法》（也可稱為通則法），主要用來規(guī)定一些基本財政原則、政府間財政權力的劃分、當事人的基本權利義務、基本財政術語的法律解釋等。同時，與建立公共預算制度相適應修訂《預算法》、《國庫管理條例》，制定《政府采購法》（因為政府采購活動不是以盈利為目的一般性商業(yè)活動，所以不能以普通的商法作為其基本的法律依據，而必須統(tǒng)一規(guī)定政府采購的流程和基本管理制度，通過制定《政府采購法》對其加以規(guī)范）。(2)完善相應法律的內容與結構。不管是哪一部法律，都必須以規(guī)定當事人雙方的權利和義務為核心來構建，要避免像過去的一些行政法律那樣，只是將原有行政規(guī)則的集合拿過來充作法律的內容，而是要像其他民事與刑事法律那樣，在結構設計上講求立法技術。(3)加強法律程序建設。一套法律體系的程序性規(guī)則是否健全，通常被視為其現(xiàn)代化程度如何的一項重要標志。因為沒有健全的法定程序，法律的公正與效率就無從保證。毋須諱言，我國財稅法從立法到行政執(zhí)法都嚴重忽視了程序性規(guī)則的重要性。為此，新的財稅改革中的法治建設，必須將重塑程序性規(guī)則放在重要位置。(4)提高相應法律的可操作性，改變那種依靠大量行政解釋來實施財政法律的做法，確保相應法律的立法精神和原則得到準確地貫徹實施，不因法律可操作性差而受到有意或無意的歪曲。(5)加強法律監(jiān)督。主要是落實各級人民代表大會對政府預算的決定權（包括審核權、批準權、追加權、削減預算額度或調整預算結構的權力、否決權等），人大要提前介入預算草案的編制過程（不能被動地坐對預算草案的審核，不能由財政一家決定預算草案的編制），通過在各級人大設立專門的預算工作委員會、增加編制預算的時間、細化預算科目、重新設計預算審核、批準的法定程序、增強預算的全面性和公開性、追究不執(zhí)行預算的行政官員的法

律責任等措施，來增強公共預算的嚴肅性，強化社會對政府行為的約束、規(guī)范與監(jiān)督。
　　在討論了上述問題，對預期的來來我國公共財政的走向有個基本認識之后，我們可以描述一下作為財政體制改革目標取向的公共財政框架的大致輪廓。這就是：
　　第一，全部政府收支進預算，由財稅部門總攬政府收支；第二，稅費關系得到合理調整，政府收支界限清楚，結構較為合理，整個財政收入（此時的財政收入已經等同于政府收入，等同于預算收入）占GDP的比重能夠在滿足社會公共需要和兼顧納稅人承受能力之間達到較好的平衡，各級政府間的財政利益分配關系較為協(xié)調；第三，政府的收支行為全部依法進行，整個財稅體系在法治化的軌道上有效運行；第四，整個公共財政體系以公共預算制度為核心，包括公共收入制度、公共支出制度、公共財政體制等，形成了完整的法律體系；第五，支撐公共財政框架的具體制度較為齊備，且相互之間較為協(xié)調。

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