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WTO規(guī)則下的公共財政政策選擇
我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)過十幾年的建設(shè)，已向規(guī)范化深入發(fā)展，財政體制、財政制度與政策也發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。特別是與市場經(jīng)濟(jì)體制的建立相適應(yīng)的公共財政框架也已初步搭建起來，公共財政政策的效能也初步顯示。我國作為WTO成員國，在社會經(jīng)濟(jì)活動中遵循WTO規(guī)則的新形勢下，正確選擇公共財政政策，充分發(fā)揮公共財政這一宏觀調(diào)控手段顯得非常迫切和重要，這顯然是公共財政政策效能的進(jìn)一步提升和拓展深化，不能不引起我們高度重視，并對此加以研究。一、國家經(jīng)濟(jì)的安全保障和危險的預(yù)防應(yīng)是公共財政政策的立足點和基本出發(fā)點
其一，WTO規(guī)則的制定對國家經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。WTO規(guī)則大多是按發(fā)達(dá)國家的意愿和偏好以及以發(fā)達(dá)國家自身利益為出發(fā)點來制定的，在這種情況下，作為WTO成員國的發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)利益無疑會受到威脅。其二，WTO規(guī)則的實質(zhì)內(nèi)容對國家經(jīng)濟(jì)安全也形成威脅。如經(jīng)常帳戶的開放可能引起資本外逃，導(dǎo)致一國經(jīng)濟(jì)危機(jī)；金融業(yè)務(wù)擴(kuò)大，資本帳戶管理難度加大；非關(guān)稅壁壘的取消導(dǎo)致部分企業(yè)生存空間縮小和消失，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難等等。其三，由于世貿(mào)規(guī)則的約束，使各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益捆綁在一起，其中一個國家發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)勢必給相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來威脅。其四，從我國自身來看，長期以來形成的思維定式、工作理念、方式方法、法律制度等必須與WTO規(guī)則要求相一致，但這些慣式不可能很快轉(zhuǎn)換過來，難免與WTO規(guī)則發(fā)生沖突，導(dǎo)致一些問題的發(fā)生，給國家經(jīng)濟(jì)安全帶來隱患。
諸如此類對國家經(jīng)濟(jì)安全帶來威脅的因素不可能依靠WTO規(guī)則解決，也不可能依賴某個集團(tuán)或部門解決。只能由政府提升協(xié)調(diào)能力綜合解決，包括技術(shù)壁壘、加強(qiáng)檢驗檢疫、關(guān)稅政策等，這正是公共財政基本職能所要求的，其中運(yùn)用公共財政政策特別是稅收這一政策手段又顯得尤為重要。
1.在按WTO規(guī)則要求降低我國關(guān)稅水平的同時，應(yīng)積極調(diào)整關(guān)稅的稅率結(jié)構(gòu)。關(guān)稅是保證國家經(jīng)濟(jì)安全的重要工具。我國關(guān)稅總水平由40%左右下降到目前的17%左右，到2005年下降到10%左右，最終要達(dá)到世界水平3%左右[1](215)。從關(guān)稅總水平而言，保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的功能減弱，但在關(guān)稅總水平一定的情況下，可以通過調(diào)整關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)這一目的。要充分利用WTO規(guī)則的例外原則和靈活性要求，對一些原材料、成熟企業(yè)產(chǎn)品的進(jìn)口可制定較低的稅率，對制成品及涉及保護(hù)性企業(yè)產(chǎn)品的進(jìn)口可制定較高的稅率，等等，以此保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，保護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全。
2.按國民待遇原則或無歧視原則規(guī)范我國的減免稅政策。世界各國都對本國出口產(chǎn)品給予退稅和相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品給予稅收減免優(yōu)惠，這是一種國際慣例，也是在WTO規(guī)則準(zhǔn)許范圍內(nèi)進(jìn)行操作的，但其根本上是要貫徹國民待遇原則和無歧視原則。目前我國在這方面還有許多工作要做，主要體現(xiàn)在一些進(jìn)口產(chǎn)品的稅負(fù)高于國內(nèi)同類產(chǎn)品，如進(jìn)口糧食等農(nóng)產(chǎn)品按13%的稅率征收增值稅，對農(nóng)民銷售自產(chǎn)糧食免征增值稅，從事購銷農(nóng)產(chǎn)品的商業(yè)企業(yè)可按10%的收購價格進(jìn)行稅款抵扣；為推動國產(chǎn)化而實行以國產(chǎn)鋼材頂替進(jìn)口鋼材、國產(chǎn)棉頂替進(jìn)口棉而生產(chǎn)相關(guān)出口產(chǎn)品進(jìn)行抵免或退稅；技改投資項目限于國產(chǎn)設(shè)備；稅法里還對列舉的企業(yè)給予減免稅等等。這些都與WTO規(guī)則要求不相符，需要及時梳理規(guī)范，保留和調(diào)整WTO規(guī)則允許的，取消與規(guī)則不相符的。
3.充分利用WTO規(guī)則中關(guān)于反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅促進(jìn)貿(mào)易自由公平的手段，保護(hù)我國民族產(chǎn)業(yè)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。近幾年，不斷有發(fā)達(dá)國家對中國的一些產(chǎn)品提出反傾銷申訴并對其征收高額反傾銷稅，直接影響了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，我國企業(yè)而對國外產(chǎn)品的傾銷卻鮮有反傾銷申訴。當(dāng)務(wù)之急是建立、健全我國的反傾銷、反補(bǔ)貼稅法，為保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全提供手段保障。特別是應(yīng)積極借鑒美國的一些做法，如301條款、特別301條款，制定我國的相關(guān)特別法律，在一些發(fā)達(dá)國家對我國經(jīng)濟(jì)構(gòu)成威脅時，可緊急動用特別法律來保障我國經(jīng)濟(jì)安全。
4.財政應(yīng)增加對WTO規(guī)則有關(guān)技術(shù)壁壘的研究與應(yīng)用的投入，以保護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全。技術(shù)壁壘是進(jìn)口國為了維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)安全以及相關(guān)環(huán)境資源的安全、國家健康等制定的一些強(qiáng)制性進(jìn)口許可標(biāo)準(zhǔn)，如美國對我國出口水產(chǎn)品加工廠實行“關(guān)鍵控制點”注冊制，對家電產(chǎn)品實行"UL"認(rèn)證；歐盟對我國洗衣機(jī)等26種產(chǎn)品加貼"CE"安全與環(huán)保標(biāo)志等[1](375)。而技術(shù)壁壘的實施要依靠強(qiáng)大的檢驗檢疫工作完成。我國近些年商品檢驗檢疫工作的實踐充分證明了其對促進(jìn)我國對外貿(mào)易發(fā)展和保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的作用地位，但這方面手段、標(biāo)準(zhǔn)等還很欠缺，應(yīng)進(jìn)一步完善：一是增加投入，研究國外的規(guī)定、檢測方法與標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)改善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，跨越技術(shù)壁壘的障礙與限制；二是增加投入，強(qiáng)化檢測手段的現(xiàn)代化建設(shè)；三是加強(qiáng)技術(shù)手段及法律制度建設(shè)的投入，縮小與發(fā)達(dá)國家的差距，爭取主動權(quán)。
二、建立合理而有效的再分配機(jī)制是WTO規(guī)則下公共財政政策的重要落腳點
我國改革開放20多年來，國民經(jīng)濟(jì)以平均9.8%的速度增長，社會財富也在大量增加，但分配不平等及貧富差距也存在擴(kuò)大趨勢。雖說成為WTO成員國后，能增加一部分就業(yè)崗位，但據(jù)有關(guān)資料測算，中國加入WTO后，僅農(nóng)業(yè)、機(jī)械儀表、汽車工業(yè)三個行業(yè)將減少1074.2萬個就業(yè)機(jī)會[2](267)。且勞動力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出。從事高技術(shù)和高智力服務(wù)的腦力勞動者供不應(yīng)求，同時，從事簡單勞動的勞動者供過于求。凡此種種只能依賴公共財政政策建立合理有效的再分配機(jī)制加以解決。
1.我國自1998年下半年開始實施積極財政政策以來，增加了用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、文教設(shè)施、企業(yè)技改等方面的資金投入，解決了一部分人的就業(yè)問題，對縮小收入差距起到了有效的作用。今后積極財政政策在引導(dǎo)民間投資上應(yīng)加大力度，讓民間投資成為吸納就業(yè)、縮小收入差距的主力。更重要的是對民間投資應(yīng)降低稅負(fù)、制定鼓勵政策，減少民間投資的政府干預(yù)成本。特別是應(yīng)借鑒國際上的一些成功做法如政府組織公共工程吸納剩余勞動力，替代消極的失業(yè)救濟(jì)與補(bǔ)助，籍此來吸納剩余勞動力和縮小收入差距，實現(xiàn)公平分配。
2.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，吸納農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)之間差別與差距。改革開放以來，長江三角洲、珠江三角洲、天津大邱莊、江蘇華西村等成功經(jīng)驗已證明了小城鎮(zhèn)不僅是農(nóng)村與大中城市的聯(lián)結(jié)點，更重要的是它們吸納了農(nóng)村剩余勞動力，使城鄉(xiāng)差別縮小，農(nóng)民收入大幅增加。小城鎮(zhèn)建設(shè)必須在財政政策上給予支持與扶助，清除制度性障礙，為小城鎮(zhèn)的建立和發(fā)展提供政策支持與財力保證。
3.社會保障體系建設(shè)是與公共財政密切相關(guān)的問題，也是調(diào)整分配的重要手段。針對目前的社會保障體系，其一，要加強(qiáng)城市居民最低生活保障制度的建設(shè)。至2000年底，城鎮(zhèn)最低生活保障覆蓋面雖為100%，但實際救助對象只有320萬人，僅占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.8%，而美國救助的人口相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5%，印度為6%[3]。同時，我國城鎮(zhèn)居民最低保障水平偏低，很難解決其溫飽需要。現(xiàn)在看來，不僅要進(jìn)一步提高低保水平；還應(yīng)擴(kuò)大實際救助面，真正提高救助人口的數(shù)量。其二，完善養(yǎng)老保險制度和失業(yè)保險制度。
隨著我國老齡人口數(shù)量的增加和失業(yè)群體的擴(kuò)大，需要財政加大對社會保障資金的投入力度。一是調(diào)整預(yù)算法規(guī)，確定社保支出與預(yù)算支出的比重不低于15%，用于養(yǎng)老保險支出不低于8%～10%。國外發(fā)達(dá)國家這一比重達(dá)40%左右[4]。由此可見，社保支出占預(yù)算支出的比重應(yīng)呈上升趨勢，因此必須優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大投入力度。二是在修訂《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，及早適時地開征社會保障稅，規(guī)范穩(wěn)定地籌集社保資金。三是多方位、多層次籌集社保資金如可通過擴(kuò)大征收面、發(fā)行彩票等方式進(jìn)行。其三，逐步發(fā)展和完善農(nóng)村社會保障制度，在農(nóng)村適時建立低保制度�，F(xiàn)在農(nóng)村是一種互助救濟(jì)方法，不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，也不能擺脫貧困，貧富差距也不可能縮小。因此，財政政策在更多關(guān)注城市居民的同時，也應(yīng)該關(guān)注同樣是我國公民的農(nóng)村居民，重視我國公正性分配的空白區(qū)域。其四，擴(kuò)大社會保險的覆蓋面，完善多層次、多支柱的保障體系，實現(xiàn)社會保險資金從省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌過渡。
三、強(qiáng)化國家重要產(chǎn)業(yè)和主要領(lǐng)域的投資是公共財政政策的重要作用點
重要產(chǎn)業(yè)和主要領(lǐng)域是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，在WTO規(guī)則下，應(yīng)充分發(fā)揮公共政政策作用，從多角度給予支持和政策傾斜，提升其競爭能力。
1.農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題既是經(jīng)濟(jì)問題，又是政治問題。在WTO規(guī)則下，與其它產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所受沖擊是最大的。因為一方面，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比較低，農(nóng)業(yè)人口增加速度快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上是粗放型，技術(shù)裝備程度相當(dāng)落后。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際市場價格，而且品質(zhì)低，如美國小麥為高強(qiáng)筋小麥，做面包不掉渣，做面條耐煮，而我國小麥就缺乏這種品質(zhì)。在這種情況下，應(yīng)充分實施相關(guān)公共財政政策，才能在WTO規(guī)則下有效地保護(hù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展。
就產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的“黃箱”政策而言，主要是調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方向和結(jié)構(gòu)，減少對流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼和對支農(nóng)工業(yè)品的補(bǔ)貼，直接增加對農(nóng)民的補(bǔ)貼，從而增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。此外，財政還應(yīng)該增加對農(nóng)業(yè)貸款的補(bǔ)貼，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。
就不產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的“綠箱”政策而言，要加大支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，培養(yǎng)和培育有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品；加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，加快農(nóng)田水利建設(shè)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林還草；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場信息化服務(wù)體系建設(shè)以及加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系的建設(shè)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、應(yīng)用研究、農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)的支持。
2.加大對科技投入的力度。就我國目前來看，雖說在某些領(lǐng)域科技水平走在了世界的前列，但普遍地看與發(fā)達(dá)國家還是有很大差距，體現(xiàn)在財政投入不夠和科技成果轉(zhuǎn)化率較低兩方面。中國目前有5100多家科研機(jī)構(gòu)，每年科研成果近3萬項，而能轉(zhuǎn)化生產(chǎn)的僅20%左右，能形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模的只有5%[5](452)。此外，在稅收政策上還存在不完善之處。由此看來，今后一是要繼續(xù)增加財政對科技的投入，提高科技投入占GDP的比重。二是在增加總量投入的同時積極調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，重點保證國家重點科研計劃和項目的投入，重點支持重要領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，如人口、信息、環(huán)境等。三是引導(dǎo)企業(yè)建立技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，引導(dǎo)民營科技力量的發(fā)展，提升民營科技的創(chuàng)新水平。四是在WTO規(guī)則下，積極調(diào)整稅收政策，調(diào)整稅收制度中有礙科技發(fā)展的內(nèi)容，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策的范圍，如加速折舊、再投資科技項目退稅、屬于科技捐贈準(zhǔn)予稅前扣除等；五是直接采取政府采購的方式支持科技產(chǎn)品的提供等。
3.增加教育投入的水平和質(zhì)量。教育是科技之本和科技之源，是科技發(fā)展的決定性因素之一。目前，我國在教育的投入上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。美國政府不惜耗費(fèi)巨資發(fā)展教育，其教育經(jīng)費(fèi)二戰(zhàn)以來平均占國民生產(chǎn)總值的7%左右。而我國的教育法規(guī)定為4%，但實際上僅在2.6%左右[5](245)。由于經(jīng)費(fèi)不足而導(dǎo)致的不合理的收費(fèi)現(xiàn)象大量存在，廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村小學(xué)輟學(xué)率非常高，義務(wù)教育任務(wù)的完成相當(dāng)艱巨。為此，一是在堅持財政投入為主的同時，應(yīng)建立多層次的教育投入機(jī)制，即建立中央政府與地方政府分級投入，社會各界捐贈資助投入，學(xué)校義務(wù)教育積累投入的機(jī)制。二是國家財政在確定教育投入的地區(qū)比例中，應(yīng)更多地傾向落后地區(qū)。在發(fā)達(dá)地區(qū)要加快教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)度，以此來減少中央財政投入比例。三是優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu)，中央財政應(yīng)重點保證重點研究領(lǐng)域、重點學(xué)科和基本學(xué)科投入；各級財政要重視基礎(chǔ)教育和提高全民素質(zhì)教育的投入。四是對社會力量辦學(xué)只要符合法律的規(guī)定和要求，就應(yīng)給予政策上的支持。
4.支持和促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)是公共財政政策的作用點之一。經(jīng)過幾年的國企改革和國企調(diào)整、改組、改造，政府已逐漸退出了與國民經(jīng)濟(jì)命脈不密切的企業(yè)、行業(yè)，而轉(zhuǎn)向主要關(guān)系國計民生的企業(yè)和技術(shù)密集程度高的企業(yè)和行業(yè)發(fā)展所面臨問題的解決上來。在這種態(tài)勢下，今后公共財政政策著重解決的：一是對于那些已經(jīng)或即將衰退或資源枯竭的國有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)尋找新的增長點和重組的重任。二是支持國有企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是提高對其投資的水平，或給予貸款貼息等引導(dǎo)其它資金注入，解決其資金不足，培養(yǎng)一批資本、技術(shù)、人才和組織集約化的大企業(yè)。三是加快國有企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，加大技術(shù)改造投入，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造給予貼息貸款，實施稅收鼓勵政策。四是每年按財政收入的一定比例建立擔(dān)�；�，在必要時可對中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保。
四、在WTO規(guī)則下，增加人才資源的投入是公共財政政策的重要作用領(lǐng)域
由于長期以來我國的經(jīng)濟(jì)實力與發(fā)達(dá)國家相比存在很大差距，因而在人才資源投入上欠缺很大。我國加入WTO后，發(fā)達(dá)國家的企業(yè)、公司必將紛紛涌入我國，以其優(yōu)厚的工資待遇、住房、出國培訓(xùn)等吸引優(yōu)秀人才。特別是一些外資企業(yè)在我國設(shè)立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)的大量增加，越來越多地吸引我國高級人才的加盟，有資料表明，我國僅移居美國的各類專業(yè)人才已達(dá)到45萬之多，其中70%的人才一去不返，成為支持美國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量[2](221)。事實表明，我國早已成為發(fā)達(dá)國家爭奪人才的重點對象。當(dāng)然，所爭奪的人才既包括科技人才，也包括管理人才，如我國高素質(zhì)公務(wù)員等。因此，增加人才資源的投入很顯然是公共財政政策的重要作用領(lǐng)域。一是大膽地提高高科技領(lǐng)域人才的工資待遇，使其工資水平接近發(fā)達(dá)國家同領(lǐng)域水平，在住房待遇上財政應(yīng)給予補(bǔ)貼，可不受我國房改政策的過多約束。二是對一般領(lǐng)域科技人才，使其工資收入達(dá)到發(fā)達(dá)國家同領(lǐng)域較低水平上。三是建立公務(wù)員工資水平提升的機(jī)制。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大檔次，進(jìn)一步提高公務(wù)員工資水平。這樣一方面可以留住管理人才，另一方面又可減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，同時還可提高行政效率。四是制定吸引人才回流或回國的法律制度，充分保證人才待遇等的實現(xiàn)。同時制定吸引人才回歸計劃，按計劃配置財政資金。如2001年美國就制定了《加強(qiáng)21世紀(jì)美國競爭力法》，核心是要吸納世界各國優(yōu)秀人才，并計劃在3年內(nèi)，每年從國外吸納19.5萬名技術(shù)人員[2](249)。五是繼續(xù)加大對科技園區(qū)建設(shè)的投入力度和風(fēng)險投入力度，為回國人員提供一個優(yōu)越的科研環(huán)境。
五、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展是WTO規(guī)則下公共財政政策的重要作用區(qū)域，也是公
共財政政策實現(xiàn)有效再分配的重要落腳點
1.繼續(xù)擴(kuò)大中央財政對西部地區(qū)的投入力度。自1999年以來國家增發(fā)國債的大部分用于西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的推動作用。
2.對西部地區(qū)的企業(yè)發(fā)展要注重使用財政貼息手段扶持其發(fā)展和成長，這對于企業(yè)來說，可減少投資成本；出資者可及時獲得收益；對財政而言，可用很少的資金帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一方式和手段的啟用，將對西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。
3.對西部地區(qū)特別是民族地區(qū)實行有別于發(fā)達(dá)地區(qū)的財稅體制，為其騰飛打好財力基礎(chǔ)。一是探索中央對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)實行有差別的分稅制，中央稅和地方稅的劃分在不同地區(qū)有不同的選擇。二是適當(dāng)降低落后地區(qū)企業(yè)流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)，從而增加企業(yè)利潤，增加地方稅收收入。三是加大轉(zhuǎn)移支付力度，采用因素法設(shè)計理念，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付力度。
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