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告別“雁過(guò)拔毛”財(cái)政支付體改2003全面啟動(dòng)
這項(xiàng)改革將于2003年在全國(guó)全面推行。現(xiàn)行制度弊端
中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“分散支付”的國(guó)庫(kù)管理制度，財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付，主要通過(guò)征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。由于各級(jí)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)及其他政府收費(fèi)部門(mén)都自行設(shè)有眾多的收入過(guò)渡賬戶，因此，除了一些單位按規(guī)定將資金就地繳入國(guó)庫(kù)，大多數(shù)都要通過(guò)上述過(guò)渡賬戶；有的還按行政隸屬關(guān)系層層匯總到主管部門(mén)賬戶，再由主管部門(mén)繳入國(guó)庫(kù)。
這樣做的弊端之一是上級(jí)單位通過(guò)收入過(guò)渡賬戶“雁過(guò)拔毛”，截流財(cái)政資金的現(xiàn)象在中國(guó)極為普遍。另外，主管部門(mén)不及時(shí)將資金繳入國(guó)庫(kù)，大量預(yù)算外資金沉淀在各部門(mén)賬戶上。財(cái)政部的資料顯示，按現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)支付程序，中央預(yù)算內(nèi)水利建設(shè)資金從財(cái)政撥到項(xiàng)目建設(shè)要經(jīng)過(guò)7個(gè)環(huán)節(jié)，糧庫(kù)建設(shè)資金和天然林保護(hù)工程資金等也存在類(lèi)似問(wèn)題。
財(cái)政部的一份報(bào)告承認(rèn)，長(zhǎng)期以來(lái)，資金層層撥付造成大量資金沉淀在預(yù)算單位，效率不高，財(cái)政可控制的現(xiàn)金流量也大為減少。
另外，當(dāng)財(cái)政部門(mén)按月季度或按進(jìn)度向預(yù)算單位撥款后，資金支出大權(quán)實(shí)際控制在預(yù)算單位手中，資金被截留、擠占、挪用的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，甚至誘發(fā)腐敗。
改革方案確定
中國(guó)著手改革現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度，最早是九屆人大四次會(huì)議，當(dāng)時(shí)通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年綱要》中指出，要建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中收付制度。
2001年3月國(guó)務(wù)院公布《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》；2002年，財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)樓繼偉在一個(gè)內(nèi)部會(huì)議上詳細(xì)闡述了國(guó)庫(kù)管理制度改革方案。他指出，結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，或者稱為國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。
據(jù)樓繼偉在這次會(huì)上的歸納，中國(guó)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系由五類(lèi)賬戶集合組成：一是由財(cái)政部門(mén)在中國(guó)人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出，它是財(cái)政部門(mén)在中國(guó)人民銀行設(shè)立的存款賬戶，是賬戶體系的基礎(chǔ)；
二是財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)零余額賬戶，并同時(shí)約預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶，用于預(yù)算資金的日常支付和與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算；
三是財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)預(yù)算外資金專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外收入和支出，并對(duì)預(yù)算外資金的日常收支進(jìn)行清算；
四是小額現(xiàn)金賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出，并與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算，在代理銀行管理信息系統(tǒng)比較完善的情況下，此類(lèi)賬戶也可以與預(yù)算單位零余額賬戶合并使用；
五是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部批準(zhǔn)開(kāi)設(shè)的專戶。
從國(guó)家機(jī)關(guān)起步
實(shí)際上，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系建立之日，就是各部門(mén)、各單位的各種收入過(guò)渡性賬戶和支出賬戶消亡之時(shí)。財(cái)政部官員向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》描述了這樣一個(gè)“流程”：財(cái)政資金支付要在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系下統(tǒng)一進(jìn)行，也就是財(cái)政部在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)零余額賬戶，并為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶；通過(guò)零余額賬戶，通過(guò)“財(cái)政直接支付”和“財(cái)政授權(quán)支付”兩種方式，將財(cái)政資金采取支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者。商業(yè)銀行每天與財(cái)政部開(kāi)設(shè)在中國(guó)人民銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。
中國(guó)的國(guó)庫(kù)管理制度改革實(shí)際上起步于2001年7月，當(dāng)時(shí)由監(jiān)察部牽頭，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家審計(jì)署等共同對(duì)行政事業(yè)單位銀行賬戶進(jìn)行清理整頓，嚴(yán)查預(yù)算單位多頭開(kāi)戶的情況；同時(shí)，為水利部、科技部、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)等6個(gè)中央部門(mén)開(kāi)設(shè)了零余額賬戶，作為改革試點(diǎn)。
另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，部分國(guó)家儲(chǔ)備糧庫(kù)的建設(shè)資金和部分省的車(chē)輛購(gòu)置稅交通專項(xiàng)資金，也實(shí)行了財(cái)政直接撥付。
一個(gè)月后，財(cái)政部正式組建了財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)稱“國(guó)庫(kù)支付中心”，對(duì)外稱“國(guó)庫(kù)支付局”，
據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截止2001年年底，6個(gè)中央試點(diǎn)部門(mén)納入改革范圍的預(yù)算指標(biāo)達(dá)172.23億元，其中實(shí)行直接支付資金64.83億元，財(cái)政授權(quán)支付資金105.4億元；6個(gè)試點(diǎn)部門(mén)共有136個(gè)預(yù)算單位納入改革范圍；中國(guó)科學(xué)院和國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)的部分項(xiàng)目實(shí)行直接支付改革試點(diǎn)。
到2002年年初，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，改革試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大到了23個(gè)中央部門(mén)，到年底試點(diǎn)單位已增加到40個(gè)左右。
地方試點(diǎn)
與中央政府部門(mén)同步，自2001年開(kāi)始，安徽、四川，福建、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇，山東、浙江等地也開(kāi)始了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革試點(diǎn)。
第一個(gè)步驟同樣是“清理”，目標(biāo)直指各地財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部銀行賬戶：一方面，將“社會(huì)保障”、“糧食風(fēng)險(xiǎn)基金”、“住房基金”、“世界銀行貸款”、“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)”等必須保留的賬戶歸并在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的“特設(shè)賬戶”內(nèi)，取消其他業(yè)務(wù)處的所有銀行賬戶；另一方面，清理預(yù)算單位的銀行賬戶。截至目前，僅遼寧已經(jīng)清理各類(lèi)銀行賬戶27461個(gè)，撤銷(xiāo)7480個(gè)。
另外，各省對(duì)行政單位和教育系統(tǒng)基本實(shí)現(xiàn)由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資。據(jù)福建省統(tǒng)計(jì)，推行財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資制度，每年節(jié)省工資性支出數(shù)千萬(wàn)元。遼寧省絕大部分市縣實(shí)行了財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資，去年全省直接支付人員經(jīng)費(fèi)達(dá)27.1億元。
多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)建立了省、市、縣等不同級(jí)別的會(huì)計(jì)核算中心，取消市及各區(qū)、縣下屬行政單位的銀行賬戶和出納崗位，把政府直屬各部門(mén)的預(yù)算內(nèi)、外資金全部納入會(huì)計(jì)核算中心，實(shí)行單一賬戶、集中支付；強(qiáng)化對(duì)工資發(fā)放、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)以及福利分配等所有預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)一核算和統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)財(cái)政資金，特別是預(yù)算外資全方位、全過(guò)程的監(jiān)管。
目前，浙江省和下轄的9個(gè)市及65個(gè)縣（市、區(qū)）建立了會(huì)計(jì)核算中心。
“集權(quán)”“分權(quán)”：變革的主線
雖然只是試點(diǎn)，革除原有弊端的效果已初步顯現(xiàn)。
財(cái)政部官員告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，改革后，試點(diǎn)單位應(yīng)支未支的資金不再沉淀在預(yù)算單位賬上，而是保留在國(guó)庫(kù)。業(yè)內(nèi)專家指出，這一變化將對(duì)國(guó)債，特別是短期國(guó)債的發(fā)行管理產(chǎn)生很大影響。在分散支付的制度下，財(cái)政資金都撥到預(yù)算單位賬戶上；而國(guó)庫(kù)只要沒(méi)有資金，財(cái)政就會(huì)不斷地發(fā)債。因此，國(guó)庫(kù)管理制度的改革，也將帶來(lái)國(guó)債管理的變革。
另一個(gè)重大成效是提高了財(cái)政資金使用的透明度，遏制諸如資金擠占、轉(zhuǎn)移，挪用等問(wèn)題，原因是預(yù)算單位的賬戶是零余額賬戶，資金要按預(yù)算的用途支用，并在支付時(shí)受到銀行網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的監(jiān)控。
為解決財(cái)政資金支付過(guò)程中的信息記錄、監(jiān)控、反饋的問(wèn)題，財(cái)政部成立“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”工作小組，開(kāi)發(fā)預(yù)算單位用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)管理系統(tǒng)、用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)審核及資金撥付管理系統(tǒng)。財(cái)政部官員透露，通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)，任何地方的任何一筆財(cái)政資金的使用情況都會(huì)一目了然，資金支付的效率也大大提高。
財(cái)政部官員向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》透露，中國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度將在2003年“全面推行”。他指出，就財(cái)政體制改革而言，財(cái)政資金管理的“集權(quán)”和“分權(quán)”是變革的主線。從表面看，財(cái)政資金管理改革更多的是突破技術(shù)性問(wèn)題，不過(guò)在整個(gè)財(cái)政體制改革中，正是“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”這一技術(shù)的實(shí)現(xiàn)來(lái)完成制度上的變革的。而伴隨著這一系統(tǒng)，財(cái)政體制其他方面的改革
也將獲得突破。
名詞解釋
財(cái)政直接支付
按照部門(mén)預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資金用途和用款進(jìn)度，根據(jù)用款單位申請(qǐng)，由財(cái)政部門(mén)將資金直接支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
財(cái)政授權(quán)支付
根據(jù)部門(mén)預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資金用途和用款進(jìn)度，由預(yù)算單位自行開(kāi)出支付令將資金支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
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