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廈門財政性投資存在的主要問題及對策
在廈門推進海灣型城市建設過程中，必須不斷地壯大經(jīng)濟總量。采取積極的財政政策促進投資和消費的增長，仍然是我們今后一段時期內(nèi)的重要經(jīng)濟手段之一。而作為推動經(jīng)濟增長的三架馬車之一——投資的體制、結構、效益等一系列重大問題已擺在我們的面前。應當承認，廈門自特區(qū)建設以來的20多年間，在投融資體制方面作了許多有益的探索，特別是近年來在簡化項目審批程序、規(guī)范政府和投資主體行為、培訓投資中介機構、拓寬融資渠道等方面取得突破性進展，有力地促進了廈門國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的快速發(fā)展。1981年—2001年，廈門經(jīng)濟年均增長18.5%，成為我國經(jīng)濟增長較快的地區(qū)之一；2001年GDP為558.33億元，人均GDP已突破4萬元大關，位居全國各省市前列，已達到世界中等收入國家水平。但是，我們也應清醒地看到，廈門要實現(xiàn)今后8-10年內(nèi)兩個發(fā)展階段的目標，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須打破舊的模式，實現(xiàn)投資體制上的創(chuàng)新，才能使經(jīng)濟和社會保持高速度、高質量的發(fā)展態(tài)勢。目前財政性投融資體制改革不到位的現(xiàn)象主要表現(xiàn)如下：
首先，基礎設施建設資金缺口大，政府隱性負債日益增多
近年來，在國家采取積極的財政政策的影響下，為了改善投資環(huán)境，做強做大經(jīng)濟規(guī)模，廈門市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府大搞開發(fā)性的基礎設施建設，幾乎每個鎮(zhèn)以上的政府都在劃定的區(qū)域內(nèi)搞工業(yè)小區(qū)或科技園區(qū)之類的開發(fā)建設。這樣的做法也確實起到筑巢引鳳的作用，為招商引資創(chuàng)造了基本的硬件之一。但是我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，由于我市鄰近地區(qū)對投資者的爭奪已到了白熱化的程度，由此帶來結果是：互相壓低土地出讓價格以爭得投資者現(xiàn)象時有發(fā)生，這種惡性競爭的結果不僅是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，而且給各級政府造成的負面效應之一就是：不僅開發(fā)土地的成本難以回收，而且還要虧大本，由此造成政府的隱性債務日益增多。以我市某區(qū)為例：該區(qū)三個工業(yè)小區(qū)一期用地規(guī)模（僅2001年）達1.328畝，折合88.54萬m[2]。按每m[2]開發(fā)成本約200元，土地出讓價約100元／m[2]計算，三個開發(fā)區(qū)土地開發(fā)成本將虧空8,854萬元，若加上銀行貸款利息等財務費用，則超虧1億元以上。若今后三年內(nèi)維持這樣的開發(fā)速度，該區(qū)的土地開發(fā)的虧空額將達到3-5億元，接近該區(qū)目前一年的財政收入。這種巨大的滾動式的政府負債將發(fā)展成為經(jīng)濟建設的隱憂，若不采取措施加以解決，政府的信用危機也將日益凸顯。
其次，財政性投資面過大，基層投資資金不配套，造成投資效應減弱
幾年來，隨著廈門市財政扶持力度的不斷擴大，廣大農(nóng)村特別是島外三個區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)性基礎設施和農(nóng)村教育設施有了較大改觀，這在增強廈門農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展后勁，提高農(nóng)民的收水平，改善農(nóng)村教育條件等方面起到了不可替代的作用，但也應看到，由于歷史遺留的欠賬多，為了照顧到各方各面的情緒和需要，每年安排農(nóng)村專項經(jīng)費時，往往把有限的資金鋪得過廣過寬，這種撒胡椒面式的老做法，造成投資效應減弱。以近三年來實施“同發(fā)展共富裕”工程為例，廈門市從1999年底至2002年3年內(nèi)市財政安排2億元資金，絕大多數(shù)用于島外三個區(qū)的農(nóng)村基礎設施建設和扶持薄弱村的經(jīng)濟等方面，通過審計調(diào)查，也證實其成效是不錯的，但是由于點多面廣，加上配套資金不落實等原因，投資效益不盡人意。2000年第一批13個項目，投資總額達9,092萬元，涉及上百個村。如某鎮(zhèn)胡蘿卜產(chǎn)業(yè)化項目，總投資298萬元，除市財政補助100萬元落實外，其余198萬元至今沒著落。
究其原因是：長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建設項目往往在資金來源尚不落實的情況下，上級有關部門最常用的是發(fā)“紅頭文件”的行政命令，強制要求基層也要籌措配套資金，這種“三個一點”的習慣做法在實際工作中往往走形變樣，其最大的缺陷是資金渠道單一，老是躺在各級財政上做文章，而沒有想方設法去拓寬資金渠道，如社會上的閑散資金，目前讓外資、民間資本參與的做法還沒有在實踐中運用。
再次，有些投資主體不明確，產(chǎn)權管理混亂
由于目前投資體制改革力度欠佳，造成有些投資法人制度流于形式，加上一些投資項目是在各級政府大包大攬的情況下進行具體操作的，更使項目投資主體分不清到底是政府還是企業(yè)，由此造成的產(chǎn)權管理混亂就在所難免。如前所述，廈門市同發(fā)展共富裕工程的第一批項目中，總投資超千萬的一個外口公寓項目，市里撥補878萬元，市有關部門要求按公司化管理模式運行，市里投資應成為相關村的股份進行企業(yè)化經(jīng)營。但實際調(diào)查中得知，大多數(shù)村認為股份太小，不如每年有錢分就行。由此區(qū)里做出決定，將市投資部分全部歸屬國有企業(yè)——區(qū)投資公司，并由該公司十年內(nèi)每年給予些這相關村一定數(shù)額的固定回報。這種違背原有投資意圖，高估農(nóng)村基層干部經(jīng)營素質的現(xiàn)象值得我們深思。又如去年11月，市委黨校廳局級班學員在考察我市小坪森林公園時，看到一幅令人痛心的慘景：位于國家級森林公園境內(nèi)的小坪水庫幾乎見底，綠水青山變成有山無水。經(jīng)詢問在場的水坪水庫水電站領導得知：由于沒錢發(fā)工資只好放水發(fā)電賣錢，加上今年雨水少，水庫水很快被放光。但最終原因仍是條塊分割造成產(chǎn)權管理的混亂；一個區(qū)域內(nèi)卻有不同的管理方式，水庫歸水利部門，森林公園卻歸林業(yè)部門。若要開發(fā)如此美麗的森林公園談何容易，更不要說要維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
筆者認為，上述問題的產(chǎn)生大多是改革過程出現(xiàn)的問題，解決問題的辦法仍然要以采取改革的方法，其主要途徑有以下幾個方面：
一、鎮(zhèn)以上的各級財政應將屬于政府投資行為的借貸資金列入每年的財政預算盤子
雖然目前許多開發(fā)土地等項目均由各級政府委托或指定的國有企業(yè)負責，但在每年編制財政預算過程中應單列，并向各級人大報告政府財政預算執(zhí)行情況時至少說清楚以下幾點：(1)政府投資項目的資金來源。如上級撥款、國債、政策性貸款或商業(yè)銀行貸款等。(2)每年財政預算中安排到期的貸款本息償還情況。(3)政府投資項目每年資金運作及收益情況。(4)審計機構對政府投資項目的審計報告。
二、以市場為導向，真正按投資法人責任制辦事
從“有所為有所不為”及“有限政府”的戰(zhàn)略考量，切實轉變政府職能。凡是有經(jīng)濟效益潛力的基礎設施和生產(chǎn)性項目，政府應全部地毫不保留地推向市場。本著政府搭臺、企業(yè)唱戲的原則，通過資本運作促進我市投資體制改革的深化，由此吸引更多的外資和國內(nèi)企業(yè)資本、民間資本參與基礎設施的建設，而政府不再投資此類項目。如澳大利亞馬盧奇郡（廈門友好城市）已將水處理、機場、停車場、垃圾處理等五個項目全部采取商業(yè)化運作，并取得良好的效果。其主要做法是：政府當掌舵員而不是劃漿員；政府在政策制定、規(guī)則指導、利益關系三大方面明白無誤地告訴投資者，使得私人資本順利進入這些投資領域。他山之石可以攻玉，只有最終讓投資者有利可圖，才能扭轉目前政府無所不能無所不包的局面。
如前所述，有些政府投資項目在建設過程中，由于政府行為代替了市場經(jīng)濟行為，造成投資主體不清、責任不明。而早在1996年，國家建設部等三部委就重申：“各級計劃部門委托工程建設項目立項和審批，對資金不落實，資金不到位無保障的建設項目不予審批立項，更不得批
準開工�！钡珦�(jù)近幾年的審計調(diào)查表明：島外有些區(qū)建設項目資金落實率是比較低的。但為了爭得一些建設項目，區(qū)、鎮(zhèn)兩級領導往往是向上級承諾配套資金，而后卻積極組織向上級“跑部錢進”。但跑下來堵缺口的資金畢竟有限，結果建設資金缺口越滾越大。因此只有真正建立建設項目法人責任制，才能從根本上解決形象工程、爛尾工程的問題。
三、對公益性和非盈利的投資項目，應集中財力辦大事，努力降低運營成本
對于今年各級財政在文化、教育、衛(wèi)生和社會福利設施等公益性和非盈利性項目支出時，應本著“雪中送炭”而不是“錦上添花”的原則，集中財力物力扶持一些最為需要、最能見效的項目，特別是讓每年的“為民辦實事”項目盡量做到當年投資當年見效。從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，拿出一些公益性項目建成后的管理和維護工作面向社會，公開招標后承包給有經(jīng)營管理能力的企業(yè)，按照企業(yè)化管理將可以降低財政開支，建立良性的管理體制，以改變現(xiàn)有的一些公益性建設項目建成后，政府給予所謂的事業(yè)單位待遇，造成“二機關”、“官僚主義”，辦事效率低下和成本開支居高不下，以致成了政府沉重的包袱的現(xiàn)象。對涉及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟或生態(tài)環(huán)境需要的一些項目，應整合管理體制，打破條塊分割、互相抵消力量的管理機制，按照高效統(tǒng)一的原則，讓其歸口同一主管部門，讓一個婆婆管到底。
四、盡快建立政府投資績效評估體系
在當前干部管理體制下，要求各級政府領導真正做到兼顧眼前利益和長遠利益是不切合實際的。誰都想在自己的任內(nèi)盡快出項目、出效益，至于政府負債的承受能力以及對今后的影響，那是較少考慮的。以致我們常說的“新官不理舊賬”的怪圈的出現(xiàn)就不足為奇了。任其發(fā)展下去，有朝一日產(chǎn)生的財政困境導致政府信用危機也將不可避免。如何解決這一難題？筆者認為：建立政府投資績效評估體系有助于為防范于未然，其評估的意義在于：
第一，以喚起廣大群眾對政府投資行為的了解，廣泛聽取群眾提出的批評和建議，特別是與廣大人民群眾利益息息相關的公益事業(yè)盡可能把政府投資行為和群眾意見做到基本一致。
第二，促進政府不斷改進工作，使政府在做決策時能更謹慎，更能嚴格地按經(jīng)濟規(guī)律辦事，從而達到投資效益的最大化。
第三，政府投資行為的公開、透明，讓陽光照耀政府投資行為，有助于為防腐倡廉找到治本的措施。
其具體做法是：一是建立重大投資項目評審機制。每年政府重大投資項目出臺的前半年（至少是三個月），可吸收社會上較有聲望的投資專家組成評估團，對項目的可行性進行再評估。二是通過媒體，讓廣大群眾參與討論，凡有價值的意見可用評獎等方式以調(diào)動群眾參與的主動性和積極性。三是各級審計機關每年都要對政府投資結果進行審計監(jiān)督。審計的重點是權、責是否一致，投資效益是否優(yōu)化，是否有損失浪費和瀆職行為等，并將審計結果報告代表政府報各級人大審議，并分期分批向社會公布政府投資項目的審計結論。
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