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中國財政轉移支付立法探討
財政轉移支付法是調整上級政府為均衡財力狀況，協(xié)調地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實施宏觀調控，將所掌握的一部分財力轉移給下級政府支配、使用過程中所發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。它是中國財政法的重要部門法。深化財稅體制改革，加強財政法制建設是進一步完善中國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措。本文擬就財政法定主義與中國財政轉移支付立法作初步探討，以就教于方家。
一、中國財政轉移支付立法的主要問題
按照財政法定主義的精神，我們可以簡要分析一下中國目前的財政轉移支付立法。嚴格意義上講，中國的財政轉移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎上建立起來的�，F(xiàn)行財政轉移支付的主要規(guī)范性文件是1995年財政部頒發(fā)的《過渡期財政轉移支付辦法》（以下簡稱“辦法”）。中國過渡期財政轉移支付的核心是地區(qū)收支均衡問題。作為一種過渡性的制度，“辦法”帶有較深的舊體制的烙印。其存在的主要問題如下：
1.政府間事權、財權劃分不清。事權是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力。財權是各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。目前，在上下級政府之間，很多事項也是難以區(qū)分清楚，許多本應由地方財政負擔的支出，卻由中央政府承擔，而許多本應由中央財政負擔的支出，卻推給地方財政。上下級政府之間事權劃分和財政支出范圍的劃分隨意性很大，同樣的事項，在一處由上級政府承擔，在另一處則由下級政府承擔，在一時由上級政府承擔，在另一時則下放地方政府承擔，它們之間區(qū)分的標準很模糊，或者根本沒有標準可循。這種事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂，導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，由此導致了財政支出整體效益的低下。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權界定不夠明晰，財權和事權不統(tǒng)一。同時，對省、市、縣分別有哪些財權，應對哪些事情負責，還規(guī)定不夠明確，各級之間扯皮很多。
2.財政轉移支付資金的分配不規(guī)范，缺乏合理的標準。中國地區(qū)間財政資金的橫向轉移是通過中央政府集中收入再分配的方式實現(xiàn)的。但是，由于這種橫向轉移的過程是與中央政府直接增加可用財力相向而行的，因而對中央增加的財力是用于中央本身開支，還是用于補助某些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，在認識上難免不一致。另外，在財力轉移上，也沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算辦法，資金的分配缺乏科學的依據(jù)，要么根據(jù)基數(shù)法，要么就是根據(jù)主觀判斷，而不是依法根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式來分配。
3.財政轉移支付方式不規(guī)范，各地不平衡狀況難以有效解決。中國現(xiàn)行財政轉移支付制度保留了原有體制資金雙向轉移模式，即仍然存在資金由下級財政向上級流動現(xiàn)象，不利于提高財政資金的使用效率，增大財政部門的工作量，也不利于中央政府實施宏觀調控。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，它將原有的財力不均問題帶入分稅制財政體制中，使得由于歷史原因造成的地區(qū)間財力分配不均和公共服務水平差距較大的問題基本未能解決，不能充分體現(xiàn)財政均衡的原則。中央對地方的專項撥款補助還缺乏比較規(guī)范的法律依據(jù)和合理的分配標準，與中央與地方事權劃分的原則不相適應。此外，財政補助分配透明度不高，隨意性很大。雖然政府支出中屬于補助性質的轉移支付種類很多，補助對象涉及到各行各業(yè)，但各項財政補助的分配缺乏科學的依據(jù)。
4.財政轉移支付立法層次低，缺乏法律權威性�？v觀各國財政轉移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。而中國現(xiàn)行政府間財政轉移支付制度依據(jù)的主要是《辦法》，該辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會導致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學性和民主性難以保證等，這些不良后果已經(jīng)嚴重制約著中國財政轉移支付立法的完善以及市場經(jīng)濟體制改革的推進。
由此可見，中國財政轉移支付立法，不僅形式上的財政轉移支付必須由立法機關以法律規(guī)定（如財政權力法定、財政義務法定、財政程序法定、財政責任法定）的要求難以滿足，財政轉移支付法治實體價值，如正義、公正、民主、自由，也由于中國目前民主和憲政建設的滯后同樣存在很大的差距。
二、中國財政轉移支付立法的完善
為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制和財政支出制度改革的要求，規(guī)范政府公共資金支付管理，以抑制地區(qū)發(fā)展差距的拉大，平衡地區(qū)財政收支差異，實現(xiàn)全國范圍內各級政府提供公共產(chǎn)品和服務能力的均等化，很有必要加強和完善財政轉移支付立法。針對中國目前的實現(xiàn)情況，按照財政法定主義的要求，財政轉移支付立法可以分兩步走：第一步，制定《中華人民共和國財政轉移支付條例》，在此基礎上，經(jīng)過若干年實踐，總結經(jīng)驗，再制定《中華人民共和國財政轉移支付法》。我們認為：在立法時，應重點注意以下幾個問題。
1.財政轉移支付立法與財政改革進程相適應。財政轉移支付立法應緊緊圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一既定目標，轉變立法觀念，正確解決立法的穩(wěn)定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財政轉移支付立法服務于財政改革。財政轉移支付立法要把財政改革成果，保障財政改革的順利進行、引導財政改革的深入作為中心任務。在財政轉移支付立法時，要妥善處理中央與地方之間的利益關系，把國家利益、整體利益放在首位，避免不適當?shù)貜娬{局部利益。
2.財政轉移支付立法的現(xiàn)實可行性與適度超前性相兼顧，并提高立法質量。財政轉移支付立法既要體現(xiàn)市場經(jīng)濟的共同規(guī)律，又要結合中國實際情況。法律規(guī)定既要符合客觀實際，又要有適度的超前性。財政轉移支付立法應正確把握社會經(jīng)濟和財政的運行規(guī)律及其發(fā)展趨勢，避免財政轉移支付法律、法規(guī)在制定頒布后很快就落后于形勢發(fā)展的不良現(xiàn)象。提高財政轉移支付立法質量包括三個方面，一是立法內容，二是立法技術，三是立法程序。財政轉移支付立法技術包括結構技術、語言技術和延續(xù)技術等方面，立法技術的好壞直接影響到立法的質量。結構技術，就是運用科學方法，使財政轉移支付法的結構形式能夠最大限度地體現(xiàn)立法的內容；語言技術，就是法律中的每個概念、每個條文都必須法律化，使之能正確表達立法者的愿意，較好地體現(xiàn)準確、簡潔、易懂等特點；延續(xù)技術，就是充分把握法律條件的變化規(guī)律，為立法的修訂、解釋做準備。財政轉移支付立法要嚴格遵守立法程序，立法程序是提高支付立法質量的重要保證，避免不按立法程序的突擊立法或應急立法。
3.財政轉移支付立法的本土化與國際化相結合。財政轉移支付立法應立足中國的國情。中國是一個多民族的發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，國土遼闊，人口眾多，各地區(qū)之間自然條件差異很大，經(jīng)濟發(fā)展水平也很不平衡，公共服務水平也存在著較大的差異。因此，中國財政轉移支付立法一定要立足中國國情，符合中國的實際情況。同時，隨著中國加入WTO后，經(jīng)濟全球化已成為當今國際發(fā)展的趨勢，而財政轉移支付立法已是市場經(jīng)濟國家處理中央與地方財政關系的普遍作法和基本準則，在國外已經(jīng)有幾十年的歷史，積累了豐富的經(jīng)驗。因此
，凡是國外立法中實踐證明比較好且適合中國現(xiàn)實情況的，都應當大膽吸收。有些適合中國國情的條文，可以直接移植，并在實踐中充實、完善。發(fā)達國家走過的彎路我們應當避免，他們在發(fā)展市場經(jīng)濟過程中根據(jù)實際情況而不斷修改財政轉移支付法律、法規(guī)的做法，也值得我們借鑒。
4.明確財政轉移支付立法的宗旨，依法設置專門性的政府間財政轉移支付機構。財政轉移支付立法的實施就是要兼顧效率與公平的問題，確保中央有能力實現(xiàn)其宏觀調控目的。一般來講，效率問題多由地方政府來承擔，而公平問題則主要依靠中央政府來承擔。當效率與公平相沖突時，要全面權衡二者之間的利弊關系，在需要效率優(yōu)先時，公平就讓道，在需要公平優(yōu)先時，效率就讓道。具體而言，財政轉移支付立法的宗旨應包括：（1）彌補財政缺口，解決各級政府間財政的縱向不平衡；（2）保證最低限度的公共服務標準，解決地方政府間的橫向不均衡；（3）加強中央政府對地方政府的控制，解決地方政府提供公共產(chǎn)品的外溢性問題，提高公共服務效率，保證地區(qū)間經(jīng)濟差距的縮��；（4）實施中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟的政策，通過對經(jīng)濟的反周期補助，刺激需求，擴大就業(yè)，吸引地方財力建設符合全國利益的項目。
各國經(jīng)驗告訴我們，執(zhí)行各級政府間復雜的財力轉移支付政策，特別是確定和調整中央與地方政府的轉移支付方案，組織保證是必不可分的，故需要依法設置一個專門的機構來具體負責，并以立法形式規(guī)定該機構任務、職權和職責。這一機構設置，國外通常有兩種做法：一是由財政部兼管其職能；二是由中央政府組建的專門機構行使其職能。為了使這一機構在中國具有相對獨立性，我們比較傾向于第二種做法。
5.簡化與完善財政轉移支付的法定形式，在財政轉移支付額度上依法選擇“因素法”。中國分稅制的稅收返還制度，實行中央對地方劃的稅收按基期如數(shù)返還，并逐年遞增。這種做法不但起不到合理調節(jié)地區(qū)間財力分配，扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和老工業(yè)基地發(fā)展的作用，而且還會進一步拉大地區(qū)差距。此外，在財力轉移上，也沒有建立一套科學的、完善的計算公式和測算辦法。
借鑒國外成功經(jīng)驗，中國財政轉移支付立法可規(guī)定以下兩種方式：（1）一般性的財政補助。主要用來平衡地方財政預算，滿足地方政府履行職能所需要的基本開支。這種補助可根據(jù)地方財政收支差額來確定，由中央財政給予定額補助，不規(guī)定專門用途，不附加任何條件，無償撥給地方政府由其統(tǒng)籌使用。（2）中央對地方的專項撥款補助。這種補助在資金使用方向、用途及下級政府資金配套等方面都應該有明確規(guī)定，主要支持地方政府完成難以承擔的公共服務項目或帶有全國性的項目，鼓勵那些符合國家經(jīng)濟政策的行業(yè)和項目的發(fā)展。重新歸并現(xiàn)有的四種政府間的財政轉移支付形式，尤其是應當盡快解決原體制補助和原體制上交當中存在的與公共服務均等化目標相矛盾的問題。依法建立以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付為補充的復合型財政轉移支付方式體系。
我們認為，目前中國所采用的基數(shù)法確定各級地方政府的財政收支基數(shù)，是不合理性的。在立法時，應拋棄“基數(shù)法”，采用國際上通用的“因素法”。因素法的基本特點是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此確定各地的轉移支付額�！耙蛩胤ā庇欣谔岣咿D移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財政關系，提高財政管理的科學化程度。
北京大學法學院·劉劍文
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