- 相關(guān)推薦
預(yù)算法制度改革
「關(guān)鍵詞」預(yù)算法 改革
「正文」
1995年1月1日，我國(guó)預(yù)算法正式頒布實(shí)施。由于當(dāng)時(shí)正是處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段，很多規(guī)定都很難具體化，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留。幾年來，在執(zhí)行《預(yù)算法》制度改革的過程當(dāng)中我國(guó)遇到了很多的問題。
一、預(yù)算法概念
預(yù)算法可以分為實(shí)質(zhì)上的預(yù)算法和形式上的預(yù)算法。實(shí)質(zhì)上的預(yù)算法是指調(diào)整預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范總稱，是財(cái)政法主要的組成部分。預(yù)算法調(diào)整的關(guān)系是指國(guó)家在組織預(yù)算資金收入、支出和進(jìn)行預(yù)算資金使用、管理和監(jiān)督過程中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。國(guó)家預(yù)算關(guān)系包括：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間以及中央政府與地方政府之間因預(yù)算管理職權(quán)劃分所產(chǎn)生的預(yù)算管理體制關(guān)系；在國(guó)家政府的編制、審議、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督過程中發(fā)生的預(yù)算程序關(guān)系；國(guó)家在組織預(yù)算資金收入、支出和進(jìn)行預(yù)算資金使用和管理中產(chǎn)生的預(yù)算分配關(guān)系，即預(yù)算實(shí)體性關(guān)系。
形式上的預(yù)算法是指預(yù)算法律規(guī)范借以表現(xiàn)的外在形式，它有狹義和廣義之分：廣義上的預(yù)算法，泛指凡規(guī)定有預(yù)算方面內(nèi)容的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章、司法解釋和國(guó)家簽訂或加入的國(guó)際條約等規(guī)范性法律文件的總稱。狹義上的預(yù)算法，是專指國(guó)家系統(tǒng)編纂的預(yù)算法律或法典，如德國(guó)的《聯(lián)邦預(yù)算法典》以及美國(guó)先后制定的《國(guó)會(huì)預(yù)算法案》、《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法》和《平衡預(yù)算法案》�！额A(yù)算法》就是我國(guó)狹義的預(yù)算法。
我國(guó)在1992年開始在中央和省一級(jí)正式試編復(fù)式預(yù)算。復(fù)式預(yù)算是指國(guó)家將本年度的全部預(yù)算收支按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分，分別編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。復(fù)式預(yù)算具有結(jié)構(gòu)清晰、便于分類管理和控制和預(yù)算功能大等優(yōu)點(diǎn)。1994年我國(guó)復(fù)式預(yù)算的編制方式又做了重大的改進(jìn)，當(dāng)年的債務(wù)收入和歸還債務(wù)本息支出不再包含在預(yù)算中收入和預(yù)算總支出之內(nèi)，當(dāng)年預(yù)算支出大于收入的差額，就是當(dāng)年的財(cái)政赤字并且全部反映在建設(shè)性預(yù)算中去。此外，從1994年起，財(cái)政收支（不含債務(wù)收支）的差額全部通過債務(wù)彌補(bǔ)，不再向人民銀行借款和透支。這種復(fù)式預(yù)算能更清晰的反映財(cái)政赤字以及彌補(bǔ)的來源，便于了解和分析債務(wù)收入與債務(wù)支出的對(duì)應(yīng)關(guān)系符合國(guó)際通行的做法。
二、我國(guó)《預(yù)算法》存在的問題
我國(guó)《預(yù)算法》從制定到今天，為預(yù)算管理納入法制軌道奠定了基礎(chǔ)，使得各個(gè)預(yù)算主體從事預(yù)算活動(dòng)有了法律依據(jù)，在強(qiáng)化預(yù)算約束、確定預(yù)算管理責(zé)任、規(guī)范預(yù)算管理秩序、嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要的作用。但是目前我國(guó)的預(yù)算制度還存在些許空白，等待我們?nèi)ヌ钛a(bǔ)，為我們國(guó)家的預(yù)算制度的完善和改革做出努力。我國(guó)預(yù)算制度的缺陷有在貫徹執(zhí)行方面存在的也有《預(yù)算法》本身所存在的問題。
（1）《預(yù)算法》在執(zhí)行中存在的問題
1.地方各級(jí)的管理權(quán)限劃分不清，與實(shí)際情況脫節(jié)。我國(guó)《預(yù)算法》沒有明確劃分地方各級(jí)政府的預(yù)算管理權(quán)限，只是明確了中央與地方的預(yù)算管理權(quán)限。其一，政府部門垂直管理，稅收計(jì)劃自上而下層層下達(dá)。而預(yù)算由本級(jí)政府決定，由人民代表大會(huì)通過，就必然會(huì)造成兩者收入數(shù)額的差異。其二，地方預(yù)算上下級(jí)之間的收入與支出項(xiàng)目、體制上解、補(bǔ)助、稅收返還等具體辦法，又上一級(jí)預(yù)算制定，本級(jí)人大無權(quán)干涉，否定了下級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算管理職權(quán)。
2.人大的審批權(quán)只能停留在舉手表決上，對(duì)預(yù)算變更的審查監(jiān)督流于形式。由于《預(yù)算法》中沒有具體條文，人大審批權(quán)只是聽聽匯報(bào)，發(fā)發(fā)議論，可以說只是履行法律程序，對(duì)收支總數(shù)有一個(gè)大概地了解，提不出具體的修改意見。
預(yù)算獲得通過之后，由于各種客觀條件的制約，往往出現(xiàn)各種復(fù)雜的情況�！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)不平衡或舉借國(guó)內(nèi)外債務(wù)的規(guī)模被突破，才能做出預(yù)算調(diào)整，而收支同增或同減，只要收支平衡，略有節(jié)余，就不算預(yù)算調(diào)整，這就是的人大對(duì)預(yù)算變更的審查監(jiān)督流于形式了。
3.沒有確定預(yù)算外資金的性質(zhì)與管理權(quán)限�！额A(yù)算法》只是對(duì)預(yù)算內(nèi)資金作了明確的規(guī)定，未涉及到預(yù)算外的資金問題。雖然國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》已經(jīng)明確的規(guī)定，預(yù)算外資金由財(cái)政部門管理，但是中共中央1996[13]號(hào)文件明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)由經(jīng)管部門管理，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由財(cái)政管理的預(yù)算外資金，無形之中就分出了一部分管理，致使財(cái)政職能被肢解。
（2）預(yù)算法本身存在的問題
我國(guó)發(fā)與法之間協(xié)調(diào)不夠。隨著財(cái)政支出預(yù)算日益剛化，出現(xiàn)了預(yù)算法與其它發(fā)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象�！额A(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但是我國(guó)的《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》等其他法律、法規(guī)對(duì)教育、農(nóng)業(yè)、科技、衛(wèi)生等投入在財(cái)政支出中所占比重都有明確的規(guī)定。在地方當(dāng)年新增財(cái)政里十分有限的情況下，財(cái)政部門往往處于兩難的境地。按照上述的法律、法規(guī)和政策計(jì)算，每年學(xué)增加用于農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、計(jì)生、體育、公檢法等方面的支出，已超過當(dāng)年地方財(cái)政新增加的財(cái)力。在這種情況下，要求財(cái)政部門安排的預(yù)算既要符合這些法律、法規(guī)的規(guī)定，又要保證社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需資金和行政事業(yè)單位職工工資的發(fā)放，還要實(shí)現(xiàn)《預(yù)算法》規(guī)定的財(cái)政平衡，實(shí)在困難。
三、關(guān)于我國(guó)預(yù)算法制改革的建議
首先，要合理劃分預(yù)算管理權(quán)限，為了真正貫徹執(zhí)行分稅制財(cái)政制改革的精神，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的預(yù)算原則，真正達(dá)到事權(quán)財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，《預(yù)算法》應(yīng)該明確化分地方各級(jí)政府和上下級(jí)財(cái)政部門中的預(yù)算管理權(quán)限。一級(jí)預(yù)算、以及責(zé)任，上級(jí)不能越權(quán)干涉下級(jí)。地方各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況編制預(yù)算，而不是根據(jù)上級(jí)財(cái)政、稅務(wù)部門下達(dá)的任務(wù)編制預(yù)算。
其次，加強(qiáng)人大的審批權(quán)、審查監(jiān)督權(quán)。屬于一般性的預(yù)算調(diào)整，比如因上級(jí)政府稅收返還、追加、追減補(bǔ)助、預(yù)算劃轉(zhuǎn)或上年結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)引起的預(yù)算變動(dòng)，直接由財(cái)政部門提出方案，保政府批準(zhǔn)即可。應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等特殊情況引起的增加支出、減少收入等造成的預(yù)算變更，應(yīng)該由人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)。人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，必須提出自己的建議，真正起到審查監(jiān)督的作用。
再次，實(shí)行綜合
財(cái)政預(yù)算�！额A(yù)算法》應(yīng)該將于預(yù)算外資金納入綜合預(yù)算框架，建立新型的公共財(cái)政，確立“大收入、大支出”的財(cái)政分配格局，將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金有機(jī)結(jié)合起來。只有這樣才能束縛住預(yù)算外資金這匹野馬，從根本上杜絕小金庫(kù)、亂支出亂花費(fèi)等違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金，包括統(tǒng)籌費(fèi)，其管理權(quán)限應(yīng)規(guī)定為財(cái)政部門管理，杜絕經(jīng)管等部門管理財(cái)政資金，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政部門建立綜合預(yù)算確定法律依據(jù)。
最后，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性。預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟恼谝粋�(gè)財(cái)政年度內(nèi)的財(cái)政收支計(jì)劃。經(jīng)過人民代表大會(huì)審批的預(yù)算，具有高度的法律效力和強(qiáng)大的約束力，任何部門和個(gè)人都不得人以變更。強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性，必須做到：一是增強(qiáng)法制觀念。各級(jí)人大要樹立和增強(qiáng)預(yù)算、決算審批的權(quán)力意識(shí)。二是廢除法定支出。立法部門必須進(jìn)一步加強(qiáng)部門法律、法規(guī)與《預(yù)算法》的銜接與協(xié)調(diào)工作，特別是在農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、計(jì)生、體育等方面的法律、法規(guī)對(duì)地方財(cái)政支出做出的硬性規(guī)定。“法定支出”既不符合分稅制財(cái)政制的基本精神，也不利以整個(gè)預(yù)算規(guī)劃與管理，反而加重了行業(yè)不正之風(fēng)，必須從根本上廢除。
「參考資料」
1.劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版。
2.劉劍文主編：《財(cái)稅法教程》，法律出版社2002年版。
3.張昭立主編：《財(cái)政法制論從》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版。
李文斌
【預(yù)算法制度改革】相關(guān)文章：
對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的分析及改革建議08-11
傭金制度改革08-05
深化農(nóng)地制度改革08-16
防汛例會(huì)制度改革08-12
學(xué)習(xí)新預(yù)算法心得體會(huì)08-03
對(duì)預(yù)算審批制度改革探討08-05
行政審批制度改革08-07