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財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)稅法控制
「關(guān)鍵詞」財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 法律控制
「正文」
一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概述：
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政面臨支付危機(jī)的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超過(guò)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承受力時(shí)，將演變成財(cái)政危機(jī)，引發(fā)一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。如立足于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)轉(zhuǎn)移到財(cái)政，政府財(cái)政是社會(huì)最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者；準(zhǔn)國(guó)債規(guī)模也不應(yīng)該太大，不能只看帳面?zhèn)鶆?wù)，還要看政府各部門(mén)發(fā)行的債務(wù)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包含內(nèi)容廣泛，既包括財(cái)政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，如財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等，還包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財(cái)政領(lǐng)域的私人風(fēng)險(xiǎn)和一般公共風(fēng)險(xiǎn)，或稱(chēng)外部風(fēng)險(xiǎn)，如自然風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)等。從某種程度來(lái)講，外部風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法或者很難控制的，人類(lèi)生存的世界本來(lái)就是充滿(mǎn)不確定性的。因此，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，本文也把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究日益增多，但對(duì)其內(nèi)涵的界定還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的統(tǒng)一說(shuō)法，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來(lái)研究，也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來(lái)研究的，諸如收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、赤字風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等等。[1]
二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因：
從財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來(lái)看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場(chǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)，（2）財(cái)政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理，（3）財(cái)政管理制度與專(zhuān)項(xiàng)管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過(guò)程，（5）事前、事后財(cái)政監(jiān)督不力，（6）政府官員道德問(wèn)題和職業(yè)技術(shù)問(wèn)題。
按照具體財(cái)政活動(dòng)類(lèi)型劃分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)主要包括：[2] （1）源于收入方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（2）源于支出方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（3）源于公共投資的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)財(cái)政支出中有相當(dāng)部分用于生產(chǎn)性投資，或資本性投資，這種投資與私人投資在風(fēng)險(xiǎn)影響方面具有大體相同的性質(zhì)。（4）源于預(yù)算赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（5）源于國(guó)債管理的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)明顯存在著國(guó)債資金使用缺乏經(jīng)濟(jì)效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問(wèn)題，導(dǎo)致大部分國(guó)債幾乎都要通過(guò)發(fā)新債還舊債的方式運(yùn)作。這樣，在財(cái)政困難未能扭轉(zhuǎn)的情況下，國(guó)債規(guī)模會(huì)像滾雪球一樣越滾越大。此外，還有（6）政府財(cái)政的公共風(fēng)險(xiǎn)；（7）政府財(cái)政的制度風(fēng)險(xiǎn)；（8）政府財(cái)政的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；（9）官員道德風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)。
從另一個(gè)角度來(lái)看，財(cái)政危險(xiǎn)還可以看成信用活動(dòng)中的危險(xiǎn)：[3] 公共部門(mén)的受信活動(dòng)是政府以債務(wù)人身份向社會(huì)籌集資金，用于財(cái)政支出，主要包括以下三種：1、政府向社會(huì)發(fā)行債券，包括國(guó)庫(kù)券、地方政府債券和國(guó)際債券；2、政府借款，主要包括政府職能部門(mén)之間的借款、各級(jí)政府之間的借款和國(guó)外借款；3、財(cái)政部門(mén)通過(guò)金融部門(mén)從社會(huì)各界以有償方式吸收的存款，主要包括郵政儲(chǔ)蓄和社會(huì)保險(xiǎn)基金。
具體而言，劉尚希博士曾提出提出第一可能導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的是金融危機(jī)，第二個(gè)是養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)，第三個(gè)是地方財(cái)政危機(jī)。[4]
三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策：
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的后果非常嚴(yán)重，動(dòng)輒隨之以社會(huì)危機(jī)、動(dòng)蕩。于是，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是一個(gè)全社會(huì)全面的工作，從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、財(cái)政學(xué)各個(gè)方面都需要完善。下面盡從法律的角度，尤其是與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系緊密的財(cái)稅法學(xué)角度，談?wù)剬?duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制。
（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融的規(guī)范、控制
1.完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制
2.增強(qiáng)銀行獨(dú)立性
銀行的受信活動(dòng)主要是銀行以債務(wù)人身份與社會(huì)各界進(jìn)行的信用交易，包括吸收存款、各種借款、發(fā)行金融債券等，形成銀行的負(fù)債。銀行的授信活動(dòng)是指銀行根據(jù)客戶(hù)的需要為客戶(hù)提供融資，形成銀行的資產(chǎn)，主要包括信貸、信用證、進(jìn)出口押匯、貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)。銀行的授信活動(dòng)是銀行效益的直接來(lái)源，但也會(huì)給銀行帶來(lái)?yè)p失，形成不良資產(chǎn)，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致銀行倒閉，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。[5]
然而，眾所周知，我國(guó)的銀行呆壞賬比率非常之高，在這樣高的呆壞賬比率之下，銀行體系仍然能夠保持穩(wěn)定，國(guó)家聲譽(yù)起了關(guān)鍵作用，相應(yīng)地，國(guó)有銀行集中的不良資產(chǎn)，也必然意味著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。[6] 從現(xiàn)實(shí)考慮，我國(guó)銀行一旦獨(dú)立，脫離了國(guó)家的聲譽(yù)保護(hù)，不良資產(chǎn)引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩的嚴(yán)重性可向而知。兩者間這種過(guò)分的依賴(lài)大大增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。故而，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)銀行的獨(dú)立性，逐漸進(jìn)行銀行改革：比如，增加商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金的合理渠道，提高商業(yè)銀行的資本充足率。允許商業(yè)銀行發(fā)行長(zhǎng)期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，從社會(huì)上吸納資金補(bǔ)充資本，提高資本充足率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要求商業(yè)銀行提取充足的呆賬準(zhǔn)備金，如不能一次到位，應(yīng)制定時(shí)間表，要求逐步到位，以建立呆賬核銷(xiāo)機(jī)制，減少虛假利潤(rùn)，保證商業(yè)銀行健康發(fā)展。同時(shí)完善金融資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)的方法和手段，加大處置力度，提高回收率。[7]
（二）完善社會(huì)保障體系
加快建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的社會(huì)保障體系，以緩解社保基金缺口引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵在于建立穩(wěn)定、可靠的社會(huì)保障基金籌措機(jī)制。
1. 完善轉(zhuǎn)移支付。完善轉(zhuǎn)移支付制度的目的是避免困難地區(qū)財(cái)政危機(jī)爆發(fā)。財(cái)政要加大社會(huì)保障支出力度，提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。財(cái)政聯(lián)邦主義對(duì)體制的要求則是實(shí)現(xiàn)“分級(jí)管理”向“分級(jí)所有”的轉(zhuǎn)變，將權(quán)、責(zé)、利有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，使地方政府能因地制宜地舉債或進(jìn)行地域間轉(zhuǎn)移支付。
2.還可考慮適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)公眾擴(kuò)大征繳范圍，提高征繳率，適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅等。
（三）加強(qiáng)國(guó)債管理，完善國(guó)債體系
針對(duì)財(cái)政活動(dòng)中出現(xiàn)的各種不規(guī)范現(xiàn)象，結(jié)合財(cái)政法基本原則，在國(guó)債管理方面給予重視。
1.財(cái)政民主原則：財(cái)政民主原則要求人民
通過(guò)一定得方式對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)擁有決定權(quán)。要逐漸實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)——財(cái)政的公共選擇機(jī)制，比如人代會(huì)究竟能對(duì)財(cái)政支出規(guī)�？刂频绞裁闯潭�？預(yù)算是不是確實(shí)能由人代會(huì)審議，并做到公開(kāi)透明？一年預(yù)算，預(yù)算一年，這種預(yù)算不具有法制性和剛性，法制的控制力對(duì)預(yù)算的約束力不夠。財(cái)政部作為行政分支本身也需要制約。加強(qiáng)財(cái)政部對(duì)顯性、隱性債務(wù)的調(diào)控能力，控制好支出規(guī)模。[8]
具體地說(shuō)，就是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，合理界定政府職能范圍及財(cái)政投資行為，完善財(cái)政支出政策，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)支出管理，完善分稅制財(cái)政管理體制，建立政府間規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。又如允許地方政府發(fā)債，以緩解地方政府資金缺口。[9]
2.財(cái)政法定原則：我國(guó)目前的國(guó)債體系非常簡(jiǎn)單，法律制度不完善，在實(shí)行方面不免不夠“依法”（很多復(fù)雜情況“無(wú)法可依”），只有優(yōu)化國(guó)債結(jié)構(gòu)，豐富國(guó)債品種、完善國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，完善國(guó)債法制才能在此基礎(chǔ)上，財(cái)政法定，加強(qiáng)國(guó)債管理，強(qiáng)化國(guó)債投資的使用效益。
3.財(cái)政健全原則：通過(guò)稅制改革增加政府財(cái)政收入進(jìn)而減少赤字規(guī)模是必要的，但除非出于修改不甚公平且為低效率的現(xiàn)行稅制之考慮外，稅制改革的重點(diǎn)不應(yīng)放在提高稅率和增加新稅種方面，而應(yīng)放在降低稅率并強(qiáng)化稅務(wù)征管以減少稅收收入的流失，以及降低稅務(wù)征管工作成本方面。[10]
4.財(cái)政平等原則：包含著對(duì)正義的價(jià)值追求，從制度上主要體現(xiàn)一種平等的對(duì)待。例如，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)：在中央和地方間的分配，這一點(diǎn)分稅制以來(lái)已經(jīng)改善了很多；在項(xiàng)目和部門(mén)間的分配：比如中央財(cái)政似乎對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的“軟項(xiàng)目”投資不足。[11]
體現(xiàn)之一——教育。對(duì)職責(zé)之內(nèi)的九年義務(wù)制教育盡義務(wù)投資嚴(yán)重不足。例如，相當(dāng)多的西部地區(qū)頗為貧困，農(nóng)民很少或基本沒(méi)有現(xiàn)金收入，基層政權(quán)靠攤派來(lái)維持“民辦學(xué)校”和自身的生存。
體現(xiàn)之二——農(nóng)村投入。中央財(cái)政似乎漠視了農(nóng)村仍然是持續(xù)的凈剩余流出的地區(qū)。在縣以下金融機(jī)構(gòu)基本被撤裁之后，通過(guò)國(guó)有或民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村注資資本已不現(xiàn)實(shí)，那么通過(guò)中央和地方財(cái)政向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供投融資便利就勢(shì)在必行，但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。
「注釋」
1 參見(jiàn)《規(guī)范信用活動(dòng)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院 陳志剛來(lái)源《金融時(shí)報(bào)》（2004年5月11日）《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：研究歷程與分析框架》李文釗
2 具體論述參見(jiàn)《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其定性、定量分析）張志超 2003年4月的《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》
3 見(jiàn)注1.
4 《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：研究歷程與分析框架》李文釗
5 見(jiàn)注1.
6 對(duì)中央銀行獨(dú)立性的理論思考霍宏濤《生產(chǎn)力研究》Ｎｏ。4.2004
7 見(jiàn)注1.
8 參見(jiàn)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自政府花錢(qián)缺乏制約—《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》
9 見(jiàn)注1.
10 見(jiàn)注2.
11 以下參見(jiàn)北京天則經(jīng)濟(jì)研究所一篇報(bào)告。
何珊
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