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從奧運(yùn)債券看我國(guó)地方債券
「關(guān)鍵詞」地方債券 奧運(yùn)
「正文」
一、問(wèn)題的提出
北京奧組委出示的一份《奧運(yùn)行動(dòng)規(guī)劃》中顯示，2008年奧運(yùn)“要堅(jiān)持以市場(chǎng)化籌資為主的原則”。在這樣的思路下，涵蓋在“奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)”里的很多項(xiàng)目被投資者踏破了門(mén)檻，但類(lèi)似國(guó)家體育館這樣的體育場(chǎng)館建設(shè)就幾乎乏人問(wèn)津。原因很簡(jiǎn)單，投資額度大、收回成本時(shí)間漫長(zhǎng)，這在全世界都是一個(gè)難題。在此背景下，有學(xué)者提出了奧運(yùn)市政債券方案，由北京市政府為發(fā)債主體，以政府稅收對(duì)債券進(jìn)行擔(dān)保，債券還本付息的絕大部分資金由政府稅收負(fù)擔(dān)。但我國(guó)《預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，所以，到現(xiàn)在為止，地方債券市場(chǎng)在我國(guó)基本上還是一片空白。
盡管奧運(yùn)債券“沖擊”地方市政債券已經(jīng)失敗，但業(yè)界對(duì)市政債券的期望卻越來(lái)越強(qiáng)烈：“發(fā)行市政債券是加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，尤其是當(dāng)前加快我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程以及促進(jìn)各專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要”。
二、目前我國(guó)地方債券的基本情況
地方債券是地方政府債券的簡(jiǎn)稱(chēng)，是一個(gè)與中央政府債券（國(guó)債）相對(duì)應(yīng)的概念，亦稱(chēng)地方公債。它是地方政府根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金短缺程度，在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上，向社會(huì)公眾發(fā)行的債務(wù)憑證。
盡管到現(xiàn)在為止我國(guó)還沒(méi)有地方債券市場(chǎng)，但這并不意味著我們不需要這一市場(chǎng)。從實(shí)際情況來(lái)看，有幾個(gè)方面的事實(shí)值得注意：其一是中央財(cái)政發(fā)行國(guó)債再轉(zhuǎn)貸給地方，用于地方項(xiàng)目建設(shè)，比如1998年中央財(cái)政發(fā)行的1000億元專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債資金中，就有500億元轉(zhuǎn)貸給地方；1999年，中央財(cái)政又安排300億元轉(zhuǎn)貸給地方。其實(shí)這也就是中央政府替地方政府發(fā)行債券。其二是目前大量存在的、也是政策所允許并根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔(dān)保的債務(wù)。此外，盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債，但客觀(guān)上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務(wù)融資行為，比如地方政府以各種名義、各種名目成立公司、建立基金甚至采取行政攤派的方式籌集資金等。前文提及的奧運(yùn)債券，盡管金融創(chuàng)新的目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，但奧運(yùn)債券已經(jīng)得到批準(zhǔn)。3月，首期20億元奧運(yùn)工程企業(yè)債券的發(fā)行獲得市政府和國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的消息在媒體上公布。最終該債券由國(guó)資公司發(fā)行。這也可以看作準(zhǔn)地方債券。
地方政府有通過(guò)發(fā)行債券籌集建設(shè)資金的迫切需要，甚至非常強(qiáng)烈的需求。允許地方政府發(fā)行債券，積極培育和發(fā)展地方債券市場(chǎng)，不僅可以有效地為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共事業(yè)發(fā)展融通資金，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，從而保持整體經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)地發(fā)展，而且能夠在相當(dāng)程度上減輕中央政府國(guó)債發(fā)行的壓力，同時(shí)還為健全和完善我國(guó)的資本市場(chǎng)特別是債券市場(chǎng)體系創(chuàng)造了條件。
我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)自中央和地方財(cái)政、商業(yè)銀行以及資本市場(chǎng)，但其實(shí)無(wú)論中央財(cái)政還是地方財(cái)政，增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入都存在相當(dāng)大的困難，而商業(yè)銀行對(duì)市政項(xiàng)目提供貸款也有資金來(lái)源多是短期存款、長(zhǎng)期貸款比重不可能過(guò)高等諸多局限性。這些約束條件都使得地方政府對(duì)發(fā)行債券籌集資金有著強(qiáng)烈的需求和渴望。
同時(shí)，很多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)地方債券市場(chǎng)的開(kāi)放已經(jīng)具備較好的外部市場(chǎng)環(huán)境，比如在發(fā)行技術(shù)方面，中國(guó)已有多年發(fā)行國(guó)債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗(yàn)；各投資銀行、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)審計(jì)等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，也能夠?yàn)榈胤絺陌l(fā)行、承銷(xiāo)、評(píng)級(jí)、流通轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務(wù)，同時(shí)，中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大和保險(xiǎn)體系的逐步完善，也為轉(zhuǎn)移地方政府的發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)、提高廣大投資者對(duì)地方債券的信任度，從而增加債券的流通性提供了保險(xiǎn)保障。
三、政府的擔(dān)憂(yōu)
在國(guó)外，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、日本等，地方債券（美國(guó)稱(chēng)市政債券，由州和地方政府及其下設(shè)機(jī)構(gòu)和特別行政區(qū)發(fā)行）市場(chǎng)十分發(fā)達(dá)，已經(jīng)成為債券市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。地方政府不僅可就一般目的（可以是所有合法的政府開(kāi)支）發(fā)行地方債券，而且可就特定目的，如建造學(xué)校或消防大樓等，發(fā)行地方債券；地方債券可以由政府的一般征稅權(quán)力來(lái)?yè)?dān)保，并以稅收償還（稱(chēng)之為一般債務(wù)債券），也可以由某些政府事業(yè)的收入來(lái)?yè)?dān)保，包括以市政供水系統(tǒng)的收入來(lái)償付、以市政供電系統(tǒng)的收入來(lái)償付、以市政下水道系統(tǒng)的收入來(lái)償付等（稱(chēng)之為收入債券）。但在我國(guó)現(xiàn)存體制下發(fā)行地方債券還有很多問(wèn)題。
地方政府的約束力是最值得重視的軟肋。在中國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，地方政府的自我約束力也不夠強(qiáng)，有著無(wú)限擴(kuò)大支出的偏好和沖動(dòng)，決策責(zé)任機(jī)制的不健全和法律約束的缺位是誘發(fā)這種不良現(xiàn)象的重要原因。中央政府最擔(dān)心的是，它對(duì)于地方政府也缺乏制裁的措施，對(duì)于欠債不還的地方政府，中央政府只能在轉(zhuǎn)移支付上做文章，但地方政府又可借此推卸提供公共服務(wù)的義務(wù)，最終受損的是中央政府。
在現(xiàn)在的體制下，讓地方財(cái)政承擔(dān)責(zé)任也有問(wèn)題。中國(guó)不是聯(lián)邦制，而是單一制國(guó)家，地方政府是對(duì)上負(fù)責(zé)，無(wú)法約束地方政府的錢(qián)如何使用。錢(qián)還不了，最終要由納稅人承擔(dān)，這并不公平。但除了讓地方財(cái)政承擔(dān)責(zé)任，目前似乎沒(méi)有更好的策略，否則只能是不讓地方政府發(fā)債。
如何妥善處理地方政府公債與國(guó)債在發(fā)行時(shí)間、利率、稅收政策等方面的關(guān)系，也是值得深入研究的。 “地方公債與中央國(guó)債應(yīng)該是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的，但有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)矛盾，”一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)閑置資金是有限的，如果不從制度上明確兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系，很有可能在債券發(fā)行時(shí)出現(xiàn)搶時(shí)間、搶市場(chǎng)、相互攀比利率等矛盾。
另一個(gè)實(shí)際問(wèn)題是，雖然地方政府發(fā)債權(quán)總體上是屬于對(duì)地方財(cái)政的一種‘錦上添花’政策，即促進(jìn)有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)更好、更快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但卻不太具有公平分配和調(diào)節(jié)差距的功能。從地方債券發(fā)行的條件來(lái)看，目前只有部分經(jīng)濟(jì)狀況較好的大中城市和東部沿海開(kāi)放城市才具有資格，而那些西部地區(qū)，無(wú)論是財(cái)政收入還是具體公共項(xiàng)目收入和公用事業(yè)收入，都不具有穩(wěn)定的前景，不符合地方債發(fā)行應(yīng)具備的基本條件。地方債券發(fā)行導(dǎo)致的資金跨地區(qū)流動(dòng)也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)間差距。
總之，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，發(fā)展我國(guó)的地方債券市場(chǎng)，有許多問(wèn)題迫切
需要研究。其中的重點(diǎn)是：（1）有關(guān)地方債券發(fā)行的法規(guī)、政策框架；（2）地方債券的管理體制和制度（管理機(jī)構(gòu)、發(fā)行方式、發(fā)行程序、發(fā)行規(guī)模、限制條件、交易過(guò)程等）；（3）地方債券籌集資金及使用的有效約束與監(jiān)督；（4）與相關(guān)市場(chǎng)（如國(guó)債市場(chǎng)、企業(yè)債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、銀行信貸市場(chǎng)等）的銜接與協(xié)調(diào)；（5）市場(chǎng)環(huán)境的改善、金融中介機(jī)構(gòu)（投資銀行、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等）的發(fā)展；（6）地方債券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范對(duì)策。
全姝
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