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從發(fā)展公用事業(yè)角度談發(fā)行地方政府債券的必要性
「摘要」本文從我國當(dāng)前公用事業(yè)迅速發(fā)展產(chǎn)生的巨大融資需求的現(xiàn)狀出發(fā)，指出發(fā)行地方政府債券在解決這一問題上所能起到的積極作用，論證了在當(dāng)前發(fā)展形勢下賦予地方政府發(fā)債權(quán)的必要性。
「關(guān)鍵詞」公共事業(yè)；地方政府債券「正文」
一、引言
公用事業(yè)的發(fā)展對于提高居民的生活質(zhì)量、改善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。而隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，對公用事業(yè)的需求將會大幅度增長。但與此同時(shí)，我國的公用事業(yè)還處于以傳統(tǒng)的國有事業(yè)單位為主體，以行政命令為導(dǎo)向的體制和狀態(tài)。在這種體制下，資金約束問題尤為突出，甚至導(dǎo)致部分公用事業(yè)因資金的制約而發(fā)生扭曲和低效率，更無法滿足社會對公用事業(yè)日益增長的大量需求。[1]
從國際上來看，由地方政府發(fā)行債券是解決公用事業(yè)資金不足的一個(gè)重要融資辦法。目前，大部分國家允許地方政府發(fā)行債券，用以滿足公用事業(yè)發(fā)展的資金需求。但是按照我國現(xiàn)行的法律制度，地方政府是不能舉債的�！吨腥A人民共和國預(yù)算法》規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
那么面對當(dāng)前我國公用事業(yè)發(fā)展資金不足的現(xiàn)實(shí)，發(fā)行地方政府債券是否必要，是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定以賦予地方政府發(fā)債權(quán)，是非常值得我們探究的。
二、我國公用事業(yè)的融資渠道造成發(fā)展資金不足
隨著我國城市化的迅速發(fā)展，公用事業(yè)需求大幅度增長，而資金不足已經(jīng)成為了發(fā)展的瓶頸。這種資金不足問題的產(chǎn)生是由我國公用事業(yè)發(fā)展的融資渠道造成的。[2]
長久以來，我國的公用事業(yè)發(fā)展資金主要由國家直接撥款投資建設(shè)，即主要依靠中央和地方財(cái)政的投入。價(jià)格又比較低，導(dǎo)致了資金不足從而影響了發(fā)展。[3]我國的財(cái)政預(yù)算是按照一個(gè)財(cái)政年度來進(jìn)行的，財(cái)政的指導(dǎo)思想是在每一個(gè)財(cái)政年度中堅(jiān)持“有多少錢，辦多少事”的穩(wěn)健原則，即在保證經(jīng)常性支出的前提下，用一個(gè)財(cái)政年度下經(jīng)常性開支的結(jié)余去支持公用事業(yè)。但我國財(cái)政收入有限，占GDP比例也不高，1995年最低是僅有11％，最近有所回升，也僅僅達(dá)到18％－19％。而公用事業(yè)的項(xiàng)目或工程是造福后代的耐用品，它的初始投資很大，收益期很長，可能是十年，甚至上百年。用一個(gè)財(cái)政年度的資金去單獨(dú)應(yīng)對今后若干年公用事業(yè)的巨額需求，這顯然是不匹配的，這種期限上的不對稱，導(dǎo)致資金約束問題突顯。
其實(shí)我們可以把發(fā)展公用事業(yè)從政府提供公共產(chǎn)品的角度來看待。公共產(chǎn)品根據(jù)其可收費(fèi)性的強(qiáng)弱，可以分為純公共產(chǎn)品和廣義的公共產(chǎn)品。對于那些具有純公共品性質(zhì)的公用事業(yè)來說，沒有直接的收費(fèi)，卻對改善投資環(huán)境、加快城市化進(jìn)程是必要的，應(yīng)該由政府財(cái)政投資建設(shè)。對于那些具有廣義公共產(chǎn)品性質(zhì)的可以收費(fèi)的公用事業(yè)來說，可以由政府通過公開招標(biāo)等方式授權(quán)給中資、外資企業(yè)來建設(shè)和經(jīng)營�，F(xiàn)在，民營化等其他融資途徑在我國已經(jīng)得到了很快的發(fā)展，一定程度緩解了可收費(fèi)性公用事業(yè)的資金不足問題，但是面對不收費(fèi)性的公用事業(yè)，單純依靠財(cái)政支持顯然已經(jīng)無法滿足資金需要，必須要尋找其他的融資途徑。
三、地方政府發(fā)行債券的必要性
公用事業(yè)的融資方法，世界各國普遍采用而又受到良好效果的是發(fā)行債券。目前世界上很多國家都同時(shí)發(fā)行中央政府債券和地方政府債券，用以滿足公用事業(yè)迅速發(fā)展所帶來的資金需求。
我國中央政府發(fā)行債券由來已久，但是按照《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。中央政府發(fā)行的債券一方面用來支持全國性的公用事業(yè)，另一方面，通過中央政府發(fā)行債券再轉(zhuǎn)貸給地方的方式，這部分資金用于地方項(xiàng)目建設(shè)，其實(shí)質(zhì)是中央代地方發(fā)行債券。
但是這種方式存在不合理的因素。因?yàn)樵谥醒肱c地方“分別事權(quán)、獨(dú)立稅收”的體制下，地方的公用事業(yè)不應(yīng)該完全由中央來負(fù)擔(dān)，地方應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任。中央政府債券吸收的是全國資金，把全國的資金用于某個(gè)地方的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)質(zhì)上是全國人民支持某些城市的建設(shè)�？紤]到全國性的項(xiàng)目建設(shè)也同樣緊缺資金，少數(shù)地方的建設(shè)擠占了全國整體建設(shè)的資金，盡管這種再轉(zhuǎn)貸也需要地方政府通過當(dāng)?shù)囟愂蘸晚?xiàng)目收益償還，但某些地區(qū)可能長期享受到再轉(zhuǎn)貸利益。因此這種方式將造成，事實(shí)上也實(shí)際造成了地區(qū)間發(fā)展水平的差異。[4]
而允許地方政府發(fā)行債券，一方面可以為公用事業(yè)發(fā)展提供資金，使地方政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，減輕中央財(cái)政的壓力。另一方面由于地方政府債券的債權(quán)人是本地老百姓，政府是債務(wù)人，地方老百姓直接對政府形成一種監(jiān)督壓力，這是促使地方政府更有效使用這些資金的一個(gè)動力。而興辦的公用事業(yè)就在本地，信息更透明，更容易監(jiān)督。[5]
因此我認(rèn)為發(fā)行地方政府債券是非常必要的。而這首先就應(yīng)當(dāng)調(diào)整法律的規(guī)定，即使不作《預(yù)算法》的修改，也可以通過法律和國務(wù)院的另行規(guī)定，賦予地方政府發(fā)債權(quán)。[6]
四、結(jié)論
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p; 通過以上論述，使我們認(rèn)識到，叢解決我國公用事業(yè)迅速發(fā)展所帶來的資金不足的問題的角度出發(fā)，發(fā)行地方政府債券是有必要性的。同時(shí)由于分稅制的實(shí)施，地方政府已經(jīng)成為一級獨(dú)立的預(yù)算，有一級財(cái)政也應(yīng)當(dāng)有一級舉債權(quán)。那么現(xiàn)在首先應(yīng)當(dāng)從調(diào)整現(xiàn)行法律出發(fā)，使得地方政府的發(fā)債權(quán)有法律的依據(jù)，才能更好的規(guī)范地方政府舉債融資的問題。
「注釋」
[1]“公用事業(yè)投資要解決地方政府的合法負(fù)債問題——訪國家開發(fā)銀行王大用局長” 引自http://finance.sina.com.cn 2003年8月15日，信息來源21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
[2] 蘭學(xué)會“創(chuàng)建中國市政債券市場的初步探討” 來自北京大學(xué)學(xué)位論文室
[3]江西省價(jià)格理論研究所：“我國公用事業(yè)價(jià)格問題多多” 引自hc360慧聰網(wǎng)2004年5月26日，信息來源于中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
[4]曹紅輝：“融資機(jī)制凸顯窘境 市政債券期待破殼”載于中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2004年11月24日
[5] 唐杰：“公用事業(yè)融資與地方政府債券” 來自http://www.cngdsz.net
[6]按照《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。此項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上是“有條件許可”。即可以用法律或者國務(wù)院的另行規(guī)定賦予地方政府的發(fā)債權(quán)。
孔霏
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