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政府間收支劃分的法律依據(jù)
「正文」
一、什么是財(cái)政收支劃分法？財(cái)政收支劃分法的地位及其變動(dòng)依據(jù)是什么？
（一）財(cái)政收支劃分法的概念
財(cái)政收支劃分法是調(diào)整中央與地方以及地方各級政府之間在財(cái)政收支權(quán)限劃分的過程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，政府間收支劃分的法律依據(jù)。
（二）財(cái)政收支劃分法的地位
財(cái)政收支劃分法是財(cái)政法中的重要部門法。財(cái)政法由財(cái)政收支法和財(cái)政管理法兩大部門法所組成，其中，財(cái)政收支法處于基礎(chǔ)性的地位，是財(cái)政法的核心內(nèi)容。財(cái)政收支劃分法是財(cái)政收支法中的組成部分，是財(cái)政收支法的基礎(chǔ)性部門法，因?yàn)樨?cái)政收支法首先要解決的就是財(cái)政收支的權(quán)限如何在各級政府之間合理劃分的問題，而規(guī)范這一劃分問題的法律規(guī)范就是財(cái)政收支劃分法。財(cái)政收支劃分法關(guān)系到各級政府在國家政權(quán)體系中的地位，關(guān)系到各級政府所承擔(dān)的事權(quán)范圍的大小和能否充分發(fā)揮其職能。財(cái)政收支劃分法在一定程度上是一個(gè)國家政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和立法體制的直接反映，也直接或間接地影響一國政治、經(jīng)濟(jì)和立法體制的未來走向。因此，財(cái)政收支劃分法在一國的法律體系中居于十分重要的地位�！�1」
（三）財(cái)政收支劃分法的變動(dòng)依據(jù)
財(cái)政收支劃分法的變動(dòng)依據(jù)即財(cái)政收支劃分法的基本原則，包括適度分權(quán)原則、事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則、兼顧效率與公平原則。適度分權(quán)原則，是指在財(cái)政收支權(quán)的劃分上應(yīng)兼顧中央和地方的利益，在保證中央財(cái)政收支權(quán)的前提下，適度下放給地方一定財(cái)政收支權(quán)。事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，是指在劃分財(cái)政收支權(quán)時(shí)必須以各級政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)事權(quán)的大小來劃分財(cái)政收支權(quán)。兼顧效率與公平原則，是指在財(cái)政收支劃分時(shí)不能一味強(qiáng)調(diào)效率，也不能一味強(qiáng)調(diào)公平，而應(yīng)妥善處理兩者之間的比例關(guān)系，達(dá)到效率與公平的完美結(jié)合。以上三個(gè)基本原則是相互聯(lián)系，相互統(tǒng)一的。因此財(cái)政收支法的變動(dòng)中必須綜合把握三個(gè)基本原則，以切實(shí)發(fā)揮各基本原則對財(cái)政收支劃分法制運(yùn)行過程中的指導(dǎo)作用�！�2」
二、本次改革前我國財(cái)政收支劃分的基本制度是什么？國務(wù)院變動(dòng)財(cái)政收支范圍是否具備合法性與合理性？
（一）本次改革前我國財(cái)政收支劃分的基本制度
財(cái)政收支劃分法由財(cái)政級次劃分法、財(cái)政收入劃分法和財(cái)政支出劃分法所組成，因此，財(cái)政收支劃分基本法律制度也相應(yīng)地由財(cái)政級次劃分制度、財(cái)政收入劃分制度和財(cái)政支出劃分制度所組成。
1.財(cái)政級次劃分制度
我國《憲法》規(guī)定了五級政府結(jié)構(gòu)：（1）中央人民政府（國務(wù)院）；（2）省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（3）設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府；（4）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府；（5）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。
我國《預(yù)算法》根據(jù)“一級政府一級預(yù)算”的原則，相應(yīng)設(shè)立了五級預(yù)算，由此，可以認(rèn)為我國的財(cái)政級次為五級：（1）中央財(cái)政；（2）省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政；（3）設(shè)區(qū)的市、自治州財(cái)政；（4）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)財(cái)政；（5）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政�！额A(yù)算法》規(guī)定，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。因此，在特殊地區(qū)，財(cái)政級次為四級，沒有鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政。
財(cái)政支出一般需要通過預(yù)算的方式來進(jìn)行。我國《預(yù)算法》第19條規(guī)定了預(yù)算支出的六種基本形式：（1）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；（2）教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；（3）國家管理費(fèi)用支出；（4）國防支出；（5）各項(xiàng)補(bǔ)貼支出；（6）其他支出。但該法沒有具體規(guī)定中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出的劃分方法和原則，而是通過《預(yù)算法》第21條，授權(quán)國務(wù)院予以規(guī)定，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。
2.財(cái)政支出劃分制度
國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（[1993]國發(fā)第85號）對中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出的劃分做了明確區(qū)分。中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)、外交和援外支出，中央級行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。
3.財(cái)政收入劃分制度
我國《預(yù)算法》第19條規(guī)定了財(cái)政收入的主要形式：（1）稅收收入；（2）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益；（3）專項(xiàng)收入；（4）其他收入。但它沒有明確劃分哪些收入屬于中央，哪些收入屬于地方，而是通過《預(yù)算法》第21條，授權(quán)國務(wù)院予以規(guī)定，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。
國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：
中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20％部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。
地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行
、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上交利潤，個(gè)人所得稅「3」，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅「4」，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅「5」，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。
中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50％。
（二）國務(wù)院變動(dòng)財(cái)政收支范圍的合法性與合理性考察
1.國務(wù)院變動(dòng)財(cái)政收支范圍的不具備合法性
2000年7月1日起實(shí)施的《立法法》第8條第8項(xiàng)規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度屬于必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，這其中包括財(cái)政收支劃分的基本制度。但結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀，《立法法》第9條又規(guī)定，其第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)（有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外）先制定行政法規(guī)。
我國《預(yù)算法》第19條規(guī)定了稅收收入是財(cái)政收入的主要形式之一，但沒有明確劃分哪些稅種屬于中央稅，哪些稅種屬于地方稅。而是由《預(yù)算法》第21條授權(quán)國務(wù)院予以規(guī)定，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。
然而，國務(wù)院變動(dòng)財(cái)政收支范圍是通過《所得稅收入分享改革方案》來規(guī)范的，而不是通過嚴(yán)格意義上的行政法規(guī)來規(guī)范，違反了《立法法》。雖然國務(wù)院的規(guī)范性文件在效力上等同于行政法規(guī)，并且有《預(yù)算法》的授權(quán)，但立法層次太低，會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)范缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證等不良后果。
2.國務(wù)院變動(dòng)財(cái)政收支范圍的不合理性
財(cái)政收支劃分不僅關(guān)涉到各級政府間的財(cái)政收支權(quán)的大小，而且關(guān)涉到各級政府在整個(gè)國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中的地位，甚至關(guān)涉到地方自治與國家結(jié)構(gòu)和國家體制等根本性問題。在一個(gè)民主法治社會(huì)，中央與地方的財(cái)政分權(quán)應(yīng)屬憲法確定的事項(xiàng)。即使憲法沒有確定，也應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)以法律定之。從世界范圍來看，有些國家的財(cái)政收支劃分制度被規(guī)定于憲法或憲法性法律文件之中，如《德國基本法》和美國憲法，更多的國家則是以基本法的形式來規(guī)定財(cái)政收支劃分的相關(guān)制度，如韓國的《地方財(cái)政法》、《地方稅法》，日本的《地方稅法》和我國臺(tái)灣地區(qū)的《財(cái)政收支法》等。「6」
但在我國，從縱向財(cái)政分權(quán)的程序上看，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈，分權(quán)的內(nèi)容沒有通過立法程序。分稅制財(cái)政管理體制的重大改革舉措是由國務(wù)院以行政法規(guī)確立的，而且隨后的部分調(diào)整，包括此次所得稅收入分享改革也是由國務(wù)院決定的。這就可能由于中央利益偏好而侵犯地方財(cái)政權(quán)力的問題。
當(dāng)然，在現(xiàn)代國家，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法已為普遍之現(xiàn)象，尤其是在我國的稅收法律法規(guī)方面，大量的、占主體的是國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)而頒布的稅收行政法規(guī)。這一做法，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下具有一定的合理性，但在中國向法治國家邁進(jìn)的道路上，應(yīng)逐步加以改正，否則就是對稅收法定主義的背離。
因此，這次改革由國務(wù)院變動(dòng)財(cái)政收支范圍是不合理的。
三、本次改革前的企業(yè)所得稅分享制度有何缺陷？國務(wù)院改革是否符合世界所得稅發(fā)展的趨勢？
（一）本次改革前的企業(yè)所得稅分享制度的缺陷
1994年分稅制改革實(shí)施以后，國有、集體、民營企業(yè)及股份制和各種形式的聯(lián)營企業(yè)，均實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制，在統(tǒng)一稅基的前提下，實(shí)行33%的比例稅率，由納稅人就地向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納。這就是所謂的按隸屬關(guān)系征收企業(yè)所得稅，即中央企業(yè)向中央政府交納企業(yè)所得稅，地方企業(yè)向地方政府交納，而鐵路運(yùn)營、民航運(yùn)輸、郵電通信等行業(yè)，由其負(fù)責(zé)經(jīng)營管理與控制的機(jī)構(gòu)繳納。這種企業(yè)所得稅分享制度有以下缺陷：
1.以企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分所得稅，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)，各地為了稅收爭相上馬一些如汽車等“熱門”項(xiàng)目，增加了經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整的難度，影像了全國統(tǒng)一市場的形成。
2.容易造成國有資產(chǎn)為地方、部門所有的后果，因?yàn)橘Y產(chǎn)的流動(dòng)會(huì)帶來稅收轉(zhuǎn)移，這種利益的沖突使地方、部門力阻資產(chǎn)向轄區(qū)外、部門外流動(dòng)，這也是企業(yè)資產(chǎn)重組的最大障礙。多數(shù)國有企業(yè)仍然遲遲不能搞活，與隸屬關(guān)系有很大的關(guān)聯(lián)。
3.對企業(yè)按隸屬關(guān)系劃分，繼續(xù)維系企業(yè)和政府間的親密關(guān)系，這是中央與地方的利益關(guān)系沒有從根本上理順的表現(xiàn)，多少帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，不利于打破地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)壁壘和地方保護(hù)主義。各級政府對不同級次企業(yè)有親疏心理，阻礙中央與地方共同關(guān)心企業(yè)經(jīng)營管理和經(jīng)濟(jì)效益局面的形成。
4.原有的所得稅分享制度沒有確保中央財(cái)政收入的主體地位，中央的財(cái)政收入占國家財(cái)政收入總額的比例過低，影響了中央在資源配置、收入分配、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的調(diào)控能力。
5.隨著企業(yè)改制和重組進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)國際化的程度加深，企業(yè)股權(quán)關(guān)系日趨復(fù)雜，客觀上也很難通過恰當(dāng)?shù)霓k法確定企業(yè)的隸屬關(guān)系。
（二）國務(wù)院的改革符合世界所得稅發(fā)展的趨勢
財(cái)政收入在中央和地方劃分就必然涉及應(yīng)給地方分配哪些稅種的問題。一些稅種是不太適合歸入地方財(cái)政收入的。所得稅，尤其是企業(yè)所得稅，既具有對收入的再分配效應(yīng)，又是財(cái)政政策賴以發(fā)揮調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行作用的主要稅種�？v觀世界各國，在財(cái)政分權(quán)程度較高的美國、德國等聯(lián)邦制國家，企業(yè)所得稅主要由聯(lián)邦政府征收；在集權(quán)程度較高的日本、韓國、英國和法國，企業(yè)所得稅都?xì)w屬中央稅。
我國和俄羅斯、東歐
等轉(zhuǎn)軌國家普遍采用了所得稅分享制度。這有其歷史根源和現(xiàn)實(shí)根源。在舊體制下，地方政府扮演重要的所有者角色，從而使它們有權(quán)獲得企業(yè)利潤并由此獲得由“自己”的企業(yè)自己或間接繳納的稅收。這種根據(jù)所有權(quán)或收入來源享有收入權(quán)力的觀念根深蒂固。地方分享企業(yè)所得稅這種大稅種也滿足了轉(zhuǎn)軌時(shí)期的地方政府由于承擔(dān)了越來越多的公眾支出而日益增長的對收入的需求。
但是根據(jù)來源分享收入可將資源轉(zhuǎn)移到稅基和收入都最大的高收入地區(qū)，在本質(zhì)上是不公平的。特別是在我國存在東西部嚴(yán)重的發(fā)展不平衡，保證某種程度的公平就成為優(yōu)先考慮的問題。正如大多數(shù)聯(lián)邦制國家實(shí)施的那樣，根據(jù)合理的公式分享收入，讓工業(yè)化程度最高，增長潛力最大的富裕地區(qū)發(fā)揮抽油補(bǔ)瘦的作用。因此，國務(wù)院的改革符合世界所得稅發(fā)展的趨勢。
四、如何完善我國的財(cái)政收支劃分法律制度？
（一）制定《財(cái)政收支劃分法》，在明確各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃定各級政府的財(cái)政收支范圍
從憲政的角度看，決定縱向財(cái)政分權(quán)方案的主體，必須是超越于中央和地方政府，我國制定《財(cái)政收支劃分法》勢在必行。
事權(quán)財(cái)權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財(cái)政收支范圍以及管理權(quán)限，這是建立完善、規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級財(cái)政體制的核心。但實(shí)際情況卻是，我國財(cái)政體制多年來一直存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不清的缺陷。應(yīng)按“政企分開”、“職能轉(zhuǎn)換”的原則界定政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)；合理劃分政府經(jīng)濟(jì)事物與社會(huì)事物方面的事權(quán)；設(shè)定中央和地方共管事項(xiàng)和委托事項(xiàng)。
（二）制定《轉(zhuǎn)移支付法》，規(guī)范政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
首先，應(yīng)確立正確的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)；其次，應(yīng)選擇正確的轉(zhuǎn)移支付模式；再次，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式；最后，應(yīng)采取科學(xué)可行的計(jì)算方法來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的對象和數(shù)額。
要根據(jù)地方綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收支狀況建立一套完整、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付體系。轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)多少不能依轉(zhuǎn)移者的好惡、關(guān)注和被轉(zhuǎn)移者的懇切程度，而是轉(zhuǎn)移者的義務(wù)和被轉(zhuǎn)移者的權(quán)利，徹底杜絕以人脈和長官、“現(xiàn)管”間的博弈得錢，“跑部”和送禮進(jìn)錢。
（三）同步改革稅制，賦予地方一定的稅收立法權(quán)
1994年開始實(shí)施的分稅制改革最突出的一個(gè)直觀問題就是其后省市級財(cái)政收支出現(xiàn)全面赤字的局面。原因在于劃撥地方的稅種數(shù)量雖然不少，但由于稅源分散，每個(gè)稅種的收入有限，沒有確立地方政府的主體稅種。
現(xiàn)行征稅權(quán)、稅政權(quán)和稅收征管權(quán)高度集中于中央，地方稅名不符實(shí)的狀況，也有悖財(cái)稅促進(jìn)分配公正、公平競爭、配合各級政權(quán)實(shí)現(xiàn)事權(quán)的功能或作用，置地方財(cái)政及其完成人民交辦之事陷于尷尬困境。因此，需要根據(jù)地方事權(quán)的特點(diǎn)，通過法律擴(kuò)大其財(cái)權(quán)，不僅地方稅的解釋權(quán)、減免稅等稅政權(quán)、征管權(quán)應(yīng)賦予地方，而且在中央一級不可能公平開征的中央稅的稅政權(quán)和征管權(quán)也應(yīng)交給地方，而且可以劃出一些稅種由地方自行立法開征。
「注釋」
1 劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第79頁。
2 同上，第82頁。
3 根據(jù)1999年11月1日實(shí)施的《對儲(chǔ)蓄存款利息所得征收個(gè)人所得稅的實(shí)施辦法》的規(guī)定，對儲(chǔ)蓄存款利息所征收的個(gè)人所得稅應(yīng)繳入中央國庫。
4 根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)1999年12約17日發(fā)布的《關(guān)于暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的通知》，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅自2000年1月1日起暫停征收。
5 我國自2001年1月1日起開始征收車輛購置稅，根據(jù)《車輛購置稅暫行條例》第11條的規(guī)定，車輛購置稅由國家稅務(wù)總局征收。
6 劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第79頁。
何瑞琦
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