從部門預(yù)算改革看預(yù)算法完善之必要

    自1994年3月22日通過，1995年1月1日起開始實(shí)施的預(yù)算法已經(jīng)歷近十年的歷程，它對我國強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展及人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，促進(jìn)依法理財(cái)都起到了十分重要的作用。隨著公共財(cái)政預(yù)算體制的改革的推出，現(xiàn)行預(yù)算法逐漸顯露出一些與這些改革不相適應(yīng)的地方，客觀上需要對其進(jìn)行必要的調(diào)整和修訂。

    現(xiàn)行預(yù)算法存在的一個(gè)比較突出的問題就是它無法反映部門預(yù)算的改革。1999年，我國開始著手預(yù)算編制改革，試編部門預(yù)算，取得了較好的效果，目前財(cái)政部經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正在大力推廣部門預(yù)算，但是現(xiàn)行預(yù)算法卻無法反映這一改革。

    例如，預(yù)算法第二十九條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。”該規(guī)定較模糊，可操作性較低。預(yù)算收入與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)，是應(yīng)該體現(xiàn)在以相同的增長率增長，還是以一定的彈性增長，預(yù)算法中沒有明確，在預(yù)算的實(shí)際運(yùn)行中也沒有規(guī)律性。如1994年后，我國稅收收入連年呈現(xiàn)出超常增長態(tài)勢，這與我國國民生產(chǎn)總值的增長率之間沒有固定的比例關(guān)系，否則，在一定程度上可以說這些年的稅收收入超常增長違背了預(yù)算法；假定預(yù)算收入與國民生產(chǎn)總值的增長率之間有固定的比例關(guān)系，不同的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不同的，某一地區(qū)的國民生產(chǎn)總值增長率與全國平均的增長率以及其他地區(qū)的增長率都不同，則編制地方預(yù)算時(shí)，難以確定應(yīng)該以本地區(qū)的增長率為標(biāo)準(zhǔn)還是以全國平均的增長率為標(biāo)準(zhǔn)�？梢钥紤]將該條調(diào)整為各級(jí)預(yù)算收入應(yīng)保持與本地區(qū)當(dāng)年GDP 的增長率（預(yù)測數(shù)）相同的增長率，以便實(shí)際操作。預(yù)算法對政府預(yù)算收入機(jī)制應(yīng)做出規(guī)范性規(guī)定。明確規(guī)定稅收收入是預(yù)算收入的主要形式，徹底取消預(yù)算外、制度外收入范疇，并且規(guī)范稅制，健全完善稅法，建立科學(xué)有效的征管機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，真正做到“依法治稅、稅收法定”，預(yù)算收入（主要是稅收收入）直接受稅法影響，預(yù)算收入的增減變化直接受稅法修改、調(diào)整的影響，不受預(yù)算支出需求、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化、宏觀調(diào)控目標(biāo)及民主決策等因素影響。

    從編制時(shí)間來看，合理的預(yù)算編制時(shí)間是保證預(yù)算草案科學(xué)、全面、合理、有效的重要條件。預(yù)算編制需要收集各種數(shù)據(jù)，特別是在目前進(jìn)行的編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算編制的改革和一些預(yù)算單位試編零基預(yù)算的情況下，需要對大量的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算分析，就更要有時(shí)間的保證。而現(xiàn)行預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定：國務(wù)院于每年 11月10日前下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示，中央各部門在每年的12月10日前報(bào)財(cái)政部審核，省、自治區(qū)、直轄市于下一年1月10日前報(bào)財(cái)政部。這樣各基層部門編制預(yù)算的時(shí)間僅一、兩個(gè)月。而按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期要求，從預(yù)算編制開始到?jīng)Q算完成，大約需要30個(gè)月，其中，預(yù)算編制階段期限約為12 個(gè)月，由于我國預(yù)算編制時(shí)間太短，導(dǎo)致預(yù)算草案倉促出臺(tái)，預(yù)算支出項(xiàng)目的選定隨心所欲，預(yù)算草案的質(zhì)量明顯得不到保證。所以，應(yīng)提前和延長預(yù)算編制時(shí)間，保證預(yù)算正式編制前的準(zhǔn)備時(shí)間。目前，財(cái)政部已經(jīng)適應(yīng)改革的需要，將預(yù)算編制的時(shí)間提前，即國務(wù)院下達(dá)編制預(yù)算的指示提前到9月初，大約提前2個(gè)月，建議再適當(dāng)延長預(yù)算編制時(shí)間至半年到一年左右，以保證預(yù)算本身的客觀性和科學(xué)性，提高其可行性，減少在預(yù)算執(zhí)行中的頻繁調(diào)整。再次，規(guī)范預(yù)算編制程序。在預(yù)算編制時(shí)間得以延長的前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各級(jí)預(yù)算的編制程序，在編制時(shí)間、編制主體、內(nèi)容要求、審查環(huán)節(jié)、法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格的制度要求，以保證預(yù)算編制高效、合法、有序地進(jìn)行。從某種意義上來說，編制多年滾動(dòng)預(yù)算、財(cái)政中長期計(jì)劃應(yīng)該成為法定要求，這是編制年度預(yù)算的依據(jù)和基礎(chǔ)。同時(shí)還應(yīng)明確規(guī)定其必須與年度預(yù)算同時(shí)報(bào)送政府行政審核及立法機(jī)構(gòu)審批，這有利于年度預(yù)算與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政中長期計(jì)劃相適應(yīng)，克服年度預(yù)算的“近視眼”局限，健全財(cái)政職能，保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的適當(dāng)穩(wěn)定性，更好地實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)，同時(shí)也有利于立法機(jī)構(gòu)從長遠(yuǎn)的角度對預(yù)算進(jìn)行審查，相對地延長預(yù)算的審議時(shí)間，提高預(yù)算審批的質(zhì)量和效果。

    還有一點(diǎn)不能忽視，那就是目前我國財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門都有預(yù)算編制和執(zhí)行的職能，這既不利于科學(xué)地編制預(yù)算，也不利于加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的管理。故而，應(yīng)改革現(xiàn)行集預(yù)算編制與執(zhí)行于一體的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制，取消各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職能，將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，明確規(guī)定設(shè)立專門的預(yù)算編制部門以及規(guī)定預(yù)算編制部門的權(quán)利等。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算的執(zhí)行部門負(fù)責(zé)預(yù)算計(jì)劃的具體執(zhí)行，各司其責(zé)，相互分離，以保證財(cái)政預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開性。

    無論任何制度改革包括預(yù)算法完善都無法離開來自各方面的監(jiān)督而獨(dú)立施行，一方面為了群策群力，另一方面也不失監(jiān)督制約。立法機(jī)關(guān)參與到政府預(yù)算政策或預(yù)算“盤子”的制定工作即預(yù)算編制工作，是世界各國的通行做法，也是體現(xiàn)預(yù)算的立法監(jiān)督約束性的重要形式。預(yù)算法可以考慮授權(quán)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)設(shè)置以專業(yè)人員為主體的預(yù)算編制、審核專門委員會(huì)或機(jī)構(gòu)，由其編制政府預(yù)算“參考案”，內(nèi)部使用，不具有法律意義，但反映人大的預(yù)算意見，作為審批政府提交的預(yù)算案大參照，并具體負(fù)責(zé)預(yù)算的檢查與評(píng)估；同時(shí)，國務(wù)院和財(cái)政部下達(dá)編制下一年度預(yù)算的指示和要求時(shí)，應(yīng)該反映人大常委會(huì)的預(yù)算編制意見和建議，從而形成一種“專業(yè)化牽制”，以彌補(bǔ)因預(yù)算管理專業(yè)化給預(yù)算編制和立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)預(yù)算帶來的困難。另外，考慮到政府預(yù)算的逐步細(xì)化和復(fù)雜化，預(yù)算法也應(yīng)大力鼓勵(lì)國內(nèi)學(xué)術(shù)團(tuán)體、學(xué)派、科研機(jī)構(gòu)、高校、社會(huì)專業(yè)人士等社會(huì)力量為政府提出預(yù)算意見或?qū)ｎ}意見，甚至受托參編政府預(yù)算，使政府預(yù)算在更廣泛的基礎(chǔ)上編制而成，真正提高政府預(yù)算草案的質(zhì)量。

    預(yù)算法律制度的完善是一個(gè)很重大的課題，有很多問題不能在這篇短短的小文中論述到，如對關(guān)于政府采購的法律確認(rèn)與相關(guān)規(guī)范問題，國庫集中收付的法律調(diào)整，如此這般等等，也有很多能夠提到卻沒法很完全的展開的問題。無論如何，路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索，作為一個(gè)切入點(diǎn)，本文僅僅是開了一個(gè)頭，而預(yù)算法制度改革，還是一個(gè)需要我們?yōu)橹�付出大量精力的課題，可能其意義說出來沒有氣動(dòng)山河那么壯大，但是我們擔(dān)負(fù)的責(zé)任和我們身處的環(huán)境都沒法讓我們像很多人那樣只是動(dòng)動(dòng)嘴皮子而已，更多時(shí)候，我們必須付出更多！

 周濤

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