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論我國稅務代理工作的重要性、存在的問題及解決方案
「關鍵詞」稅務代理
我國稅收征管體制改革的一個重要內容就是推行稅務代理制，實行會計師事務所、律師事務所，稅務咨詢機構等社會中介機構代理辦稅，并使之成為稅收征管體系中的一個不可缺少的重要環(huán)節(jié)。日本的稅務代理制度已經實行了80多年，美國、英國、我國的香港，也都實行了稅務代理制。為了適應建立社會主義市場經濟的客觀要求，我國也實行了稅務代理制度。但是，我國的稅務代理制度在實踐過程中存在著很多問題，如不加以解決會嚴重影響這一制度的推行并將影響稅收收入，破壞現有的稅收征收體制。本文從以下幾個方面對此加以論述。
一、我國實行稅務代理制度的必要性和法律依據
（一）、實行稅務代理工作的必要性
實行稅務代理制是我國社會主義市場經濟的客觀要求。首先是依法治稅的需要，因為隨著改革開放的深入進行，經濟結構、經營方式越來越復雜，偷漏稅和反偷漏稅、避稅和反避稅的矛盾將日益突出，這就要求稅務部門的工作職能由征收管理型轉向監(jiān)督檢查型，長期以來存在的“保姆式”稅收征管模式將不復存在，稅務部門的主要精力將放在稅收征管特別是稽查上。為了保證辦稅程序民主化，必須建立相應的監(jiān)督制約機制。由于稅務代理處于相對獨立和公正的立場，它介人稅收事務，就會在稅收征管體系中建立起一種雙向制約關系。同時，隨著稅法的完善，為了保證門類繁雜的稅收法律能夠得到很好地貫徹實施，稅務機關也需要有一個連結稅收法律和社會公眾的橋梁和紐帶，并要求這個中介既能勝任涉稅業(yè)務，又容易為納稅人所接受。而稅務代理機構恰好在這些方面具有其他機構不可替代的作用，因而逐漸成為稅收征管體系的一個不可缺少的部分。
其次，實行稅務代理制是納稅人的客觀要求。因為搞市場經濟必然會有競爭，而稅收直接關系到納稅人的切身利益，影響到納稅人的競爭實力，而每個納稅人又不可能及時準確了解和運用稅法保護自己的合法權益，并且隨著稅收征管體制的改革和人們納稅觀念的轉變，納稅人要由被動納稅變?yōu)橹鲃蛹{稅。原來由稅務部門擔負的核稅、開繳款書等事務性工作，將由納稅人自己來承擔，納稅人由于專業(yè)知識、核算水平、辦稅能力參差不齊，以及考慮到納稅成本和對自身權益的保護等因素，他們必然要向社會尋求中介服務，尋找精通稅法，熟悉稅收業(yè)務的專業(yè)人員代為辦理稅收事宜，而實行稅務代理不僅可以做到依法納稅及兌現優(yōu)惠政策，還節(jié)時省力，有利于納稅人集中精力搞好生產和經營。
再次，實行稅務代理是發(fā)展國際經濟交往的需要。因為隨著改革開放的進一步深化，涉外稅務日益復雜，外商向我國投資而對我國的稅收法律與法規(guī)不盡了解，我國向外國投資需要了解和熟悉外國的稅收法律，這就更需要精通稅法的專業(yè)人員從事中介服務，以保護投資雙方的合法權益。也正由于稅務代理的這一特殊地位，決定了代理者必須嚴格按照稅法和稅收制度辦事，維護國家法律，又維護委托人的合法權益，從而避免納稅人自行辦稅的盲目性和稅務人員直接辦稅可能發(fā)生的弊端，也有利于同國際慣例接軌。
（二）、實行稅務代理工作的法律依據
《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十九條規(guī)定：“ 納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜”，國務院頒布的實施細則對稅務代理問題也作出了具體規(guī)定，實施細則同時授權國務院稅務主管部門制定具體的稅務代理規(guī)則。此后，國家稅務總局制定了一系列的有關規(guī)定。因此，這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章是我國稅務代理工作的法律依據。
二、當前我國稅務代理工作中存在的主要問題
我國由于實行稅務代理制度時間很短，因此，不可避免地存在著這樣那樣的問題，如代理隊伍參差不齊，代理人的水平不高，代理事項簡單等等問題，但我認為當前最突出的問題是：稅務代理工作中存在著強令代理、指定代理和介紹代理等問題，究其原因是稅務行政機關和中介代理機構之間剪不斷理還亂的關系在作祟，特別是表現在稅務行政機關和稅務師事務所之間。
所謂強令代理，是指稅務行政機關強令納稅人和某一代理機構簽訂稅務代理合同，建立稅務代理關系；指定代理是指稅務行政機關指定某一或某些稅務代理機構為納稅代理人的行為；介紹代理是指稅務行政機關介紹納稅人與某一代理機構簽訂稅務代理合同，建立稅務代理關系的行為。這些行為的具體表現為：
1、當新設企業(yè)到稅務機關辦理稅務登記證成為納稅主體時，稅務機關工作人員利用職務之便強令其同某一稅務代理機構簽訂合同，由該機構進行代理，否則拖延受理；
2、稅務機關定期公布有資格在其管轄范圍內進行稅務代理工作的中介機構名單。沒有進入名單的，稅務機關不予認可；
3、稅務機關工作人員利用職務之便，介紹納稅人和某一代理機構簽訂代理合同，并利用其職務的影響促成合同的簽訂。
4、在以上情形下，稅務機關會給予納稅人在稅收征收及稅收稽查等方面的便利和優(yōu)惠。
5、當納稅人被查出有納稅違法問題時，稅務機關暗示問題納稅人委托稅務代理機構從中斡旋解決問題。
從以上列舉可以看出，這些行為嚴重背離了稅務代理工作的基本原則，侵犯了稅務代理工作的獨立性和服務性的特點，也造成了對國家機關工作廉潔性的褻瀆，并往往同受賄、濫用職權等犯罪相聯(lián)系。
為什么會造成以上這些問題呢？我認為，根源主要在以下幾個方面。
1、從代理機構設立的歷史原因來看，不少作為稅務代理機構的稅務師事務所或稅務咨詢事務所都是從稅務機關下屬的事業(yè)單位演變而來，兩者在機構及人員方面有著藕斷絲連的天然聯(lián)系。雖然國家稅務主管部門三令五申，要求中介機構和稅務行政部門脫鉤，但是，很多情況下沒有真正做到脫鉤，不少是形式上脫鉤，但實質上沒有變化。還有的存在著人員雙重身份的問題。
2、經濟利益的驅使。有的稅務師事務所或其他代理機構和稅務行政機關訂立君子協(xié)定，代理機構將稅務機關介紹的業(yè)務收入兩家分成。受這種利益的驅使，行政機關就利用其手中的權利進行招攬業(yè)務，并將分成收入作為發(fā)福利的本錢。并且這種情況在當前有愈
演愈烈之勢。
3、個別人利欲熏心，這種情況已構成了犯罪。稅務機關的領導干部或稅務征收主管人員，利用職務之便給代理機構介紹業(yè)務，代理機構定期給其回扣，這實際上構成了受賄犯罪。
三、 解決方案
如何解決上述問題呢？我認為應從以下幾個方面加以解決。
（一） 嚴格落實現有法規(guī)。
國家稅收主管部門制定了一系列的規(guī)章，可作為解決上述問題的法律依據。 1999年8月6日國家稅務總局發(fā)布了《清理整頓稅務代理行業(yè)實施方案》的通知，要求全面整頓稅務代理機構， “徹底脫鉤，全面整頓，規(guī)范管理，健康發(fā)展”。文件對清理整頓的目的和對象 、清理整頓的內容和重點、清理整頓的方法和步驟進行了詳細的規(guī)定。文件要求全面清理稅務機關興辦或掛靠的稅務代理機構，實行徹底脫鉤 ，包括：
1、編制脫鉤。 在稅務機關事業(yè)編制序列的稅務代理機構應立即退出，雖不在編而由稅務機關興辦或掛靠稅務機關的稅務代理機構必須脫鉤，解除掛靠關系。退出或脫鉤后的稅務代理機構要成為獨立的社會中介組織，與稅務機關不再有任何隸屬關系。
2、人員脫鉤。由稅務機關派往稅務代理機構工作的原稅務機關公職人員，愿意留在代理機構繼續(xù)從事稅務代理業(yè)務的，必須與稅務機關辦理離職手續(xù)；愿意返回稅務機關工作的，由原機關接收并安排適當工作；凡使用行政或事業(yè)編制，專門調入（接收）從事代理工作的人員，一律與稅務機關解除關系，人事檔案可轉至當地人才交流中心，或當地人事部門認可的單位。已辦理離退休手續(xù)的返聘人員，其人事檔案由稅務機關繼續(xù)保管，稅務代理機構按國家聘請離退休人員有關規(guī)定進行管理。
3、財務脫鉤。按照國家有關規(guī)定對稅務代理機構進行清產核資。本著“誰投資、誰所有”的原則，正確處理國家、集體、個人利益，確保國有資產不流失。要兼顧發(fā)起、掛靠單位資本投入與稅務代理人員智力勞動形成稅務代理機構資產積累的特點，按照國家有關規(guī)定界定產權。產權界定后，采取租賃、出售等方式，妥善處理稅務代理機構的存量資產 .
4、職能脫鉤 ，禁止以稅務機關的名義執(zhí)業(yè)或招攬業(yè)務，禁止依靠行政權力占領市場。
5、名稱脫鉤。
該通知以后，國家稅務總局又制定了一系列的規(guī)章對此問題進行了約法三章。最近的一次是2004年8月11日國家稅務總局發(fā)布了關于進一步規(guī)范稅收執(zhí)法和稅務代理工作的通知，通知中就如何進一步做好規(guī)范稅務代理工作提出了很多要求。包括 ：
1、要求各地要進一步抓好稅務師事務所的脫鉤改制工作 ，對未脫鉤的，必須按照總局文件規(guī)定徹底脫鉤改制；對脫鉤改制不到位的，應當按照總局的文件要求進行整改。發(fā)現有不脫鉤或者脫鉤不徹底的，將追究相關稅務機關直接責任人和主要領導的責任。
2、稅務機關辦公場所與辦理稅務代理的場所必須分離。
3、嚴肅查處謀取不正當經濟利益的行為。稅務機關和在職稅務人員不得以任何名目從中介機構取得經濟利益，不得投資入股稅務師事務所，不得租借注冊稅務師證書，不得以任何理由強行安置家屬、子女及其他利害關系人，不得指定代理、強制代理。
可見，稅務主管機關為規(guī)范稅務行政機關和稅務代理機構的關系作出了一系列的規(guī)定，解決上述存在的問題并非無法可依。另外，為徹底解決問題，結合有關法律和行政規(guī)章規(guī)定，提出如下幾點建議。
（一）推行“公告制度”。針對各地存在名義上為建議代理，實質上是指定或強制代理的問題，為了更好的落實稅務代理的自愿原則，保護納稅人的合法權益，各地稅務機關應實行“公告制度”。一是稅務機關應將稅務代理的原則、制度、規(guī)定以及代理的范圍和內容向社會公告。二是稅務機關應將當地經批準設立的所有稅務師事務所的名單、規(guī)模、業(yè)績等基本情況張榜公布，由納稅人自愿選擇。
（二）規(guī)范代理行為。稅務機關應對稅務師事務所壓價競爭的行為加強管理，創(chuàng)造公平、有序的競爭條件。同時，加強職業(yè)培訓，提升稅務代理人員的法制觀念、業(yè)務素質和政治素質，提高事務所自身的法制意識和管理水平，避免出現各類違規(guī)現象。
（三）徹底清查沒有真正脫鉤的稅務師事務所。對名義上脫鉤實質上并未脫鉤的稅務師事務所要將其徹底清除出稅務代理服務市場。
（四）加強對稅務機關主管征收人員的管理。出現上述問題的原因主要是稅務機關工作人員利用職權所為，因此，要從根源上解決問題，必須解決稅務機關工作人員自身的問題。一旦發(fā)現稅務行政機關工作人員強令指令和介紹業(yè)務的情況應該給予 嚴厲的懲罰。
以上簡要論述了我國稅務代理制度中的三個問題。該制度在實施過程中雖然問題不少，但應該看到稅務代理在我國是一個比較新的事物，應該大力加以發(fā)展，不能看到問題就否定它的積極作用，我們應該下大力氣研究的是如何保證它的健康快速發(fā)展，使其成為我國稅收制度中的一個重要制度和手段。
徐廣兵
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