關(guān)于公共財(cái)政的理論觀點(diǎn)綜述

近年來，“公共財(cái)政”成為我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府所關(guān)注的問題。尤其在財(cái)政學(xué)界展開了一場(chǎng)關(guān)于“公共財(cái)政”的討論�，F(xiàn)將一些觀點(diǎn)綜述如下：

　　一、對(duì)“公共財(cái)政”的不同看法：

　　第一種看法認(rèn)為：

　　社會(huì)主義國(guó)家的雙重身份和雙重職能,決定著國(guó)家財(cái)政的構(gòu)成及其職能。我國(guó)是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)主義國(guó)家.國(guó)家既是政權(quán)組織, 又是全民所有制生產(chǎn)資料所有者的代表,行使著雙重經(jīng)濟(jì)職能,即社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和全民生產(chǎn)資料所有者職能.社會(huì)主義國(guó)家的雙重身份和雙重職能,決定著國(guó)家的分配行為--國(guó)家財(cái)政是由兩個(gè)部分即公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政組成,它們各自具有不同的具體職能和任務(wù),應(yīng)采取不同的政策。[1]

　　該看法還認(rèn)為：

　　當(dāng)前財(cái)政不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)包大攬財(cái)政，隨著社會(huì)的發(fā)展財(cái)政職

　　能也將逐步轉(zhuǎn)變。財(cái)政必須立足經(jīng)濟(jì)大局，放眼社稷民生，做治邦安民的堅(jiān)強(qiáng)后盾。公共財(cái)政是財(cái)政歷史發(fā)展中的一種形態(tài)，是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式，它是財(cái)政職能的調(diào)整，是財(cái)政管理深化與資金投向的深刻變革，當(dāng)前我國(guó)必須努力構(gòu)筑公共財(cái)政新框架，適應(yīng)財(cái)政體制的發(fā)展趨勢(shì)。[2]

　　第二種看法認(rèn)為：

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的是公共財(cái)政，只有公共財(cái)政才能適應(yīng)于、服務(wù)于并有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在西方的發(fā)展歷程所鮮明昭示的。我國(guó)要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，很自然也要建立與之相適應(yīng)的公共財(cái)政。改革開放以來，我國(guó)出現(xiàn)了向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)：（1）稅收占預(yù)算內(nèi)收入比重大幅度上升而達(dá)90％以上；（2）稅收制度從按所有制成分分別設(shè)置，逐步轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌��?jīng)濟(jì)成分實(shí)行同一稅收制度上來；（3）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政總支出比重大為下降，而同期社會(huì)文教支出急劇上升；（4）基本建設(shè)支出占財(cái)政總支出比重急劇下降。該支出曾是國(guó)家計(jì)劃配置資源的直接財(cái)力手段；（5）財(cái)政的基本建設(shè)支出從直接投資建設(shè)盈利性企業(yè)為主，向基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資為主轉(zhuǎn)化。[3]

　　第三種看法認(rèn)為:

　　建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的步伐不斷促使著財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變、財(cái)政制度的改革和財(cái)政支出范圍與結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。因此,建立“公共財(cái)政”的基本框架,非常必要和正確，但不能忽視“國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政”。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制要求政府實(shí)行“政企分開”、“政資分開”、“兩權(quán)分開”,與此相對(duì)應(yīng),就要求實(shí)行稅利分流,復(fù)式預(yù)算,構(gòu)建“公共財(cái)政”和“國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政”“雙重結(jié)構(gòu)財(cái)政”運(yùn)行模式。我國(guó)實(shí)行“公共財(cái)政”是國(guó)家財(cái)政所固有的,但不能忽視“國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政”,把“國(guó)家財(cái)政”變成單純的“公共財(cái)政”。這是從財(cái)政基礎(chǔ)理論出發(fā)得出的必然結(jié)論。[4]

　　第四看法認(rèn)為：

　　公共財(cái)政不是“吃飯財(cái)政”。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的構(gòu)建，并不意味著財(cái)政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域完全退出，而轉(zhuǎn)向“吃飯財(cái)政”。恰恰相反，公共財(cái)政是應(yīng)當(dāng)且必需在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。事實(shí)上，任何社會(huì)形態(tài)下的財(cái)政，都不可能完全不管再生產(chǎn)之事。另外，我國(guó)財(cái)政逐漸向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，不會(huì)影響國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。道理很簡(jiǎn)單，現(xiàn)在我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，到1996年底國(guó)有資產(chǎn)為65894億元，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，這么大的國(guó)有資產(chǎn)通過自己運(yùn)營(yíng)，不應(yīng)該影響其主導(dǎo)地位。目前國(guó)有企業(yè)的困難，原因是多方面的，但主要是機(jī)制問題，這個(gè)問題不解決，政府投入再多也無濟(jì)于事。[5]

　　第五種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　作為唯心主義產(chǎn)物的“公共財(cái)政”，無論其是財(cái)政的本質(zhì)還是類型的理論，（避開財(cái)政本質(zhì)討論財(cái)政類型實(shí)際上是自欺欺人），都存在根本性的錯(cuò)誤。正確的態(tài)度是依據(jù)鄧小平同志的“社會(huì)主義本質(zhì)論”堅(jiān)持“國(guó)家分配論”，大膽借鑒西方財(cái)政實(shí)踐中有助我國(guó)財(cái)政改革與運(yùn)行的具體作法，不斷發(fā)展和完善“國(guó)家分配論”。[6]

　　第六種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　當(dāng)前我國(guó)財(cái)政的關(guān)鍵，是采取有力措施，適當(dāng)集中財(cái)力，振興財(cái)政，充分發(fā)揮并強(qiáng)化財(cái)政在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下應(yīng)有的職能，而實(shí)行“公共財(cái)政”并不能解決這些問題，也不能達(dá)到黨中央提出的振興財(cái)政的目標(biāo)。他認(rèn)為，我國(guó)自改革開放以來，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降，以至降到10％的最低點(diǎn)，財(cái)政收入拮據(jù)，支出安排捉襟見肘，財(cái)政職能被肢解、被代替、被削弱，財(cái)政在宏觀調(diào)控中無所作為。從這個(gè)意義上說，實(shí)施積極的財(cái)政政策無疑是一種有所作為的政策，是財(cái)政職能的強(qiáng)化，是財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用的強(qiáng)化。但是，用“公共財(cái)政”則不能說明積極的財(cái)政政策的積極意義。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是在國(guó)家宏觀調(diào)控下使市場(chǎng)在資源配置上起基礎(chǔ)作用，這里有兩層意思：一是市場(chǎng)不能配置所有資源，需要政府介入；二是需要國(guó)家的宏觀調(diào)控，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才可能正常運(yùn)行。這次積極財(cái)政政策采取的各項(xiàng)措施，都是實(shí)現(xiàn)這三項(xiàng)職能的有力手段。比如，增發(fā)1000億國(guó)債，用于加快基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，這本是財(cái)政配置資源的職能，是其他部門不能替代的，而且是一種通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的措施，這是財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能。[7]

　　第七種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家分配論。他認(rèn)為，西方公共財(cái)政理論的不足之處是沒有明確回答財(cái)政分配的主體是什么；財(cái)政同誰有著本質(zhì)聯(lián)系；財(cái)政在社會(huì)再生產(chǎn)中處于什么樣的地位，起著什么樣的作用等重大的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題。如果完全用公共財(cái)政理論代替國(guó)家分配論，其結(jié)果勢(shì)必導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政作用領(lǐng)域的范圍過分縮小，國(guó)家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)功能的減弱和財(cái)政完全退出生產(chǎn)領(lǐng)域的局面。這同我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以公有制為主體，市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)作用的特征相悖。

　　我們堅(jiān)持國(guó)家分配論，不是說國(guó)家分配論已經(jīng)完美無缺，可以原封不動(dòng)地搬來指導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行實(shí)踐，而是要在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)條件變化實(shí)際，發(fā)展國(guó)家分配論，完善國(guó)家分配論，賦予財(cái)政分配關(guān)系的新特點(diǎn)。[8]

　　二、關(guān)于“公共財(cái)政”的概念：

　　第一種論述：

　　公共財(cái)政是指國(guó)家為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為。概括起來說，公共財(cái)政是以市場(chǎng)失效為存在前提，是政府以政權(quán)組織的身份，依據(jù)政治權(quán)力，在全社會(huì)進(jìn)行的以市場(chǎng)失效為范圍的，以執(zhí)行國(guó)家的社會(huì)管理者職能，為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的需要為目的的一種政府分配行為。其分配具有公共性和非市場(chǎng)盈利性兩個(gè)基本特征，其收支活動(dòng)主要通過公共預(yù)算來體現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公共投資預(yù)算，社會(huì)保障基金預(yù)算從性質(zhì)上也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的，它提供的也是公共服務(wù)。[9]

　　第二種論述：

　　“公共財(cái)政”不等于“財(cái)政”或“國(guó)家財(cái)政”，它僅是一種存在于特定時(shí)期的，有著特定內(nèi)涵與活動(dòng)范圍的財(cái)政類型。（1）公共財(cái)政是市場(chǎng)失效的產(chǎn)物；（2）公共財(cái)政以企業(yè)和個(gè)人追求自身最大利益為分析的基點(diǎn)。這兩點(diǎn)對(duì)我國(guó)公共財(cái)政來說也是如此。正是由于存在著市場(chǎng)失效和

追求企業(yè)自身利益，才使得在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，也要有與之相適應(yīng)的社會(huì)主義公共財(cái)政存在；（3）公共財(cái)政不應(yīng)憑借國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)介入市場(chǎng)有效運(yùn)行的范圍內(nèi)這一基點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)有其一定的借鑒意義。這就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府在市場(chǎng)有效運(yùn)行范圍內(nèi)憑借資產(chǎn)所有權(quán)開展的分配活動(dòng)，不是公共財(cái)政活動(dòng)，而是另一類型的財(cái)政活動(dòng)。這就表明，當(dāng)人們從馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和國(guó)家觀為基礎(chǔ)而提出社會(huì)主義雙元財(cái)政問題時(shí)，它也能夠作出符合國(guó)際慣例的理論說明。[10]

　　第三種論述：

　　對(duì)于公共財(cái)政的含義可以從兩個(gè)方面理解：一方面，公共財(cái)政就是國(guó)家財(cái)政，和我們經(jīng)常談的財(cái)政沒有什么區(qū)別，加上“公共”兩字主要是翻譯的原因，后來約定成俗，把資本主義財(cái)政稱為公共財(cái)政，而把社會(huì)主義財(cái)政稱為國(guó)家財(cái)政。另一方面，從公共經(jīng)濟(jì)和私人經(jīng)濟(jì)角度來區(qū)分，財(cái)政在西方是屬于政府經(jīng)濟(jì)或叫作公共經(jīng)濟(jì)、公共部門經(jīng)濟(jì)，而政府部門以外經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)都叫私人經(jīng)濟(jì)。公共經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品，私人經(jīng)濟(jì)提供私人產(chǎn)品，它們具有不同的性質(zhì)。但是，這樣區(qū)分不是以所有制為標(biāo)準(zhǔn)，而是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同特性為標(biāo)準(zhǔn)。從公共財(cái)政到公共經(jīng)濟(jì)，這是西方財(cái)政發(fā)展經(jīng)歷的兩個(gè)階段。[11]

　　三、中國(guó)“公共財(cái)政”的目標(biāo)模式：

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　當(dāng)前提出建立公共財(cái)政的基本框架，反映了政府職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政改革的深化。具體來說公共財(cái)政框架的建立具有以下五個(gè)方面的含義：

　　第一，明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政的基本職責(zé)，為市場(chǎng)的有序順暢服務(wù)，即為市場(chǎng)運(yùn)行提供外部條件、解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、公平分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等問題，從而提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。這實(shí)際上是從分配和資源配置上正確解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府、市場(chǎng)、企業(yè)三者的關(guān)系。

　　第二，建立以公共支出為主體的支出體系。在轉(zhuǎn)軌過程中財(cái)政支出的范圍還是比較廣泛的，存在著越位與缺位并存的情況，公共財(cái)政的提出明確了財(cái)政支出必須以公共支出為主體。公共支出主要包括：為保證國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行所必需的經(jīng)費(fèi)； 為市場(chǎng)資源配置不能有效解決的各類社會(huì)事業(yè)提供必要的財(cái)力；為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)所必需的政策性補(bǔ)貼；各種公益性或非市場(chǎng)盈利性公共工程投資。而對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制能有效發(fā)揮作用領(lǐng)域的各類盈利性經(jīng)營(yíng)性投資和支出，則應(yīng)逐步減少和退出。

　　第三，建立以稅收為主體，以規(guī)范的非稅收入為輔的公共財(cái)政收入體系。在市場(chǎng)體制下，稅收對(duì)企業(yè)和居民來說是一種享受公共服務(wù)的付費(fèi)（價(jià)格），從政府來說是提供公共服務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)，是避免個(gè)人“免費(fèi)搭車”的一種必要形式，是公共財(cái)政的主要的基本的收入。各種收費(fèi)特別是行政性收費(fèi)則不同，是政府在社會(huì)管理中運(yùn)用其職能為企業(yè)或居民提供個(gè)別、特殊服務(wù)的收費(fèi)，它不同于稅，不是公共服務(wù)的收費(fèi)，也不是價(jià)，不是市場(chǎng)行為，而是政府行為，在收入中只能處于輔助的地位。這種收費(fèi)在某種意義上說還可起到限制資源的浪費(fèi)，節(jié)約社會(huì)資源的作用。

　　第四，建立起以宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化為目標(biāo)，以財(cái)政法規(guī)為依據(jù)，以財(cái)政收支為中心，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)的手段和規(guī)范的制度的公共財(cái)政管理體系。財(cái)政作為政府的分配行為，必須為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展服務(wù)，財(cái)政分配管理都要以社會(huì)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益的最大化為目標(biāo)，這與公共財(cái)政為市場(chǎng)的有序順暢運(yùn)行服務(wù)是完全一致的。要維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序，財(cái)政就必須依法理財(cái)，健全財(cái)政法制，一切財(cái)政管理都是圍繞財(cái)政收支進(jìn)行的，公共財(cái)政也不例外。在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)政管理必需運(yùn)用科學(xué)手段，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

　　第五，建立以保重國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，綜合運(yùn)用預(yù)算、稅收、投資、國(guó)債、補(bǔ)貼、貼息等財(cái)政政策和手段的財(cái)政宏觀調(diào)控體系。財(cái)政的宏觀調(diào)控目標(biāo)是依據(jù)一定時(shí)期政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)來確定的，但從公共財(cái)政來說，它主要通過上述財(cái)政杠桿調(diào)節(jié)總需求來調(diào)節(jié)社會(huì)總供需的平衡關(guān)系，它是政府實(shí)行反周期經(jīng)濟(jì)政策的主要手段之一。[12]

　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　中國(guó)的“公共財(cái)政”模式:

　　從收入方面看,“費(fèi)改稅”,提高“兩個(gè)比重”是實(shí)行“公共財(cái)政”模式的基本條件;從支出方面看,要經(jīng)歷財(cái)政退出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的過程,要把握一個(gè)“度”,解決財(cái)政分配“缺位”和“越位”的問題,這是實(shí)行“公共財(cái)政”模式的關(guān)鍵;從預(yù)算方面看,做到預(yù)算的公開、透明,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督,規(guī)范預(yù)算外的收支行為,是實(shí)行“公共財(cái)政”模式的根本保障.中國(guó)“公共財(cái)政”至少有兩大特殊性:一是中國(guó)的“公共財(cái)政”不是單純的“公共財(cái)政”不象西方講財(cái)政就是“公共財(cái)政”。中國(guó)還要處理“公共財(cái)政”與“國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政”之間的關(guān)系。我國(guó)多一個(gè)“國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政”這是中國(guó)財(cái)政的特色;中國(guó)的“公共財(cái)政”遠(yuǎn)非西方的那么簡(jiǎn)單。二是中國(guó)的“公共財(cái)政”的責(zé)任不單單是要彌補(bǔ)市場(chǎng)不足和保護(hù)市場(chǎng),同時(shí)還要影響和培育市場(chǎng)。在公共產(chǎn)品供應(yīng)范圍上,不僅要加強(qiáng)物質(zhì)性的公共產(chǎn)品供應(yīng),如公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等;還要加強(qiáng)政策、制度、法令性公共產(chǎn)品供應(yīng),以健全、完善、穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。[13]

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　中國(guó)公共財(cái)政的基本目標(biāo)：

　�。�1）調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，政府與企業(yè)的關(guān)系，政府與居民的關(guān)系，形成公共財(cái)政的基本制度框架。

　�。�2）建立收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的運(yùn)行機(jī)制。中期目標(biāo)是：財(cái)政收入占GDP比重由目前的11.5％提高15％；長(zhǎng)期目標(biāo)是：2010年前，財(cái)政收入占GDP比重提高到20％以上。

　�。�3）財(cái)政資金使用效益明顯提高。通過財(cái)政支出管理方式的改革，建立合理的支出結(jié)構(gòu)，緩解收支矛盾，基本保證公共支出的資金需要，最大限度地減少資金浪費(fèi)。

　�。�4）消滅財(cái)政赤字，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支穩(wěn)定平衡。力爭(zhēng)三到五年時(shí)間，將現(xiàn)有的財(cái)政赤字壓縮50％，2010年以前基本實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。[14]

　　第四種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　建立中國(guó)公共財(cái)政收入、支出制度的構(gòu)想：

　　1、收入制度構(gòu)想：

　　具體包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

　�。�1）界定公共收入的范圍。我國(guó)公共收入范圍主要包括：稅收收入；規(guī)費(fèi)罰沒收入；出售、轉(zhuǎn)讓公產(chǎn)收入；基金收入；捐贈(zèng)收入；公債收入。

　�。�2）收入制度的創(chuàng)新：

　　具體內(nèi)容包括一是實(shí)行稅費(fèi)改革；二是完善稅制的改革；三是建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

　　2、支出制度構(gòu)想：

　�。�1）公共支出范圍的界定：

　　公共財(cái)政支出范圍主要包括：公共安全，即國(guó)防、公檢法司、武裝警察等；公共機(jī)構(gòu)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)、外交等；公共服務(wù)，即教育、衛(wèi)生、文化、科學(xué)、社保、社區(qū)服務(wù)等；公共工程，即環(huán)境保護(hù)、國(guó)土整治、公共設(shè)施等；公益企業(yè)，即水暖電氣、公共交通、城市衛(wèi)生、城市綠化等。

　�。�2）公共

支出的供給方式：

　　對(duì)“純粹公共產(chǎn)品”的供給，政府應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能由社會(huì)和個(gè)人負(fù)擔(dān)。因此，軍隊(duì)和政府機(jī)關(guān)興辦的公司、企業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)等創(chuàng)收活動(dòng)應(yīng)推向社會(huì)，交給市場(chǎng)。這類公共支出主要有

　　國(guó)防、外交、行政管理、公檢法司、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)等。

　　對(duì)“混合性公共品”中的教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、廣播電影電視等公共支出，實(shí)行最低保障原則。

　　對(duì)另一類具有“混合性公共品”性質(zhì)的供水、供電、供暖、排污、機(jī)場(chǎng)、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及公益企業(yè)，其公共支出供給方式應(yīng)實(shí)行以市場(chǎng)為主、政府資助為輔的原則。對(duì)大中型項(xiàng)目，政府可采取一定的投融資手段參與建設(shè)；對(duì)某些市場(chǎng)化程度較高、社會(huì)效益較大的項(xiàng)目，政府還可通過注入資本金參股的方式提供資助和支持；對(duì)完全由市場(chǎng)能解決的項(xiàng)目財(cái)政將不再安排資金。

　�。�3）公共支出制度的創(chuàng)新：

　　在公共支出管理方面，為加快與國(guó)際慣例接軌，將逐步推出零基預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府采購(gòu)制以及國(guó)庫單一帳戶等項(xiàng)改革，強(qiáng)化預(yù)算外資金監(jiān)督管理，切實(shí)解決財(cái)政收入兩個(gè)比重降低以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化運(yùn)行的問題。

　　3、建立中國(guó)公共財(cái)政政策的運(yùn)行與控制系統(tǒng)：

　　從規(guī)范財(cái)政政策的運(yùn)行來看，構(gòu)造財(cái)政政策的執(zhí)行運(yùn)作系統(tǒng)，應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面的工作：

　　（1）首先依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況構(gòu)造財(cái)政政策運(yùn)行的預(yù)警系統(tǒng)，通過各種臨界指標(biāo)的判別，顯示政策運(yùn)行的狀態(tài)，通過指標(biāo)顯示的警戒級(jí)次，為有效地制定和調(diào)整政策提供依據(jù)。

　�。�2）構(gòu)造財(cái)政政策的執(zhí)行系統(tǒng)，即通過預(yù)警系統(tǒng)顯示的運(yùn)行狀態(tài)，決策財(cái)政政策調(diào)控的力度，將政策力度分為不同的級(jí)次，并考慮政策工具的不同組合，依據(jù)實(shí)際情況加以選擇。

　　（3）構(gòu)造財(cái)政政策實(shí)施效果的跟蹤、反饋、監(jiān)督系統(tǒng)，即通過指標(biāo)體系加以跟蹤監(jiān)督，具體指標(biāo)可否考慮參照宏觀經(jīng)濟(jì)景氣狀況以及政策傳導(dǎo)的中間變量等因素，監(jiān)督財(cái)政收支的總量或結(jié)構(gòu)，以及中央或地方政策執(zhí)行的實(shí)際效果，及時(shí)反饋，有效稽查。[15]

　　第五種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　公共財(cái)政不等于吃飯財(cái)政，不等于財(cái)政建設(shè)功能的消失，而是財(cái)政職能的調(diào)整，是財(cái)政管理深化與資金投向的深刻變革。財(cái)政必須立足經(jīng)濟(jì)大局，放眼社稷民生，做治邦安民的堅(jiān)強(qiáng)后盾，必須努力構(gòu)筑公共財(cái)政新框架。

　　第一，深化財(cái)政改革。一是推進(jìn)依法理財(cái)進(jìn)程，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的財(cái)政運(yùn)行體系。二是預(yù)算管理進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。三是深化財(cái)政支出改革，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效益。逐步把不應(yīng)由財(cái)政開支的項(xiàng)目剝離出去。大力推行政府采購(gòu)制度。第二，重新界定和規(guī)范財(cái)政支出范圍。一方面要根據(jù)中央統(tǒng)一部署，不斷提高對(duì)科學(xué)、教育、政權(quán)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的保障能力；另一方面，利用財(cái)政支出政策的導(dǎo)向，不斷優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化事業(yè)發(fā)展布局結(jié)構(gòu)，推動(dòng)教育、衛(wèi)生、文化、體育、廣播電視、農(nóng)林水利等事業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決低水平重復(fù)設(shè)置問題，建立開放型事業(yè)發(fā)展體制。第三，調(diào)整建設(shè)性支出投向。“公共財(cái)政”并不等于財(cái)政失去投資和建設(shè)的功能，而是要求我們改變傳統(tǒng)的扶持生產(chǎn)的觀念和做法，對(duì)財(cái)政在新時(shí)期財(cái)源建設(shè)中的地位、作用重新進(jìn)行認(rèn)識(shí)和定位。財(cái)政建設(shè)性支出，要從直接投入生產(chǎn)領(lǐng)域，逐步地轉(zhuǎn)到為生產(chǎn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件的投入上來，轉(zhuǎn)向主要搞基礎(chǔ)設(shè)施、科技進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)項(xiàng)目，以改善投資環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，財(cái)政投入支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，應(yīng)以反經(jīng)濟(jì)周期投入為主。第四，廣泛實(shí)施規(guī)范的政府采購(gòu)政策和辦法。政府采購(gòu)是政府機(jī)關(guān)利用財(cái)政資金從社會(huì)生產(chǎn)部門購(gòu)買商品和勞務(wù)的支出，直接影響社會(huì)總需求的增減，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。[16]

　　第六種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　公共財(cái)政要抓三個(gè)環(huán)節(jié)。第一，執(zhí)行積極的財(cái)政政策。一方面，要通過執(zhí)行公共財(cái)政政策，堅(jiān)持積極的財(cái)政政策，將財(cái)政立足服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)于社會(huì)公共需要，主動(dòng)增加投入，有效地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，要借助建立公共財(cái)政的有利時(shí)機(jī)，大力壓縮一般性財(cái)政開支，集中財(cái)力用于事關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的項(xiàng)目上。第二，建立規(guī)范的稅收體系。一是調(diào)整和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。二是要加大依法治稅的力度。三是要加大稅收征管力度。第三，確立科學(xué)的支出體制。一是要科學(xué)界定財(cái)政支出范圍。二是要重新確定支出順序。三是要調(diào)整財(cái)政資金投入。四是要改革支出控管方法。[21]

　　四、“公共財(cái)政”的職能：

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　中國(guó)公共財(cái)政的基本職能：由于我國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府承擔(dān)著繁重的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)改革即經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任。其中體制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重目標(biāo)，從根本上規(guī)定了我國(guó)公共財(cái)政的基本職能是資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，發(fā)育和完善市場(chǎng)、培育市場(chǎng)體系、提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的職能。（1）支持經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的職能；（2）管理國(guó)有資產(chǎn)的職能；（3）建立財(cái)政投融資管理體系；（4）調(diào)節(jié)收入分配的職能；（5）穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。[17]

　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　公共財(cái)政的職能范圍： 由于財(cái)政是政府實(shí)現(xiàn)其職能的財(cái)力保證，因而公共財(cái)政又從財(cái)力上規(guī)范和制約了　　政府這種職能范圍。具體表現(xiàn)為：

　　1、政府從三位一體（政權(quán)組織、全民生產(chǎn)資料所有者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織者和指揮者）向社會(huì)管理者轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)管理者的經(jīng)濟(jì)職能是對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的保障、服務(wù)、監(jiān)督功能，即維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行正常秩序（法律法規(guī)和行政管理）；提供市場(chǎng)自身不能解決的外部條件（如公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施）；對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，促進(jìn)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)效率與公平的最佳組合，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府逐步做到不直接干預(yù)，或不進(jìn)入。

　　2、財(cái)政適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變而進(jìn)一步清除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求前進(jìn)了一大步。公共財(cái)政從財(cái)力分配和資源配置的角度明確了政府與市場(chǎng)的邊界，使財(cái)政分配從統(tǒng)包大攬中進(jìn)一步脫身出來，能夠更加明確、有效地解決財(cái)政分配的“越位”和“缺位”問題，更好地抓大事，管宏觀，做好為市場(chǎng)順暢正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供公共服務(wù)，創(chuàng)造外部條件的職責(zé)。

　　3、為振興財(cái)政，深化財(cái)政改革樹立了明確的目標(biāo)。公共財(cái)政體現(xiàn)了市場(chǎng)化改革中的財(cái)政目標(biāo)模式，為正確的界定和健全財(cái)政職能，明確規(guī)范財(cái)政收支范圍，加強(qiáng)財(cái)政管理和法制建設(shè)提供了明確的目標(biāo)，這也就為振興財(cái)政提供了條件。[18]

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　提倡在中國(guó)實(shí)行“公共財(cái)政”的同志本意是讓財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性資源領(lǐng)域。一般來說，這種指導(dǎo)思想是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，但結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，有些問題也值得認(rèn)真思考：其一，主張財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，從發(fā)展方向來說是對(duì)的，但只要明確社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政職能就可以

了，也不必將已經(jīng)約定成俗為大家所熟悉的財(cái)政概念改為“公共財(cái)政”�，F(xiàn)代財(cái)政理論是從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來界定政府職能和財(cái)政職能，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域通過市場(chǎng)配置可以實(shí)現(xiàn)效率，政府和財(cái)政自然可以不參與，而政府和財(cái)政的配置職能是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，滿足社會(huì)公共需要，提供“公共物品”，其中包括基礎(chǔ)設(shè)施。其二，財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域作為發(fā)展方向是對(duì)的，但不能不考慮我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際，主要是我國(guó)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍處于發(fā)展中階段，面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)性調(diào)整任務(wù)，而實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，結(jié)構(gòu)性調(diào)整不可能靠市場(chǎng)自發(fā)來實(shí)現(xiàn)，靠銀行貸款和部門收費(fèi)或建立部門基金都會(huì)造成不良的后果，只有發(fā)揮財(cái)政的資源配置職能才是正確的途徑。其三，所謂競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域也要作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術(shù)等支配國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，既具有壟斷性，又具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，在我們這樣一個(gè)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，也只能通過發(fā)揮財(cái)政的配置資源的職能，才能得到加速發(fā)展。第四，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性部門的大中型國(guó)有企業(yè)，過去和現(xiàn)在都是國(guó)家財(cái)政收入的主要來源，當(dāng)然這些企業(yè)的出路是實(shí)行股份制改造，面向市場(chǎng)，但這要有一個(gè)過程，當(dāng)前國(guó)家只索取不返還，撇開不管，將不利于增強(qiáng)這些企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，將不利于這些企業(yè)的生存和發(fā)展，這里也需要財(cái)政在資本金投入方面或?qū)嵤┠承﹥?yōu)惠政策給以支持。[19]

　　第四種觀點(diǎn)認(rèn)為：

　　財(cái)政制度是規(guī)范公共部門經(jīng)濟(jì)行為的約束條件。財(cái)政效率制度分兩個(gè)層次。一是政府的效率資源配置制度。政府決定提供公共商品種類、數(shù)量和質(zhì)量，由此給公共部門安排資金。二是公共部門的生產(chǎn)效率制度，即按照政府配置的資源生產(chǎn)出盡可能多的公共商品，或生產(chǎn)出質(zhì)量盡可能高的公共商品。效率問題是基礎(chǔ)，效率優(yōu)先始終是財(cái)政制度建構(gòu)中要遵循的原則。

　�。�1）公共部門的生產(chǎn)效率制度實(shí)質(zhì)上是公共部門內(nèi)部的激勵(lì)約束制度。這主要要處理好集權(quán)和機(jī)動(dòng)權(quán)的關(guān)系以信公共商品的生產(chǎn)成本和個(gè)人利益的關(guān)系。公共部門是貫徹政府意圖的“生產(chǎn)單位”，因此集權(quán)是必要的，即必須按照政府的意圖建立各種規(guī)章制度。但是要使公共部門每一個(gè)工作人員的工作象工廠一樣“程序化”是不可能的。因此，設(shè)置“機(jī)動(dòng)權(quán)”地解決這一矛盾的手段。但“機(jī)動(dòng)權(quán)”太大就難以考核和監(jiān)督，這就有可能使“尋租”成為現(xiàn)實(shí)。二是市場(chǎng)機(jī)制的不完善，使得從事市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的個(gè)人的單位到公共部門中去尋找更大的“利潤(rùn)”，這為“尋租”提供了條件。因此，正確處理程序化和機(jī)動(dòng)權(quán)的關(guān)系是公共部門制度建構(gòu)中要注意的問題。

　�。�2）公共部門的“投入”相當(dāng)于生產(chǎn)公共商品的成本 （當(dāng)然不是全部成本）。支出和公共部門中工作人員的“個(gè)人福利”是密切相關(guān)的。這里的個(gè)人福利包括公共部門工作人員的特權(quán)、尊嚴(yán)以及與個(gè)人福利相一致的公共開支。這就是說公共部門支出的增長(zhǎng)有可能公私不分。顯然，這與公共部門的生產(chǎn)效率要求不符。怎樣激勵(lì)公共部門工作人員的積極性，同時(shí)又要抑制公共支出的過度（無效率）增長(zhǎng)，是公共部門效率制度建構(gòu)中要解決的重點(diǎn)。

　�。�3）無論在理論上還是在實(shí)踐是，世界上還沒有一個(gè)國(guó)家解決了效率財(cái)政制度的建構(gòu)問題。但在實(shí)際的做法上，有利于逼近效率的機(jī)制可供借鑒。這主要有：建立政治家、官員（行政長(zhǎng)官及工作人員）、選民（公共商品的消費(fèi)者及成本負(fù)擔(dān)者）的制衡機(jī)制；建立信息收集、處理和傳送的機(jī)制；加強(qiáng)資源配置方案的成本收益分析；在統(tǒng)一的中央政策下擴(kuò)大各級(jí)地方政府的自主權(quán)，等等。[20]

　　資料來源：

　　[1]：葉振鵬：《適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求重構(gòu)財(cái)政職能》，《財(cái)政研究》1993年第3期。

　　[2] [9] [12] [18]：李 利：《國(guó)家的錢應(yīng)該怎樣花》，《嘹望》1994年4月12日第15期。

　　[3]：張 馨：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不存在公共財(cái)政嗎》，《財(cái)政研究》1998年第8期。

　　[6]：葉子榮：《“公共財(cái)政”辨析》，《財(cái)政研究》1998年第4期。

　　[7] [19]：陳 共：《關(guān)于“公共財(cái)政”的商榷》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1999年第3期。

　　[8]：劉邦池：《當(dāng)前財(cái)政學(xué)建設(shè)的若干理論問題》，《財(cái)政研究》1996年第7期。

　　[10]：葉振鵬、張馨：《雙元財(cái)政》一書，1999年第2版。

　　[4] [13]：鄧子基：《我所理解的公共財(cái)政》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》1999年3月26日。

　　[14] [15] [17]：馮健身、方淑芬：《論中國(guó)公共財(cái)政》，《財(cái)政研究》1999年第3期。

　　[20]：吳俊培：《重構(gòu)財(cái)政制度的思路》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》1999年4月9日。

　　[5] [11] ： 李 利：《構(gòu)建中國(guó)的公共財(cái)政基本框架》，《嘹望》1999年第7－8期。

　　[16]：王加林：《努力構(gòu)筑公共財(cái)政新框架》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》1999年3月12日。

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