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不包括稅式支出的預(yù)算，不是完整的預(yù)算
首先，傳統(tǒng)財(cái)政理論一直是把財(cái)政收入和財(cái)政支出作為兩個(gè)不同的財(cái)政范疇、財(cái)政活動的兩個(gè)不同階段加以研究，對兩者聯(lián)系的分析主要體現(xiàn)在總量平衡上。而提出稅式支出概念后，從稅收優(yōu)惠這一側(cè)面把兩者有機(jī)地結(jié)合起來了。根據(jù)稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對納稅人的一種讓渡，而且作為政府財(cái)政支出的一種形式，從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)，為財(cái)政理論的進(jìn)一步發(fā)展和政府的財(cái)政管理提供了一種新的思路。其次，在傳統(tǒng)的財(cái)政運(yùn)作模式下，對稅收優(yōu)惠所造成的財(cái)政收入損失沒有數(shù)量分析，對稅收優(yōu)惠的效果缺乏科學(xué)縝密的評估，政府預(yù)算報(bào)告所提供的資料和政府實(shí)際活動是有差異的，或者說，政府預(yù)算報(bào)告是不完整的。用稅式支出的觀點(diǎn)來看待稅收優(yōu)惠，將量化的稅收優(yōu)惠納入財(cái)政支出管理范疇，將使政府預(yù)算更加完善，從而完整地反映了政府的活動，增強(qiáng)了預(yù)算的透明度，并使人們清楚地認(rèn)識到，政府對于經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財(cái)政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。
第三，稅式支出概念的提出強(qiáng)化了人們對于稅收優(yōu)惠的成本意識，更加重視稅收優(yōu)惠的效果，有利于提高稅收優(yōu)惠的效率。
第四，將稅收優(yōu)惠納入財(cái)政支出范疇還引致其管理方式的轉(zhuǎn)換。既然是一種支出，就需要按照支出管理的模式進(jìn)行管理，需要有合理的預(yù)算，并進(jìn)行嚴(yán)格的評估、分析和控制，還要經(jīng)過一定的法律秩序，稅式支出預(yù)算制度隨之產(chǎn)生。
正是由于稅式支出理論具有以上優(yōu)點(diǎn)，因此，其一出現(xiàn)就引起世界各國的重視，并廣泛應(yīng)用于各國財(cái)政實(shí)踐，而且在實(shí)踐中取得較好效果。
在中國建立科學(xué)的稅式支出管理制度是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)
任何一種新的理論、新的制度的發(fā)展都不可能是一帆風(fēng)順的，就是在稅式支出制度比較完善的國家，也曾有動議取消稅式支出預(yù)算制度。所以，在一些國家出現(xiàn)搖擺和懷疑，應(yīng)視為正常的現(xiàn)象。稅式支出理論的根基在于不論何種稅收制度均會存在例外的稅收優(yōu)惠規(guī)定，而這些優(yōu)惠必然會形成財(cái)政損失，所以有必要按照管理財(cái)政支出的方式加以控制，從而要建立稅式支出管理制度，并最終將其納入預(yù)算。顯然，稅式支出制度的建設(shè)不僅是必要的，也是必需的。美國、加拿大等國的實(shí)踐證明，建立較為完善的稅式支出制度也是可能的。至于在這一過程中面臨的各種技術(shù)問題，只能在實(shí)踐中逐步解決。毫無疑問，建立規(guī)范的稅式支出制度是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，統(tǒng)計(jì)、評估方法的確立與應(yīng)用，數(shù)據(jù)的捕捉，都面臨各種困難，因此，改革初期既不能求全責(zé)備，也不能因噎廢食，需要逐步探索，不斷完善。說到底就是先進(jìn)國家進(jìn)行稅式支出分析所用的方法和數(shù)據(jù)，也只是相對準(zhǔn)確、比較科學(xué)，不可能盡善盡美。
為加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠的管理，按照稅式支出理論，建立和實(shí)施稅式支出管理制度，這一方向無疑是正確的。但選擇什么樣的模式、確定何種目標(biāo)，同樣是值得研究的一個(gè)問題。目前多數(shù)國家仍停留在統(tǒng)計(jì)、分析和反映階段，還未實(shí)現(xiàn)對稅式支出的全面、有效控制，沒有納入預(yù)算管理。在我們看來，這些國家還處于稅式支出制度發(fā)展的過渡階段，與完善的稅式支出制度尚有一定距離。一般認(rèn)為，完善的稅式支出制度至少應(yīng)具備三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是應(yīng)用的各種方法科學(xué)合理，數(shù)據(jù)資料準(zhǔn)確；二是納入預(yù)算管理；三是形式對稅式支出的全面有效控制。其中，第一條是基礎(chǔ)和前提，第二條是形式和手段，第三條是所要達(dá)到的目標(biāo)。其道理在于，沒有科學(xué)、合理的方法和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，評估、分析和管理就成了無本之木，沒有納入預(yù)算管理就難以實(shí)現(xiàn)全面有效控制，而不能實(shí)現(xiàn)控制的目標(biāo)，這一制度的必要性和效力就要大打折扣。在這里之所以強(qiáng)調(diào)要納入預(yù)算管理，在于這一方式是現(xiàn)代社會政府和全體人民全面監(jiān)督、管理政府財(cái)政的唯一法定有效形式，即目前只有通過預(yù)算才能實(shí)現(xiàn)對稅式支出的全面控制。正如一位著名的稅式支出學(xué)者所說，不包括稅式支出的預(yù)算，不是完整的預(yù)算。
目前，我國在稅式支出管理上剛剛起步，此前不能說對稅收優(yōu)惠沒有管理措施，但大都帶有臨時(shí)、專項(xiàng)和過渡性色彩，缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的管理制度。而且，由于我國的稅制仍處于變更之中，稅收法治環(huán)境還不健全，稅收統(tǒng)計(jì)、評估工作基礎(chǔ)薄弱，因而在我國建立稅式支出預(yù)算制度的困難遠(yuǎn)比發(fā)達(dá)國家大。但是，這也恰恰從反而證明在我國建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出制度的必要性和緊迫性。我國面臨的現(xiàn)實(shí)不僅表現(xiàn)在稅式支出規(guī)模大、種類繁多、數(shù)額不清，而且由于稅收法治程度不高、管理不嚴(yán)，越權(quán)減免稅的情況時(shí)有發(fā)生。這些問題只有通過完善稅式支出制度加以解決。需要強(qiáng)調(diào)的是，在我國建立規(guī)范的稅式支出制度，必須以納入預(yù)算管理為最終目標(biāo)，從一開始就要為此而設(shè)計(jì)和安排。當(dāng)然，在建立稅式支出制度的具體實(shí)施步驟上，則可以根據(jù)我們的實(shí)際情況逐步進(jìn)行，總的原則是由簡到繁、由淺入深、不斷提高、逐步規(guī)范，具體來說，應(yīng)先建立估算和統(tǒng)計(jì)制度，其次完善評估分析方法，最后實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和控制。
我國稅式支出規(guī)模應(yīng)大幅度削減
一個(gè)完整的稅式支出制度包括兩個(gè)方面，一是政府為實(shí)現(xiàn)一定社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在稅收上規(guī)定的各種優(yōu)惠條款，二是為管理和控制已有的稅收優(yōu)惠采取的各種法定措施。我國目前稅收優(yōu)惠過多過濫是建立稅式支出制度過程中所面臨的一個(gè)整體問題，必須首先解決。稅收優(yōu)惠過多過濫帶來的弊端至少有三點(diǎn)：一是稅收優(yōu)惠過多導(dǎo)致普惠制，而普惠制的效力要遠(yuǎn)低于特惠制。我們知道，稅收優(yōu)惠是通過不同于一般稅收條款的例外規(guī)定來實(shí)現(xiàn)政府的某種政策意圖，其功能的發(fā)揮在于其特別性。如果這種特殊的例外性的政策過多的話，使得多數(shù)部門和群體都可以享受，也就變成了一般性條款，這樣不僅政府的稅收損失大量增加，而且政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，成本效益比較的結(jié)果是得不償失。以目前的區(qū)域性稅收優(yōu)惠為例，雖然中央政府為實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)出臺了力度較大的稅收優(yōu)惠政策，但由于東部地區(qū)享受的稅收優(yōu)惠政策未做調(diào)整，兩者相抵消，則西部投資的吸引力大為削弱。大幅度削減稅收優(yōu)惠，實(shí)行簡潔的稅制，這是一個(gè)世界潮流。刺激經(jīng)濟(jì)增長只能通過規(guī)范的稅制改革實(shí)現(xiàn)，而不能靠新開各種減免稅口子，這是歷史和國際經(jīng)驗(yàn)。我國在稅收優(yōu)惠上的問題如不及早解決，將來很可能引起更大的問題，造成積重難返�，F(xiàn)在美國就是這種局面，各屆政府都知道弊端何在，但任何實(shí)質(zhì)性的改革都引致有關(guān)利益集團(tuán)的反對，改革基本上是雷聲大雨點(diǎn)小，已成“尾大不掉”之勢。二是破壞了促進(jìn)各類納稅人平等競爭的稅收環(huán)境，強(qiáng)化了納稅籌劃的動機(jī)，導(dǎo)致納稅人對稅收優(yōu)惠的依賴，從而為進(jìn)一步改革和完善市場經(jīng)濟(jì)秩序制造了障礙。三是扭曲了依法治稅的環(huán)境，損害了稅制的合理布局和設(shè)置，使稅制更為復(fù)雜化，為有關(guān)單位越權(quán)減免稅提供了誘因和可乘之機(jī)。當(dāng)前我國稅制的一個(gè)突出特點(diǎn)是各個(gè)稅種都實(shí)行了減免稅，其中有相當(dāng)一部分是違背稅制設(shè)計(jì)原則的，如增值稅是一種層層抵扣的鏈條式稅種，本不宜實(shí)行減免稅，但卻實(shí)行了大量優(yōu)惠措施，并有擴(kuò)張之勢，這顯然屬于不當(dāng)之舉。
目前中國剛剛加入WTO，這對于我們清理過多過濫的稅收優(yōu)惠是一個(gè)非常有利的時(shí)機(jī)。至于削減稅收優(yōu)惠的方式，一種是在現(xiàn)行稅制基礎(chǔ)上對稅收優(yōu)惠進(jìn)行清理和規(guī)范，但這種選擇將涉及方方面面的利益，并往往被理解為增稅措施，推行起來困難較大。因而，更適宜對個(gè)別稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，不宜作為全面的措施。另外一種是通過稅制改革自動消化現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠，
用新稅制替代舊稅制以后，使得適應(yīng)原有稅制的各種稅收優(yōu)惠的條件不復(fù)存在，從而自然而然地取消這些稅收優(yōu)惠。舉例來說，目前我國在所得稅和增值稅上實(shí)行了許多稅收優(yōu)惠，這與現(xiàn)行所得稅和增值稅稅制設(shè)計(jì)上存在的問題密切相關(guān)，而通過對所得稅和增值稅的改革，這兩個(gè)方面的問題都可以迎刃而解。關(guān)于稅制改革和清理稅收優(yōu)惠的關(guān)系還要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，就是在今后的稅制改革中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化稅制簡化的要求，同時(shí)要盡可能縮減稅收優(yōu)惠范圍。這里需要轉(zhuǎn)變一個(gè)觀念，就是不要以為政府通過稅收可以解決任何問題，不要以為稅制可以照顧所有人的利益和讓所有人滿意。這是因?yàn)�，稅收公平只能是相對的，漫無邊際地追求公平目標(biāo)只能使稅制日益復(fù)雜，稅收優(yōu)惠越來越多，從而稅收成本提高，稅收效率降低，影響市場競爭環(huán)境，導(dǎo)致新的、甚至更大的不公平。另外，稅收只是政府調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)生活的一個(gè)手段，并不是全部，一些可以用財(cái)政支出解決的問題，用稅收優(yōu)惠的辦法反而弄巧成拙。
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