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美國政府采購的國際化進(jìn)程及對我國的借鑒
不僅如此，美國政府采購制度利用合理的商業(yè)競爭規(guī)則及財政等手段，不斷追求制度的創(chuàng)新與完美。堅持公正與透明的原則，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了眾多的機(jī)會，并且對促進(jìn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展起到良好作用。據(jù)一項追蹤研究報告資料披露，1987年，美國有15%的企業(yè)接受美國州及聯(lián)邦政府采購的訂單，到90年代初期，這些企業(yè)大部分都運(yùn)轉(zhuǎn)正常，存活率為80%，比美國全行業(yè)企業(yè)存活率60%的指標(biāo)高出許多，這顯然是與其收入25%來自于各級政府的穩(wěn)定采購額有關(guān)。二、美國政府采購保護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施
美國的政府采購在促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時重視保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)。它有五大目標(biāo)：為納稅人創(chuàng)造最高的價值；維護(hù)商業(yè)公正及商業(yè)信譽(yù)；擴(kuò)大商品競爭；降低商品采購的管理成本；進(jìn)一步完善各種社會政策及經(jīng)濟(jì)政策。
一方面，采購活動中商業(yè)采購的味道非常濃�！逗贤偁幏ò浮访鞔_指出，公平競爭是美國政府采購制度的基石，各級政府可以一次與不同的簽約對象簽訂多項內(nèi)容相同的合同，然后通過具體的“計件定單”，使不同的簽約對象相互之間展開競爭。政府和賣方在市場上是地位平等的交易雙方，雙方可以為了各自的利益進(jìn)行“討價還價”，如果雙方不能達(dá)到交易協(xié)議，賣方?jīng)]有任何義務(wù)根據(jù)特殊條件向政府銷售商品和服務(wù)。如果政府想從簽約方得到優(yōu)惠的簽約條件和采購價格，就必須不斷提高自己的購買能力。因此，在政府采購過程中，政府和供應(yīng)商之間完全是一種商業(yè)關(guān)系，雙方的行為都是以利益為基準(zhǔn)，采購行為商業(yè)味很濃。通過這種商業(yè)化運(yùn)作，有利于提高美國企業(yè)的競爭能力，為以后參與國際競爭奠定基礎(chǔ)。美國的許多著名大企業(yè)如波音公司、洛克菲勒公司每年都從政府手中獲得大量訂單，可以說沒有政府的扶持，這些企業(yè)也沒有今天的強(qiáng)大競爭力。
另一方面，在政府采購公正和開放競爭的原則指導(dǎo)下，美國的政府根據(jù)本國國情，從保護(hù)本國利益、安全以及維護(hù)不同供應(yīng)商的平等競爭，規(guī)定了一些例外的國民待遇標(biāo)準(zhǔn)。其主要目的是要保護(hù)美國民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國在這一領(lǐng)域最重要的法律是1933年制定的《購買美國產(chǎn)品法》，它根據(jù)行政命令實(shí)施，要求美國政府購買本國的貨物和服務(wù)，除非有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門的負(fù)責(zé)人斷定，本國所供應(yīng)的貨物或服務(wù)的價格“不合理”，或者購買它們將不符合美國的公共利益。雖然導(dǎo)致制定購買美國產(chǎn)品的立法原因很多，但造成此種結(jié)局的主要原因是國家經(jīng)濟(jì)蕭條的影響。有兩個具體的因素對《購買美國產(chǎn)品法》的最終出臺起了重要的作用：(1)國內(nèi)的失業(yè)；(2)外國的保護(hù)主義，《購買美國產(chǎn)品法》的目的被描述為一種“扶植和保護(hù)美國工業(yè)，美國工人和美國投資資本的手段”。時至今日，《購買美國產(chǎn)品法》已有70年的歷史，但未作任何實(shí)質(zhì)性的修改。
《購買美國產(chǎn)品法》的國內(nèi)要求有兩個主要方面。首先，擬采購的項目即“最終產(chǎn)品”，必須是在美國制造的，其次，最終產(chǎn)品采用的“實(shí)質(zhì)上全部的”組件也必須是在美國制造的�！顿徺I美國產(chǎn)品法》授權(quán)，“只應(yīng)購置在美國混合或生產(chǎn)的未制成物品、材料和供應(yīng)品，以及在美國混合、生產(chǎn)或制造的（視情況而定）制成物品、材料或供應(yīng)品用于公共目的”。也對聯(lián)邦政府的建筑項目實(shí)施購買美國產(chǎn)品的限制。符合這些標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品被稱之為本國最終產(chǎn)品，其決定因素是制造或開采過程的地點(diǎn)，而不是承包商的國籍。如果最終產(chǎn)品在美國制造，而且甚至少50%成本可歸因于本國的部件，這貨物將被認(rèn)為是本國的最終產(chǎn)品。
另外，美國政府采購保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)也體現(xiàn)在對中小企業(yè)的扶持上。
一般而言，在政府采購市場中，大型企業(yè)比中小型企業(yè)占有較大的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在資金實(shí)力強(qiáng)、勞動生產(chǎn)率高、信息靈敏以及經(jīng)銷網(wǎng)絡(luò)廣等方面。據(jù)分析，在爭取政府采購定單過程中，中小企業(yè)的弱勢主要是信息不暢和報價競爭的劣勢，由于大公司的先進(jìn)技術(shù)可能對采購信息產(chǎn)生壟斷，他們的雄厚資金實(shí)力和專業(yè)化水平極易通過超低報價去擠壓中小企業(yè)。美國政府為了顧全中小型企業(yè)的利益，在制定相關(guān)法律、政策扶持和組織推進(jìn)等方面做了一些努力，并取得了可喜的成效。1993年，美國有10%以上的中小型企業(yè)成功地將自己的產(chǎn)品或勞務(wù)賣給了政府部門，無疑對中小型企業(yè)的發(fā)展起到了刺激的作用。因此，政府為維護(hù)政府采購的公開性和公平性原則，需要通過有關(guān)法規(guī)，為中小企業(yè)分享政府采購的利益創(chuàng)造一些先決條件。
美國在扶持中小企業(yè)參與政府采購方面的相關(guān)法律條款主要體現(xiàn)在《聯(lián)邦政府采購法》和《購買美國產(chǎn)品法》之中。美國的《聯(lián)邦政府采購法》中有關(guān)采購規(guī)則的主要內(nèi)容之一是采購合同的公開規(guī)則，要求政府采購部門和采購官員將一切政府采購合同透明、公開。其目的有三個，一是可以擴(kuò)大競爭范圍；二是可以吸引更多的企業(yè)納入政府采購市場；三是為中小企業(yè)提供得到政府資源的機(jī)會，扶持其生存和發(fā)展。
美國的《購買美國產(chǎn)品法》是一部鼓勵采購部門優(yōu)先購買本國商品的保護(hù)性法規(guī)，美國政府給中小企業(yè)的優(yōu)惠要比大型企業(yè)更甚。《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定，在政府采購項目的國外報價中，如果本國供應(yīng)商的報價比外國供應(yīng)商的報價高出不超過6%的幅度，那么，必須優(yōu)先交由本國供應(yīng)商采購；而對中小型企業(yè)則更優(yōu)待，他們可以享受高達(dá)12%的報價優(yōu)惠。也就是說，美國中小企業(yè)的報價只要高于不超過外國供應(yīng)商報價的12%和本國大企業(yè)報價的6%，即可以獲得政府采購合同的訂單，這對增加中小企業(yè)在美國政府采購市場中的競爭力是十分明顯的。
美國州及地方政府的采購更加偏愛中小企業(yè)，通過一系列優(yōu)惠計劃鼓勵他們參與政府采購。這個優(yōu)惠計劃各地方均不太相同，總體上看，無非存在三個方面的優(yōu)惠。(1)在政府采購的報價方面，信息披霹方面，為中小企業(yè)降低競爭門檻（比如執(zhí)行《購買美國貨法案》），并且擴(kuò)大信息網(wǎng)絡(luò)和提供社會化服務(wù)。(2)盡量降低政府采購項目的標(biāo)的，充分發(fā)揮中小企業(yè)小規(guī)模多靈活的特點(diǎn)。(3)制定面向中小企業(yè)的政府采購目標(biāo)。新澤西州曾經(jīng)對供應(yīng)商做過一個調(diào)查。發(fā)現(xiàn)小企業(yè)愿意占有7%的政府采購份額，而當(dāng)時州政府采購中來自小企業(yè)的份額只有1.5%。所以，在次年的政府采購計劃中，政府就專門制定了一個目標(biāo)，即規(guī)定政府采購支出的7%，必須支付給中小企業(yè)的供應(yīng)商。
隨著美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長，美國產(chǎn)品在國際市場中競爭力不斷增強(qiáng)，美國逐漸不太強(qiáng)調(diào)《購買美國產(chǎn)品法》，因?yàn)樗麄兊闹攸c(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)到推動美國貨進(jìn)入國外市場，試圖通過國際經(jīng)濟(jì)組織的貿(mào)易協(xié)定和政府采購協(xié)定打開外國的政府采購市場。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，美國的《購買美國產(chǎn)品法》的地位明顯低于《世貿(mào)組織貿(mào)易協(xié)定》、《泛美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》等國際協(xié)定。
三、美國政府采購市場的對外開放進(jìn)程
由于各國政府采購一般占GNP的10%左右，因此全球政府采購市場規(guī)模巨大，蘊(yùn)藏著無限的商機(jī)，對美國等發(fā)達(dá)國家有著非常大的吸引力。美國努力把公平競爭，自由貿(mào)易的規(guī)則引入國際政府采購市場的同時，也積極對外開放本土的政府采購市場。
1979年4月12日，第一個規(guī)范政府采購的多邊框架協(xié)議——GATT的《政府采購協(xié)議》在日內(nèi)瓦簽訂，該協(xié)議在1981年1月1日生效，美國參加了這個協(xié)議。因此，美國在政府采購超過13萬SDR時，要進(jìn)行國際招標(biāo)。這個限額是對聯(lián)邦政府的商品和服務(wù)采購而言的，地方政府及建筑工程的限額更高。在接受GATT（以后
是WTO）的《政府采購協(xié)議》約束后，美國政府面向國際公開招標(biāo)的采購份額約有9%為外國供應(yīng)商獲得。同一比例在日本是16%，加拿大是20%，歐盟是1%。
80年代后期，在日元升值的背景下，日本經(jīng)濟(jì)開始趨于國際化。但是，當(dāng)時的國際化表現(xiàn)為日本的商品、資本、人員向海外的強(qiáng)勁輸出，而日本的國內(nèi)市場，由于國內(nèi)制度、規(guī)則和商業(yè)習(xí)慣所導(dǎo)致的市場特性。使外國的商品、資本、人員很難進(jìn)入。所以日本經(jīng)濟(jì)的國際化表現(xiàn)為：對外有充分的國際化，對內(nèi)則是閉塞的保護(hù)。結(jié)果，美國對日本的貿(mào)易逆差在90年代初每年都是幾百億美元，導(dǎo)致美國的強(qiáng)烈不滿。日美貿(mào)易摩擦在80年代后期愈演愈烈。體現(xiàn)在日本的政府采購行為和政策上，則出現(xiàn)了日本企業(yè)實(shí)體既在國外中標(biāo)又在國內(nèi)中標(biāo)，而國外企業(yè)實(shí)體很少在日本政府采購中中標(biāo)的現(xiàn)象。同時，外國產(chǎn)品被使用的比例也比較低。
1988年，在美國“貿(mào)易制裁”的壓力下，日本制定了“關(guān)于市場準(zhǔn)入的實(shí)施辦法”，日本的政府采購行為開始趨于公開、透明化。根據(jù)“市場準(zhǔn)入措施”，日本對政府采購的招標(biāo)程序做了重大修改，允許外國企業(yè)實(shí)體參與日本國內(nèi)企業(yè)合作投標(biāo)階段，直接進(jìn)入日本市場參加競爭。與此同時，加大了日本商業(yè)習(xí)慣、規(guī)則與國際慣例統(tǒng)一的步伐，至少在表現(xiàn)上實(shí)行了徹底的開放政策。近年來日美簽訂的半導(dǎo)體協(xié)議、超級計算機(jī)協(xié)議及宇宙開發(fā)相關(guān)協(xié)議都是在這方面做出的必要舉措。從而使得美國的大企業(yè)進(jìn)入日本的速度加快，分得了日本政府采購市場中的一杯羹。
美國還積極推進(jìn)北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)政府采購市場的開放。北美自由貿(mào)易區(qū)的首要目標(biāo)是取消三國之間的關(guān)稅。1992年，墨西哥對美國進(jìn)口的平均加權(quán)關(guān)稅為10%，美國對墨西哥為3%。在美加自由貿(mào)易協(xié)定生效以前，加拿大對從美國進(jìn)口商品的平均關(guān)稅為7.4%、美國對加為3.7%。NAFTA規(guī)定各國的關(guān)稅應(yīng)當(dāng)有計劃地逐步取消，關(guān)稅取消的時間表分四種類別，即：立即、5年之內(nèi)、10年之內(nèi)和一些例外產(chǎn)品在15年之內(nèi)取消。由于美、加均為WTO政府采購協(xié)議的簽字成員，而墨西哥尚未加入?yún)f(xié)議。NAFTA的談判重點(diǎn)是為了使墨西哥向美加開放政府采購市場。按NAFTA規(guī)定，三國特定的聯(lián)邦政府部門或機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦政府企業(yè)的采購均包括在協(xié)定中，協(xié)定規(guī)定聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)超過5000美元的商品采購、多于650萬美元的建筑服務(wù)采購要向成員開放。聯(lián)邦政府企業(yè)采購對成員開放的標(biāo)準(zhǔn)是，高于2.5億美元的商品和服務(wù)采購及高于800萬美元建筑服務(wù)采購。墨西歌允許有10年的過渡期，之后要開放所有的聯(lián)邦采購市場，限額為15億美元。
此外，美國還積極推動亞太經(jīng)合組織(APEC)成員國相互開放政府采購市場。APEC中，以美國為首的發(fā)達(dá)國家有一整套較完善的政府采購立法、程序和體系，自身經(jīng)濟(jì)是的開放，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的競爭力，同時又是WTO《政府采購協(xié)議》的締約國，積累了豐富的政府采購經(jīng)驗(yàn)，在APEC政府采購談判中強(qiáng)調(diào)開放政府采購對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。美國在APEC政府采購領(lǐng)域談判中尤為積極，竭力促成簽署一項具有透明度、開放性和正當(dāng)程序的關(guān)于政府采購的臨時性協(xié)定，謀求建立一種全新的APEC成員經(jīng)濟(jì)體間提供非歧視性的競爭性投標(biāo)機(jī)會的多邊機(jī)制，以便讓更多的美國企業(yè)及其產(chǎn)品和服務(wù)通過公開、透明的投標(biāo)競爭進(jìn)入別國政府采購市場，獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益。而且美國在APEC政府采購談判中，竭力鼓勵A(yù)PEC其他成員經(jīng)濟(jì)體加入WTO《政府采購協(xié)議》，成為其成員或觀察員，并將此作為推進(jìn)APEC政府采購領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自由化的談判手段。由于美國等發(fā)達(dá)國家的促進(jìn)，在1994年APEC各國領(lǐng)導(dǎo)人會議上，各國同意在2010年前，將APEC建設(shè)成貿(mào)易和投資自由區(qū)，對于比較落后的成員，市場開放可以推遲到2020年。一年以后，在俄薩卡行動綱領(lǐng)中，將相互開放政府采購市場列入貿(mào)易和投資自由化的目標(biāo)之一。
美國政府采購制度并不是自由地向所有國家的供應(yīng)商開放�！睹绹Q(mào)易法案》規(guī)定，不允許美國政府部門向沒有和WTO、GPA組織簽署協(xié)定的國家采購商品和勞務(wù)。盡管美國是世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的簽字國，但美國在政府采購中仍高度重視保護(hù)本國工業(yè)，如《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定聯(lián)邦政府在進(jìn)行物資采購和公共建設(shè)項目時，必須承擔(dān)購買美國制造的產(chǎn)品的義務(wù)。目前，《購買美國產(chǎn)品法》對世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》簽字國的限制雖已大大減少，但對未加入《政府采購協(xié)議》的國家仍然適用。
四、對我國政府采購市場開放的借鑒作用
1.要完善國內(nèi)政府采購制度，做好配套改革
美國的現(xiàn)代政府采購制度起步早，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，形成了比較完善的政府采購制度。既能維持政府機(jī)構(gòu)日常辦公所需，又能很好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對許多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)起了推動作用，具有明顯的示范效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，美國才逐步適應(yīng)國際形式，對外開放政府采購市場。我國的現(xiàn)代政府采購剛開始推行，但立即面臨開放市場的壓力，所以，完善我國的政府采購制度非常迫切。政府采購制度的建立和完善需要其他方方面面改革的配套進(jìn)行。我們應(yīng)意識到，我國是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)尚未完全建立的前提下開始逐步建立政府采購制度。作為政府采購主體之一的微觀基礎(chǔ)——企業(yè)沒有真正形成“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的硬約束機(jī)制；政府采購實(shí)體和采購主管部門的職能還沒有徹底轉(zhuǎn)變，還不能適應(yīng)市場化的需要；各種市場主體的競爭環(huán)境和競爭條件不對等，使各類主體難以在同一起跑線上展開競爭，而且各類市場競爭主體的市場機(jī)會不均等，不平等的競爭必然導(dǎo)致不公平的結(jié)果，從而會使政府采購政策的公平競爭的機(jī)制失靈。作為政府采購客體的要素市場發(fā)育不充分，市場的信號機(jī)制不靈敏，而且還沒有形成一個統(tǒng)一的市場體系。這都成為政府采購制度完善的極大障礙。
2.政府采購市場的開放要采取漸進(jìn)的策略
美國的政府采購對外開放經(jīng)歷了一個漸進(jìn)的過程，開放的速度主要取決于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。而且政府采購市場的開放通常要遵循對等的原則，所以漸進(jìn)原則包括三方面的含義：一是時間上漸進(jìn)；二是開放的地區(qū)漸進(jìn)；三是開放的產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)。時間上漸進(jìn)是指政府采購市場的開放經(jīng)過了一個比較長的時期，主要體現(xiàn)為逐步簽訂和加入一些多邊和雙邊協(xié)議。開放的地區(qū)漸進(jìn)是指政府采購市場對外開放是區(qū)別對待的，一般按對等的原則進(jìn)行，美國的政府采購市場對許多國家是封閉的。開放的產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)是指通常各國開放的都是較具有競爭力的部門，對國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)一般不開放，用政府采購來扶持這些幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了避免對國內(nèi)供應(yīng)商的過大沖擊，我國在開放政府采購市場方面要對開放的時間和產(chǎn)業(yè)順序謹(jǐn)慎研究，采取漸進(jìn)的策略逐步開放我國的政府采購市場。
世界市場是統(tǒng)一的，如果我國不開放國內(nèi)采購市場，人家也不會對我們開放，我國企業(yè)將失去國外龐大的采購市場。那么，中國企業(yè)將失去國際上的競爭優(yōu)勢，而且外貿(mào)出口結(jié)構(gòu)也難以調(diào)整。因此，政府采購市場的開放是必然趨勢，但市場的開放一定要講究漸進(jìn)性和次序性。日本、韓國、香港等國家和地區(qū)都是在本國或本地區(qū)完全成為外向型經(jīng)濟(jì)國家后才加入《政府采購協(xié)議》，美國在加入《政府采購協(xié)議》后，依然在電信等某些領(lǐng)域不對國外供應(yīng)商開放。所以我國必須加強(qiáng)研究，依據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各行業(yè)的發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)政策的需要，確定市場開放的范圍和層次。先
對外開放有一定競爭優(yōu)勢，能與跨國公司相抗衡并能抵抗外資入侵的行業(yè)，如計算機(jī)硬件、辦公設(shè)備、紡織等，后開放競爭力較弱的行業(yè)，如郵電、電信、金融保險等服務(wù)業(yè)。
3.充分發(fā)揮政府的推動和引導(dǎo)作用
在政府采購市場的開放中，美國政府發(fā)揮了積極的引導(dǎo)作用；一方面幫助本國供應(yīng)商、尤其是高科技的中小企業(yè)開拓國外市場；另一方面又積極扶持國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)它們的競爭力。在制定政府采購市場對外開放的策略上，政府也是主要的推動者。我國政府采購市場的開放也離不開政府對供應(yīng)商的幫助扶持，既要增強(qiáng)供應(yīng)商在政府采購國際市場的競爭力，又要保護(hù)好國內(nèi)的幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
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