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成都市龍泉驛區(qū)農(nóng)村稅費(fèi)改革調(diào)查
龍泉驛區(qū)地處川西平原東部，屬成都市近郊區(qū)，總?cè)丝?9萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占70%，農(nóng)民人均耕地0.8畝。經(jīng)多年努力，該區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著，加上近兩年又成為成都市城市擴(kuò)展東移戰(zhàn)略的重心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。2001年農(nóng)民人均純收入3075元，城鎮(zhèn)居民人均收入6826元，財(cái)政收入3.02億元。盡管如此，龍泉驛區(qū)畢竟農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)，內(nèi)部區(qū)域發(fā)展亦不平衡，其農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)及其相關(guān)問題仍然具有一般農(nóng)區(qū)的特征。從另一個角度看，正因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中所產(chǎn)生的問題才更具有代表性。
一、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的基本內(nèi)容
按照四川省、成都市農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作部署，龍泉驛區(qū)從2002年4月起開始進(jìn)行改革，到8月下旬進(jìn)入由村組張榜上墻公示每個農(nóng)戶改革前后減負(fù)情況，待農(nóng)民認(rèn)可簽字，即可向農(nóng)民送達(dá)納稅通知單，新的農(nóng)村稅費(fèi)征收制度即基本建立。其改革的基本內(nèi)容如下：
一是取消項(xiàng)目。包括取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅及其附加基金；在3年內(nèi)逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。
二是改革村提留收取使用辦法。村范圍內(nèi)舉辦公益事業(yè)，所需資金不再固定向農(nóng)民收取，由村民大會民主協(xié)商，通過“一事一議”解決，并且，非特殊情況和經(jīng)鄉(xiāng)、區(qū)政府批準(zhǔn)，向農(nóng)民每人每年籌資籌勞不得超過15元。
三是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收政策。向每戶農(nóng)民征稅只能征一種稅，不得重復(fù)征收；取消原來一個應(yīng)稅品目兩道環(huán)節(jié)征稅，實(shí)行一個品目只在生產(chǎn)或收購一道環(huán)節(jié)征稅，龍泉驛確定在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收；農(nóng)業(yè)稅率為7%，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率為8%，兩稅附加均為20%；農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅價(jià)格按2000年中等稻谷收購價(jià)1.07元/公斤執(zhí)行，一定3年不變；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)行核定征收，全區(qū)畝均產(chǎn)值按772元/畝?，一定3年不變。
四是加大政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌農(nóng)民上繳開支的鄉(xiāng)村兩級義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練等支出，由政府通過財(cái)政預(yù)算予以安排。
至此，改革后龍泉驛區(qū)農(nóng)民只向國家交納農(nóng)業(yè)稅及其附加或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，其他稅賦和固定交費(fèi)項(xiàng)目一律取消。
龍泉驛區(qū)測算了改革前后的農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況。稅改前的2001年，全區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)總額為4863.9萬元，其中，農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅506萬元，屠宰稅33萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌823.8萬元，村提留758.4萬元，教育集資496.8萬元，行政性收費(fèi)67.2萬元，兩工（義務(wù)工、積累工）折金206.1萬元，其他1282.3萬元。改革之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅及附加1092萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加422萬元，合計(jì)1514萬元，總減負(fù)率67.9%。農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)，改革前140.7元，改革后44.6元，人均減負(fù)96.7元，減負(fù)率為68.3%。
二、改革的若干操作措施
稅費(fèi)改革不僅涉及農(nóng)村千家萬戶，也涉及到相當(dāng)多的政府部門及縣鄉(xiāng)村干部的切身利益，稍有不慎，即有可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會后果。因而，必須做到積極穩(wěn)妥推進(jìn)。龍泉驛區(qū)主要采取了如下措施，保證改革順利實(shí)施。
(一)耐心細(xì)致地宣傳稅改政策，取得農(nóng)民的積極配合
農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重是多年的頑癥，年年要求降下來卻成效甚微，反而有加大之勢。因而，相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為，什么稅改不稅改，反正是變著法多收錢。另一部分農(nóng)民對稅改政策理解有偏差，認(rèn)為要改革就全免稅費(fèi)。這就導(dǎo)致相當(dāng)一批農(nóng)民對稅改工作不大熱心。農(nóng)民是稅改工作的主體，沒有他們的配合，核實(shí)田畝、落實(shí)稅賦、確定責(zé)權(quán)等工作就無法展開。因此，龍泉驛區(qū)將宣傳農(nóng)村稅費(fèi)改革列為第一階段的工作，把讓農(nóng)民了解、掌握稅費(fèi)改革政策貫穿于整個稅改過程。一是通過電視臺、報(bào)紙宣傳；二是政府將農(nóng)村稅改政策的主要內(nèi)容通知到村、組、戶，通知中寫明稅費(fèi)改革要取消和逐步取消的稅費(fèi)項(xiàng)目，該戶應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)以及公益事業(yè)建設(shè)興辦辦法等；三是區(qū)委、區(qū)政府先后向各鄉(xiāng)派駐農(nóng)村稅費(fèi)改革工作隊(duì)和工作督查組，鄉(xiāng)向村、組派農(nóng)村稅費(fèi)改革督導(dǎo)組，指導(dǎo)、監(jiān)督稅費(fèi)改革工作。通過這些辦法，讓農(nóng)民理解改革、認(rèn)同改革、支持改革、配合改革，保證將此項(xiàng)有利于農(nóng)民的事情真正辦好。
(二)本著從輕確定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則，處理好到戶稅賦
總體上看，龍泉驛區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)在改革前并不高，2001年人均稅費(fèi)占純收入的4.8%，但龍泉驛區(qū)仍然堅(jiān)持盡可能減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)。首先是從輕計(jì)算農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積，以農(nóng)民第二輪承包的土地面積為基礎(chǔ)，以合同面積為依據(jù)，不搞重新丈量，以防止隨意增加農(nóng)民承包的土地面積。對自留地，因第一輪、第二輪承包均未將其納入計(jì)稅面積，為保持土地承包政策的連續(xù)性，也不將其納入計(jì)稅面積。其二，從輕確定常年產(chǎn)量和產(chǎn)值。按照計(jì)稅產(chǎn)量產(chǎn)值應(yīng)低于實(shí)際的原則，確定：農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)壩區(qū)不超過850公斤，山區(qū)不超過650公斤；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅計(jì)稅產(chǎn)值，畝均772元，約是實(shí)際的1／3。
其三，堅(jiān)持“一戶一稅”的原則，不允許重復(fù)征稅。目前農(nóng)地兼種普遍，但對一戶農(nóng)戶只能采取一種征收方式，以避免重復(fù)征稅，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。以經(jīng)濟(jì)作物為主的，是征收特產(chǎn)稅還是征收農(nóng)業(yè)稅，要和農(nóng)民協(xié)商選擇；種大田作物的，則只能征收農(nóng)業(yè)稅。
(三)排除枝節(jié)干擾，堅(jiān)持“減負(fù)”核心任務(wù)
此項(xiàng)農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及面較廣，利益調(diào)整幅度很大，必然會遇到這樣那樣的問題。其中主要有：一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕后，鄉(xiāng)村政權(quán)組織體制如何轉(zhuǎn)變，特別是鄉(xiāng)村干部如何壓縮，留崗人員工資標(biāo)準(zhǔn)如何確定，資金來源何在等，事關(guān)廣大基層干部的切身利益。二是歷史遺留的稅費(fèi)尾欠，一些村組干部工資尚未兌現(xiàn)等情況，在一定程度上影響部分農(nóng)民和基層干部支持稅費(fèi)改革的積極性。三是實(shí)施改革后會出現(xiàn)一些新問題。如鄉(xiāng)村組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)可能不足，興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)的困難增大，鄉(xiāng)村干部的工資、補(bǔ)貼有可能減少等等。這些問題，在改革之前解決起來都十分棘手，要在此次改革中一并妥善處理，顯然不現(xiàn)實(shí)。關(guān)鍵是要抓住當(dāng)前的主要矛盾，即農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，必須堅(jiān)決減輕。如過分糾纏于其他問題，對減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)這一主線必然造成干擾，形成久拖不決的局面，反而對大局不利。龍泉驛區(qū)的做法是，先集中精力進(jìn)行稅費(fèi)改革，堅(jiān)決將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減下來；對涉及到或新產(chǎn)生的問題，積極采取措施解決，屬于目前自身?xiàng)l件不夠的，或?qū)φ呃斫獠粔虻�，認(rèn)真做好基層干部的思想工作；屬于本級無權(quán)解決的，積極向上級反映，一時(shí)不能解決的，區(qū)政府盡量部分解決一時(shí)之需。
(四)堅(jiān)持公開公平原則，增強(qiáng)改革的透明度
此次農(nóng)村稅費(fèi)改革，涉及的政策多、人員多、部門多、環(huán)節(jié)多、數(shù)據(jù)多，十分繁雜，農(nóng)民一般對此也很難搞清楚，稍有不慎即會產(chǎn)生失誤，而局部或個別失誤往往會激化擴(kuò)大矛盾。對此，龍泉驛區(qū)采取了公開、謹(jǐn)慎的工作方針，力求細(xì)致小心做工作。首先是避免政策的中間扭曲。龍泉驛區(qū)通過各種形式向農(nóng)民宣傳此次農(nóng)村稅費(fèi)改革政策內(nèi)容，特別是把稅改基本政策與到戶的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以通知形
式送達(dá)到戶，使每戶農(nóng)民明白無誤、心中有數(shù)。同時(shí)，還實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革前后農(nóng)戶負(fù)擔(dān)情況公示制度，將每戶農(nóng)民改革前后的負(fù)擔(dān)在村組上墻公開，以備農(nóng)民檢查、認(rèn)可，消除農(nóng)民的疑慮。公示表上的內(nèi)容包括：中央和國務(wù)院稅費(fèi)改革文件號，區(qū)政府批準(zhǔn)文件，戶名，改革前負(fù)擔(dān)，改革后負(fù)擔(dān)(包括單列的第二輪承包土地計(jì)稅面積、常產(chǎn)或產(chǎn)值、計(jì)稅價(jià)格、稅率、附加稅率、應(yīng)納稅額等分項(xiàng))，減負(fù)額，減負(fù)比例，區(qū)鄉(xiāng)農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室聯(lián)系電話。其中，還特別注明農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅分開公示，以防混淆。其二，反復(fù)測算，力求精準(zhǔn)。對計(jì)稅土地面積，2001年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)做了基礎(chǔ)性工作，2002年重點(diǎn)是進(jìn)行核實(shí)。為切實(shí)保證不出偏差，區(qū)政府要求鄉(xiāng)村組必須張榜公布每戶農(nóng)民第二輪承包土地面積和常產(chǎn)；鄉(xiāng)村組根據(jù)區(qū)政府制定的統(tǒng)一表格，測算每戶農(nóng)民改革前后的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)并報(bào)區(qū)稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后，按照統(tǒng)一的格式在村組向農(nóng)民公示，直到每戶農(nóng)民簽字認(rèn)可后，才能向農(nóng)民發(fā)放納稅通知書。
三、配套改革措施
農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村分配制度和上層建筑的一次重大改革，必須采取綜合配套改革措施。為此，龍泉驛區(qū)共制定10個改革配套文件，確保改革順利進(jìn)行，并在指導(dǎo)思想上明確，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最根本的是靠發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。其主要措施如下：
(一)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，壓縮人員
1.調(diào)整條塊機(jī)構(gòu)設(shè)置。將區(qū)級行政主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，如農(nóng)技站、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機(jī)站、畜牧獸醫(yī)站、林業(yè)站、水利站、水產(chǎn)站、國土所、財(cái)政所、文化站、廣播站、計(jì)劃生育服務(wù)站、衛(wèi)生院、村鎮(zhèn)助理員的人財(cái)物，下放到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)服務(wù)職能，提高工作效率，減輕財(cái)政支出壓力。
2.精簡黨政機(jī)構(gòu)。為減少機(jī)構(gòu)重疊和人員過多，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合設(shè)置。在人口較多、地域較寬、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)黨政辦公室(承擔(dān)黨建、人大、工、青、婦、人事、文書檔案等職能)、社會事務(wù)與計(jì)劃生育辦公室(承擔(dān)民政、司法、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等職能，可掛社會治安綜合治理辦公室的牌子)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室(承擔(dān)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、招商引資、旅游、統(tǒng)計(jì)等職能)、村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室(承擔(dān)土地管理、村鎮(zhèn)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等職能)、財(cái)政所共5個機(jī)構(gòu)并配備助理員。人口、面積、經(jīng)濟(jì)水平處于中等的二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)黨政辦公室、社會事務(wù)與計(jì)生辦公室(同時(shí)掛社會治安綜合辦牌子)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室(同時(shí)承擔(dān)村鎮(zhèn)建設(shè)職能)、財(cái)政所共4個機(jī)構(gòu)。
3.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)。一是將設(shè)置過多過散的“站所”進(jìn)行撤并，將農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、林業(yè)站、水利站、水產(chǎn)站合并為“農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心”；將文化站、廣播站合并為“文化服務(wù)中心”；企業(yè)辦公室、農(nóng)機(jī)站、畜牧獸醫(yī)站予保留，創(chuàng)造條件走向企業(yè)化、社會化；撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、勞動就業(yè)服務(wù)所；國土所予保留。二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和計(jì)劃生育指導(dǎo)站分離狀態(tài)，有條件的可實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子體制。三是鼓勵社會力量興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)科教文化等公益性事業(yè)和養(yǎng)老福利事業(yè)。
4.壓縮鄉(xiāng)村干部人數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制，在1998年底基數(shù)上精簡17%左右；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制在1999年底的基數(shù)上，精簡比例不低于20%。精簡分流任務(wù)，要在3年內(nèi)完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，也同時(shí)壓縮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)書記1名，副書記2名，紀(jì)委書記由副書記兼任。鄉(xiāng)人大主席原則上由鄉(xiāng)黨委書記兼任，兼任的可配備1名專職副主席或1名工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1名，副職3名(一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可增設(shè)1名)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)武裝部設(shè)部長1名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般只配1名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，原則上由分管副書記或副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任“一把手”。不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長助理。村組干部，原來一般在7～8人，此次改革，決定每組解決1人經(jīng)費(fèi)，每人每年1000元；村干部每村解決4人經(jīng)費(fèi)，每人每年3000元。村組干部可以交叉任職。
�。ǘ└母镟l(xiāng)村財(cái)政預(yù)算管理體制
1.收入分配。工商稅收按區(qū)實(shí)得由區(qū)鄉(xiāng)分成；農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定收入；農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加收入，作為村級收入，實(shí)行鄉(xiāng)管村用。
2.調(diào)整事權(quán)財(cái)權(quán)范圍。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌開支的鄉(xiāng)村兩級義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練所必須的支出，由區(qū)鄉(xiāng)財(cái)政予以安排；原由村提留資金安排的村組支出，主要由農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加收入解決；農(nóng)村衛(wèi)生、文化、廣播逐步實(shí)行有償服務(wù)，政府適當(dāng)補(bǔ)助；鄉(xiāng)村道路修建和集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，不再固定向農(nóng)民收取，所需資金通過“一事一議”解決。
3.實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)“集中收付，零戶統(tǒng)管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，均通過區(qū)財(cái)政實(shí)行收支兩條線管理。其主要辦法是，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政事業(yè)單位的所有銀行帳戶，由區(qū)財(cái)政建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶；單位收入直達(dá)財(cái)政專戶，支出從財(cái)政專戶直達(dá)用款單位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中資金結(jié)算、會計(jì)核算、會計(jì)檔案；設(shè)立總會計(jì)、單位會計(jì)、單據(jù)審核員、資金出納員，分別承擔(dān)管理監(jiān)督、資金結(jié)算、會計(jì)記帳和財(cái)務(wù)收支等職責(zé)。
4.核定支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
(三)加強(qiáng)村社集體財(cái)務(wù)和籌資籌勞管理監(jiān)督
1.加強(qiáng)村社集體財(cái)務(wù)管理監(jiān)督
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村社集體財(cái)務(wù)管理內(nèi)容仍然較多，如：農(nóng)業(yè)兩稅附加，村社“一事一議”籌集的資金和勞務(wù)，集體資產(chǎn)承包、租賃、拍賣的收入，村社企業(yè)上交收入，征占用土地補(bǔ)償費(fèi)，上級部門專項(xiàng)撥款和補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，清收的村社提留欠款，公積金、公益金等。農(nóng)村稅費(fèi)改革的重點(diǎn)是要減少從農(nóng)民中“收”，而過去的另一流弊是村社財(cái)務(wù)混亂。因而，加強(qiáng)這方面的管理與監(jiān)督，仍然十分重要。
龍泉驛區(qū)的做法主要是：集體資金實(shí)行社有鄉(xiāng)管，支出限額審批，審核多重把關(guān)。“社有鄉(xiāng)管”，即村社集體資金屬全體村民集體所有，但資金收到后5日內(nèi)，必須交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)管，分戶專儲。支出限額審批，即組級支出50元以下由組長審批，50～200元由村長審批；村級200元以下由村長審批；超出限額支出，須報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)審批。審核多重把關(guān)，一是村社要編制年度收入預(yù)決算，要經(jīng)村民主理財(cái)小組討論，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核，再提交村民大會村民代表大會討論通過，并張榜公布。二是支出審批須按權(quán)限。三是村會計(jì)入帳必須先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核，并加蓋“已核”或“不予報(bào)銷”印章。四是財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容要經(jīng)鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站審核，同時(shí)，要有集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人、民主理財(cái)小組代表、主管會計(jì)簽字。
2.制定籌資籌勞“一事一議”實(shí)施辦法
籌資籌勞，指為興辦村范圍內(nèi)的集體生產(chǎn)和公益事業(yè)，需向農(nóng)民籌集資金和要求農(nóng)民出工的行為。通過改革制止亂籌資亂籌勞，實(shí)行“一事一議”。但僅提“一事一議”又過于籠統(tǒng)，漏洞較多，如“一事”是一年“一事”還是一年“幾事”，“一事”有多大規(guī)模，“一議”又怎樣操作。龍泉驛區(qū)為此制定了實(shí)施辦法，其主要內(nèi)容包括：限定其使用范圍，村社籌資籌勞主要用于本村社范圍內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修建村社道路等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)；年度籌資籌勞封頂，籌資限額每人每年原則上不超過15元，
籌勞每個勞力每年不超過10個標(biāo)準(zhǔn)工日，以資代勞折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)每工日不超過5元，特殊需要每人每年超過15元的，需報(bào)區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組審批行文后方可執(zhí)行；嚴(yán)格審批程序，籌資籌勞首先要由村民會議通過預(yù)算，然后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核，最后經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)后報(bào)區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理小組備案方可執(zhí)行；籌集和使用情況透明，經(jīng)批準(zhǔn)的籌資籌勞項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站在省農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一印制的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》上分戶登記，由村社發(fā)到農(nóng)戶，并予以公布，同時(shí)，向農(nóng)民籌資籌勞時(shí)，必須使用統(tǒng)一制定的《農(nóng)民籌資專用收據(jù)》、《農(nóng)民籌勞用工登記卡》，最后由村民代表參加的民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)籌資籌勞的管理使用情況，并定期公布。
(四)調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局和改進(jìn)報(bào)刊征訂辦法
農(nóng)村教育支出往往占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的50%以上，調(diào)整學(xué)校布局，是優(yōu)化教育資源、減少開支的一個辦法。龍泉驛區(qū)現(xiàn)有中學(xué)24所，學(xué)生23031人，483個班，平均每班48人，校均覆蓋人口15313人，布局基本合理�，F(xiàn)有小學(xué)121所，學(xué)生30016人，832個班，平均每班36人，校均覆蓋人口數(shù)4117人，服務(wù)半徑2.3公里，布局明顯不合理。龍泉驛區(qū)擬在“十五”期間保留中心校和村小學(xué)100所左右，2002～2007年撤并村小21所。
對報(bào)刊征訂過多問題，龍泉驛區(qū)決定：除上級黨委下達(dá)的納入目標(biāo)考核的黨報(bào)黨刊發(fā)行任務(wù)外，各部門、各單位不得向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位下達(dá)部門行業(yè)報(bào)刊征訂任務(wù)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社訂閱報(bào)刊的經(jīng)費(fèi)額度，不得超過此次稅費(fèi)改革的新標(biāo)準(zhǔn)；征訂黨報(bào)黨刊目標(biāo)任務(wù)未完成的，一律不準(zhǔn)用公費(fèi)訂閱其他報(bào)刊；黨報(bào)黨刊發(fā)行種類，以每年度上級黨委下達(dá)的種類為準(zhǔn)。
四、存在的問題
龍泉驛區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因而農(nóng)村稅費(fèi)改革推進(jìn)較為順利，農(nóng)民減負(fù)幅度較大，受到農(nóng)民的普遍歡迎和支持。盡管如此，改革中反映出的一些問題，仍不可輕視，如處理不當(dāng)，仍可能會導(dǎo)致老問題重生，甚至引發(fā)新矛盾。
(一)維持鄉(xiāng)村基層組織運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)不足
龍泉驛最初的方案，改革后農(nóng)業(yè)兩稅年征收約1500萬元，中央、四川省、成都市對龍泉驛區(qū)轉(zhuǎn)移支付合計(jì)977萬元，省確定龍泉驛區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付508萬元，總計(jì)3000萬元左右。后又測算此數(shù)不夠，區(qū)財(cái)政又計(jì)劃向鄉(xiāng)鎮(zhèn)增支400萬元，目前總額增至3500萬元左右。該方案對經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響不大，減收部分可以從工商稅和其他收入中予以彌補(bǔ)。如十陵鎮(zhèn)，2001年鎮(zhèn)工商稅收近1300萬元(農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅43萬元，全部上交區(qū)地稅局)，鎮(zhèn)統(tǒng)籌52萬元，村提留52萬元。改革后區(qū)財(cái)政對其轉(zhuǎn)移支付43萬元，稅改對其財(cái)政收支影響較小。但是，對一些經(jīng)濟(jì)條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政收支矛盾就相當(dāng)突出。如義和鎮(zhèn)，近年來工商稅收只有30多萬元，2001年農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留等稅費(fèi)合計(jì)138萬元，但年正常開支約120萬元，還有歷年積欠鎮(zhèn)村組干部工資和補(bǔ)貼40多萬元。改革后，該鎮(zhèn)只征農(nóng)業(yè)稅，測算應(yīng)收57.5萬元，比原來農(nóng)村稅費(fèi)收入減少一半。按工商稅收入30萬元，農(nóng)業(yè)稅及附加57.5萬元，區(qū)財(cái)政撥付30多萬元，維持開支很困難。一是全鎮(zhèn)行政事業(yè)人員，區(qū)定編40人，其中17個行政編制由區(qū)財(cái)政全額撥款，其余23人屬事業(yè)人員，原來由鄉(xiāng)村統(tǒng)籌支撐，現(xiàn)在無此來源，而區(qū)財(cái)政每人每年只給2400元工資。二是村民辦、代課教師，區(qū)財(cái)政實(shí)行差額撥款，民辦教師每人每年1000元，代課教師每人每年1500元，其余無來源。三是鎮(zhèn)政府差旅接待費(fèi)每年20萬元，實(shí)際減不下來。四是修學(xué)校、維護(hù)道路，沒有收入來源。五是原來鎮(zhèn)政府建集鎮(zhèn)、建學(xué)校等占地，實(shí)行上征下未征，沒有一次性補(bǔ)償農(nóng)民，采取每年補(bǔ)口糧辦法，在2002年以前每年由政府分解到全鎮(zhèn)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，1年約30多萬元，2002年區(qū)政府予以暫時(shí)解決，但徹底辦法尚不明確，如由鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)，影響機(jī)關(guān)正常運(yùn)行。
(二)加強(qiáng)鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)難度增大
改革有利于制止向農(nóng)民亂攤派，但如何區(qū)分亂攤派和舉辦公益事業(yè)仍不明確。從上級政府對鄉(xiāng)村撥款的力度來看，對農(nóng)村公益事業(yè)的認(rèn)識還不夠清晰。例如：(1)農(nóng)村基礎(chǔ)教育。區(qū)財(cái)政安排每年事業(yè)費(fèi)300萬元，并要求有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)匹配資金用于學(xué)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就很難做到。此外，村干部擔(dān)憂村小學(xué)的開支，除教師工資外，節(jié)假日福利、獎金、臨時(shí)工工資、保衛(wèi)人員工資、幼兒園經(jīng)費(fèi)、勤雜工工資、校舍維修等，都必不可少，上級不安排，沒有來源。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)。區(qū)財(cái)政安排每年50萬元，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如加上村道路建設(shè)，更顯不足。(3)五保戶供養(yǎng)。按政策每人每年2611元，現(xiàn)確定集體供養(yǎng)、散居人員分別為1500元、800元，與政策要求差距甚大。
(三)鄉(xiāng)村組織償還欠債艱難
過去搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、學(xué)校建設(shè)等，欠了不少債務(wù)，全區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共欠債2.8億元，像義和鎮(zhèn)即欠2850萬元。這一問題由來已久，過去的辦法是“欠債不賴帳，認(rèn)帳不還債”，想辦法一年還一小部份，擠牙膏式還債。改革后，一些經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更為緊張，認(rèn)為還債無望，想不出好辦法。
(四)鄉(xiāng)村干部認(rèn)為追收農(nóng)民欠交稅費(fèi)困難，影響今后工作
過去，由于稅費(fèi)不清、繳納不規(guī)范等原因，一些農(nóng)民拖欠合理稅費(fèi)，龍泉驛區(qū)達(dá)1000多萬元。按照規(guī)定，清收這部分稅費(fèi)是合理的，一些鄉(xiāng)村干部也希望借此次稅費(fèi)改革的機(jī)會，完成清欠。龍泉驛區(qū)政府認(rèn)為，由于農(nóng)民歷年欠稅費(fèi)的原因復(fù)雜，涉及項(xiàng)目較多，清收工作政策性很強(qiáng)，為保證農(nóng)村稅費(fèi)改革順利推進(jìn)，規(guī)定不準(zhǔn)在稅費(fèi)改革前突擊清欠，即使以后清欠，也必須注意方式方法，絕不允許激化矛盾，造成惡性事件。
對此，鄉(xiāng)村干部擔(dān)憂，如果已欠稅費(fèi)收不上來，會造成部分農(nóng)民產(chǎn)生賴帳心理，影響其他農(nóng)民，不僅會造成新的稅費(fèi)收不上來，而且會進(jìn)一步影響政府和干部的形象，不利于開展工作。一些鄉(xiāng)村干部以至部門干部認(rèn)為，農(nóng)民拖欠稅費(fèi)，確有過去稅費(fèi)制度不合理和干部工作水平不高的問題，但也確有極少數(shù)農(nóng)民不理解、不配合的問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺得，對新的稅費(fèi)征收辦法，可能是認(rèn)可率高，征收入庫難。
(五)鄉(xiāng)村干部對杜絕亂收費(fèi)和達(dá)標(biāo)任務(wù)有懷疑
鄉(xiāng)村干部反映較多的有：一是水利部門收水費(fèi)。自1982年起，水利部門對龍泉驛區(qū)農(nóng)田以畝收費(fèi)，每畝收約10～20元，現(xiàn)在農(nóng)地?cái)?shù)量已大為減少，不僅不相應(yīng)核減，往往還要臨時(shí)增加水渠維修費(fèi)。區(qū)里多次向省上反映，沒有得到解決。此次稅改，還是只得將水費(fèi)一并征收。二是報(bào)刊征訂。新辦法規(guī)定每年報(bào)刊費(fèi)限額，鄉(xiāng)3000元、村500元。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多者約20萬元，少則7～8萬元，平均17萬元；村少則2000多元，多則8000～10000元。因此，鄉(xiāng)村干部普遍對此懷疑。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在向區(qū)稅改小組的請示報(bào)告中明確提問，區(qū)的規(guī)定是否“逗硬”(川語，即“說了算”)。實(shí)際上，上級黨委向下級下達(dá)黨報(bào)黨刊發(fā)行的目標(biāo)考核任務(wù)，也很容易被其他部門當(dāng)成攤派征訂報(bào)刊的借口。三是培訓(xùn)收費(fèi)�，F(xiàn)在不少部門越來越要求一
些工作崗位持證上崗，培訓(xùn)、學(xué)習(xí)資料增多，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1年就支出數(shù)萬元。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)企業(yè)化�，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)差額撥款或自收自支，3年后絕大多數(shù)要與政府脫鉤，實(shí)行有償服務(wù)收費(fèi)，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將會大幅度提高。
(六)精簡機(jī)構(gòu)和人員，遺留問題多
壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的必然措施之一，但問題是如何操作。調(diào)查中，一些區(qū)鄉(xiāng)干部認(rèn)為，不能太急，只能慢行。農(nóng)村干部不同于城市機(jī)關(guān)干部，一是工資、福利待遇歷來很低，二是文化水平普遍不高，三是當(dāng)?shù)仄渌蜆I(yè)門路不多。因而，不少干部往往精簡后生活比較困難，思想苦悶，進(jìn)而還會影響到在職干部的思想情緒，容易導(dǎo)致其行為短期化，消極對待工作。特別是在一些經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近兩年提高工資兌現(xiàn)困難。
五、幾點(diǎn)思考
龍泉驛區(qū)的農(nóng)村稅費(fèi)改革明顯減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改革操作也是比較穩(wěn)妥的，這當(dāng)然與其經(jīng)濟(jì)條件有關(guān)。但從目前的走勢看，有幾個問題很可能是帶有普遍性的，值得深入研究。
(一)國家對農(nóng)村公益事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付要有足夠估計(jì)
從前述與分析中可以看到，龍泉驛區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，對農(nóng)村公益事業(yè)的支持力度卻明顯不足，中國其他眾多經(jīng)濟(jì)條件落后縣市的情況則可想而知。這其中原因，既有中央和省市縣財(cái)政支付能力不夠?qū)捲＃钟袑?shí)際需要考慮不周，也有對農(nóng)村公益事業(yè)重視程度不夠的原因。在三種重要原因中，最后一點(diǎn)很可能是主要的。比如，在龍泉驛區(qū)的改革方案中，對農(nóng)村最低生活保障的財(cái)政支出只有24萬元，而對農(nóng)村醫(yī)療的財(cái)政支持則未提及。在廣大的中國農(nóng)村，多數(shù)鄉(xiāng)村的生活基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、教育基礎(chǔ)條件普遍落后，本身經(jīng)濟(jì)條件維持日常生活已很因難，用于公益事業(yè)的資金極為有限，而相當(dāng)一批縣級財(cái)政維持吃飯也已經(jīng)極為因難，拖欠干部的工資已經(jīng)不是少數(shù)現(xiàn)象。因此，中央和省級財(cái)政對加大農(nóng)村公益事業(yè)的投入要有充分估計(jì)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付力度。
(二)制止亂攤派和合理興辦農(nóng)村公益事業(yè)的根本出路，在于推進(jìn)鄉(xiāng)村政權(quán)組織的民主建設(shè)
鄉(xiāng)村干部感到，制止亂攤派和合理興辦農(nóng)村公益事業(yè)，在操作上比較矛盾，目前辦法并非長久之計(jì)。比如：將全年籌資籌勞數(shù)額封頂，而實(shí)際開支又減不下來，有些項(xiàng)目，比如修道路、建提灌站、打水井等，肯定要超過限額，即使按程序?qū)徟�，仍存在突破�?fù)擔(dān)限額的影響；鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間，自然條件、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)民的要求、干部工作量等存在著差異，村鄉(xiāng)的公益事業(yè)項(xiàng)目、開支規(guī)模、干部補(bǔ)貼等必然不同，“一刀切”不符合實(shí)際，也不利于鼓勵基層干部群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)、熱心公益事業(yè)的積極性等等。但原來對亂攤派約束力太差，必須改變。因此，如何做到既制止亂攤派，又根據(jù)農(nóng)民要求和客觀條件舉辦公益事業(yè)，仍然是不可回避之事�！ ”容^徹底的出路，是大力推進(jìn)鄉(xiāng)村政權(quán)組織的民主建設(shè)，形成促進(jìn)鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展的有效機(jī)制。盡管已經(jīng)頒布《村民委員會自治法》等法規(guī)，但在操作上仍需花費(fèi)大功夫，如黨組織和村委會的關(guān)系，怎樣向廣大農(nóng)民宣傳正確行使民主權(quán)利，如何保證村委會干部選舉不被農(nóng)村宗法勢力、黑社會性質(zhì)的幫派組織控制，如何保證村委會既保護(hù)農(nóng)民利益，又支持政府的工作等等，都是擺在黨和政府面前的重大課題。
(三)對精簡的鄉(xiāng)村干部要有妥善的安排
此次稅費(fèi)改革，壓縮鄉(xiāng)村干部是不可避免的，但對精簡下來的干部要作妥善的安排。鄉(xiāng)村基層干部的壓縮，自1990年以來不止一兩次了，但每次效果都不大，往往是精簡之后又回流、膨脹。對此，既要看到有體制原因，又要看到是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件所決定的必然結(jié)果�！吧吖�，食之者眾”，恐怕是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體狀態(tài)，即相對于人口規(guī)模，經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍然不夠大，就業(yè)門路偏少。目前，一大批鄉(xiāng)村干部的工資補(bǔ)貼水平很低，或差額撥款，或自收自支，基本沒有醫(yī)療、住房等福利，相當(dāng)一批不僅不能按政策提高工資，反而被拖欠，矛盾已經(jīng)相當(dāng)尖銳。對此，關(guān)鍵是要承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，不能簡單化地采取硬推的辦法。否則，將會在農(nóng)村基層干部和農(nóng)民中造成難以估量的負(fù)面影響，動搖黨和政府在農(nóng)村的組織基礎(chǔ)。
(四)應(yīng)著手清理鄉(xiāng)村組織債務(wù)，適當(dāng)減輕其負(fù)擔(dān)
鄉(xiāng)村基層組織債務(wù)沉重，已經(jīng)是普遍現(xiàn)象，其形成原因十分復(fù)雜。其中，有違規(guī)問題，如超標(biāo)蓋辦公樓、買辦公設(shè)施、買小車等；有興辦工商企業(yè)，搞集鎮(zhèn)建設(shè)等，也有修建校舍、道路、水電以及借款發(fā)工資等；有的是上級下達(dá)任務(wù)，有的是不顧財(cái)力搞“形象工程”。其中，既有不合理的因素，又有合理的方面。從不合理的方面看，主要是不顧財(cái)力，投資失誤，管理不善；從合理的方面看，過去國家對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，建設(shè)教育、文化、交通、水電設(shè)施等，盡管有上級下達(dá)任務(wù)和急于出政績的因素，但客觀上對農(nóng)民是有利的，也是能長期發(fā)揮作用的。
欲在短期內(nèi)解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，的確不現(xiàn)實(shí)，但擱置也不利于基層組織的工作。對此，一是要制止產(chǎn)生新的債務(wù)，特別是明顯不合理的，如蓋辦公樓、買小車、辦企業(yè)、搞集鎮(zhèn)開發(fā)；二是要對現(xiàn)有債務(wù)分門別類清理，該追究責(zé)任的應(yīng)追究責(zé)任，優(yōu)先償還欠農(nóng)民的債務(wù)、欠干部的工資；三是對可以納入國家轉(zhuǎn)移支付范疇的債務(wù)，縣以上財(cái)政應(yīng)給予補(bǔ)助，如修建校舍、道路、水電、文化設(shè)施以及對鄉(xiāng)村干部的工資、補(bǔ)貼欠款。
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