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促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的財政對策
【 作 者】傅道忠
【作者簡介】傅道忠 廣東商學院財稅與公共管理學院
【摘 要 題】改革探索
【 正 文】
一、中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析
20世紀80年代末90年代初以來，我國對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題開始予以應(yīng)有的重視。在國家產(chǎn)業(yè)政策指導和財政政策等國家宏觀經(jīng)濟政策的有力配合下，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在20世紀90年代發(fā)生了重大變化。農(nóng)村經(jīng)濟得到全面發(fā)展，除狹義的農(nóng)業(yè)外，其他各業(yè)也得到同步增長。1999年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到14106.2億元，林業(yè)總產(chǎn)值達到886.3億元，牧業(yè)總產(chǎn)值達到6997.6億元，漁業(yè)總產(chǎn)值達到2529.0億元，分別比上年增長4.3%、3.2%、4.6%、7.2%。
從其他主要產(chǎn)業(yè)部門的情況看，石油和化學工業(yè)是近年增長較快的部門。2000年，該行業(yè)完成工業(yè)增加值3967億元，比1999年增長30%；銷售收入達到13260億元，比1999年增長12.9%。電子信息產(chǎn)業(yè)也保持快速增長的勢頭，2000年該產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)總產(chǎn)值比1999年增長30%，其中手機產(chǎn)銷量增長140%，計算機及軟件銷售額比1999年增長20.9%，彩玻、電子元件及集成電路增長幅度均超過40%。醫(yī)藥行業(yè)也保持較快的增長速度，2000年該行業(yè)總產(chǎn)值比上年增加20%，工業(yè)增加值比上年增長22%。汽車工業(yè)保持良好的發(fā)展勢頭，2000年汽車生產(chǎn)總量為206.9萬輛，比上年增長13.1%。鋼鐵工業(yè)得到了穩(wěn)步發(fā)展，2000年，在鋼鐵工業(yè)主要產(chǎn)品中，其中鋼產(chǎn)量達到3439萬噸，鐵產(chǎn)量達到3431萬噸，成品鋼材產(chǎn)量為3562萬噸，分別比上年增長4%、8.8%、13.4%。在鋼產(chǎn)量基本穩(wěn)定增長的同時，鋼鐵工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)得到不斷改善，低質(zhì)、長線產(chǎn)品得到控制，優(yōu)質(zhì)、短線產(chǎn)品得到了快速發(fā)展，如國內(nèi)短缺的大型材增長了39.9%，中型材增長了17.2%。建材工業(yè)經(jīng)過幾年的低迷狀態(tài)后，也出現(xiàn)了較快的增長勢頭，建材工業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值2392.4億元，比上年增加11.5%；完成工業(yè)增加值839.7億元，比上年增加14.4%，實現(xiàn)銷售收入2881.2億元，比上年增長12.5%。1990年全國發(fā)電量為6212億千瓦小時，1995年達到10070億千瓦小時，1998年為11670億千瓦小時，1999年增加到12393億千瓦小時。全國原煤產(chǎn)量1990年為10.8億噸，1995年為13.6億噸，1998年下降到12.5億噸，1999年進一步下降為10.5億噸，2000年低于10億噸，只有9.5億噸。在煤炭產(chǎn)量下降的同時，煤炭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到了不斷改善。建筑業(yè)也得到了快速發(fā)展，1990年建筑業(yè)總產(chǎn)值為1947.6億元，1995年達到9505.0億元，1998年增加到13740.7元，1999年進一步增至15151.5億元。施工房屋面積1990年為37923萬平方米，1995年為89863萬平方米，1998年增加到137594萬平方米，1999年進一步增至147263萬平方米。郵電通信業(yè)得到了快速的發(fā)展，1990年全國郵電通信業(yè)務(wù)收入為155.54億元，1995年為988.85億元，1998年達到2431.21億元，1999年增加到3330.82億元。到2000年底全國電話用戶達到一個新的水平2.15億戶，電話普及率達20.1%，電話網(wǎng)和移動電話網(wǎng)規(guī)模位居世界第二。在交通運輸方面，全國貨運量1990年為970602萬噸，1995年為1234810萬噸，1998年增加到1267200萬噸，1999年增至1292650萬噸；客運量方面，1990年為772682萬人，1995年達到1172596萬人，1998年增加為1378717萬人，1999年增至1394413萬人。在運輸線路質(zhì)量方面，鐵路復線里程占全部鐵路營業(yè)里程的比重，1990年為24.4%，1995年為31%，1998年為34.2%，1999年為36.1%；自動閉塞里程所占比重1990年為19.4%，1995年為23.6%，1998年為36.5%，1999年為31%。
2001年，受世界經(jīng)濟衰退的影響，我國經(jīng)濟增長速度出現(xiàn)下滑，按可比價比上年增長7.3%，增幅比2000年下降0.7個百分點。其中第一產(chǎn)業(yè)增長2.8%，第二產(chǎn)業(yè)增長8.9%，第三產(chǎn)業(yè)增長7.4%。從不同產(chǎn)業(yè)部門及行業(yè)的發(fā)展情況看，收入增長速度大于或等于15%的快速增長行業(yè)有電子工業(yè)、煤炭工業(yè)、汽車制造業(yè)、煙草行業(yè)、醫(yī)藥工業(yè)、電力工業(yè)；收入增長速度在10%-15%的較快增長行業(yè)有機械工業(yè)、造紙印刷業(yè)、鋼鐵工業(yè)、食品工業(yè)、紡織服裝業(yè)；收入增長速度在7.5%-10%的平穩(wěn)增長行業(yè)有建材工業(yè)、有色金屬工業(yè)、化學工業(yè)、家用電器制造業(yè)；收入增長速度在0-7.5%的低速增長行業(yè)有飲料工業(yè)、煤
氣自來水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)；負增長行業(yè)為石油及石油化工業(yè)。2001年具體情況是：全國原煤產(chǎn)量108906萬噸，比上年增長9%，全國煤炭出口8590萬噸，比上年增長26%，全年規(guī)模以上的2593戶煤炭企業(yè)實現(xiàn)利潤41.7億元，同比增盈35.7億元。電子行業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值8796億元，比上年增長24.8%；完成銷售收入8237億元，同比增長19.7%；全年實現(xiàn)利稅750億元，同比增長9.4%；工業(yè)增加值完成1774.4億元，同比增長15.8%。全國醫(yī)藥工業(yè)總產(chǎn)值按可比價格計算完成2778.5億元，比上年增長18.7%；工業(yè)增加值完成808.9億元，同比增長20.4%；完成銷售收入2098.1億元，同比增長17.2%；實現(xiàn)利潤總額176億元，同比增長27.3%。全國汽車累計生產(chǎn)總量為233.4萬輛，比上年增長12.8%；汽車工業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值5405億元，同比增長21%；產(chǎn)品銷售收入為4945億元，利潤總額為269億元，分別比上年同期增長17.8%和38%。鋼鐵重點大中型企業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值（1990年不變價）2687億元，同比增長19.6%。石油化工業(yè)全行業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)品銷售收入13370億元，同比增長1.19%，實現(xiàn)利潤1097.7億元，同比下降15%。紡織行業(yè)完成工業(yè)增加值2840億元，同比增長9.4%；完成工業(yè)總產(chǎn)值（1990年不變價）8894.6億元，同比增長12.5%；完成銷售收入8766億元，同比增長8.8%；實現(xiàn)利潤總額268億元，同比減少15.2億元，下降5.4%。機械行業(yè)實現(xiàn)總產(chǎn)值14558億元，按可比價格計算比上年增長17.2%：實現(xiàn)銷售收入13744億元，比上年增長14.5%；機械行業(yè)實現(xiàn)利潤646.7億元，增長33.4%；機械產(chǎn)品出口增長速度為25.2%。家電行業(yè)實現(xiàn)銷售收入3312億元，比上年增長7.7%；實現(xiàn)利潤總額88.2億元，同比下降12.7%；銷售利潤率下降為2.7%，銷售利稅率下降為2.5%。建材行業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值1023億元，比上年增長11.6%；實現(xiàn)利潤總額118.91億元，比上年增長26.81%。到2001年底，全國發(fā)電裝機容量達到33800萬千瓦，其中新增的發(fā)電裝機1713萬千瓦。全國發(fā)電量完成14780億千瓦時，比上年增長8%。全年國內(nèi)旅游收入比上年增長10.9%，達到3522億元人民幣，國際國內(nèi)旅游總收入為4995億元人民幣，比上年增長10.5%。在鐵路貨運方面，鐵路貨物發(fā)送量為17.8億噸，同比增長7.9%，完成貨物周轉(zhuǎn)量14249.8億噸公里，同比增長6.9%；運輸收入為1343億元，比上年增長11.3%。在鐵路客運方面，全年完成發(fā)送旅客2.3億人次，同比下降1%；完成旅客周轉(zhuǎn)量1001億人公里，同比增長2.4%；運輸收入完成326.29億元，同比增長19.3%。2001年全年實現(xiàn)郵電業(yè)務(wù)總量4070億元（1990年不變價），同比增長24%。
盡管我國不同產(chǎn)業(yè)部門自20世紀90年代以來取得了較快的發(fā)展，特別是電子及通訊產(chǎn)品制造業(yè)、郵電通信業(yè)、石油化學工業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等得到了快速發(fā)展。但是，我們也不得不清醒地認識到，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)還十分艱巨，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低級化狀態(tài)還沒有得到根本改變，國民經(jīng)濟信息化程度還不高，我國不僅面臨著加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的問題，而且還要擔負起繁重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造任務(wù)，以推動我國整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。我國長期以來所選擇的是粗放式的經(jīng)濟增長方式，由于多年來的盲目投資、重復投資，造成生產(chǎn)能力大量過剩。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低水平和趨同性，導致眾多產(chǎn)品供大于求，價格普遍下跌。我國目前生產(chǎn)能力的大量過剩主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，是低水平、低層次的過剩，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還只是處于起步階段，其生產(chǎn)能力不是過剩，而是嚴重不足。粗放型的經(jīng)濟增長方式造成了低水平生產(chǎn)能力的嚴重過剩和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后并存，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價格下跌不止，另一方面又缺乏帶動價格明顯回升的高新技術(shù)產(chǎn)品。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品技術(shù)含量普遍低下，又使得在價格普遍跌的情況下，因單位成本難以降低而大面積地陷于虧損狀態(tài)。
二、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的財政對策
自1997年以來，隨著國民經(jīng)濟“軟著陸”的成功實現(xiàn)，我國經(jīng)濟已進入一個以轉(zhuǎn)型調(diào)整為特征的新的發(fā)展階段。市場供求關(guān)系發(fā)生根本性變化，賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，“短缺經(jīng)濟”時代已經(jīng)宣告結(jié)束。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性和緊迫性顯得越來越突出，雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整客觀上需要一定的經(jīng)濟增長速度為基礎(chǔ)，但經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定地增長是要以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化來保證的�，F(xiàn)代經(jīng)濟增長方式就其本質(zhì)而言是結(jié)構(gòu)主導型增長方式，即以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動為核心的經(jīng)濟增長。只有這樣的經(jīng)濟增長，才能保持其可持續(xù)性。為此要求我們必須緊緊抓住結(jié)構(gòu)調(diào)整這條主線，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級。
我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與優(yōu)化的基本目標是：通過將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和信息產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有機地結(jié)合起來，在加快我國工業(yè)化進程的同時，提高我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的信息化程度，使我國整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅實現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)部門之間的比例關(guān)系的協(xié)調(diào)，而且更重要的是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的質(zhì)的變化，即從低級化狀態(tài)向高級化狀態(tài)轉(zhuǎn)變。并通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增強我國經(jīng)濟的競爭力和抗風險能力，使我國國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展能有一個堅實的基礎(chǔ)。
促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和升級，客觀上離不開財政政策的調(diào)控。在農(nóng)業(yè)財政政策的選擇上，要切實加強對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入力度，下決心解決農(nóng)業(yè)投入不足問題，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化提供必要的資金保證。除政府財政對農(nóng)業(yè)進行直接投入外，還可通過財政貼息等方式引導和鼓勵金融機構(gòu)加大對農(nóng)業(yè)的投入。調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的信貸投放方向，從目前的信貸資金主要集中于糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品的收購轉(zhuǎn)向主要投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。要逐步完善糧食保護價政策，既根據(jù)糧食生產(chǎn)發(fā)展的需要，又要考慮國家財力的可能，將確保糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和糧食質(zhì)量的提高及糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機地結(jié)合起來。要進行農(nóng)村稅費改革，切實減輕農(nóng)民負擔。要大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的農(nóng)副產(chǎn)品，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。這就要求財政必須加大對“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質(zhì)飼料、區(qū)域化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、退耕還林、還草等方面的支出。
進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，迫切要求我們對財政政策做出相應(yīng)的調(diào)整。在具體的財政政策措施的調(diào)整上，一是將目前的生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅。在計算增值稅時，對企業(yè)購置的固定資產(chǎn)設(shè)備允許予以扣除，以刺激企業(yè)增加投資，帶動非政府部門投資的增長，改變單純依靠政府投資的被動局面。二是要繼續(xù)加大政府對公共工程的投入，并通過相應(yīng)的財政激勵政策措施，啟動和吸引民間資本進入公共工程投資領(lǐng)域。加大對電信、鐵路、公路、水利設(shè)施、能源、機場、港口、環(huán)境保護等方面的財政投入，以改變我國基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)相對落后的局面，推動投資環(huán)境的改善。對于具有準公共商品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資應(yīng)采取多元化的投資方式，財政只是參與，而不是壟斷，財政投資只能是起一定的誘導作用，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮民間資本、外國資本的作用。國家可以考慮通過降低稅費負擔、擴大財政貼息、加速折舊、降低基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金比例等政策措施來增強非政府部門對基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的信心和意愿。三是要積極支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強企業(yè)技術(shù)改造能力。在財政政策手段的運用方面，首先必須充分運用好財政貼息這一手段。在我國財政資金極其有限的情況下，財政貼息可以起到“四兩撥千斤”的功效。財政貼息向高新科技產(chǎn)業(yè)適度傾斜，加大對該產(chǎn)業(yè)的政策扶持。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，通過財政貼息手段的運用，使企業(yè)在技術(shù)改造缺乏資金的情況下，能夠以國家信用作支撐，獲取金融機構(gòu)的貸款，同時還可相應(yīng)降低企業(yè)利息負擔，充分調(diào)動企業(yè)進行技術(shù)改造的積極性。其次必須改變我國的稅收優(yōu)惠政策，實現(xiàn)稅收優(yōu)惠由區(qū)域傾斜轉(zhuǎn)變?yōu)橄虍a(chǎn)業(yè)傾斜。在流轉(zhuǎn)稅方面，除實現(xiàn)增值稅的轉(zhuǎn)型外，應(yīng)對高科技產(chǎn)業(yè)在增值稅政策方面實行適度傾斜，使高科技產(chǎn)業(yè)增值稅整體負擔率能大幅度降低。對進出口稅收政策要做出適當?shù)恼{(diào)整，改變目前進出口環(huán)節(jié)大面積實施稅收優(yōu)惠的做法，應(yīng)只局限于對高新技術(shù)及設(shè)備的進口，視不同的情況給予稅收上的優(yōu)惠。在企業(yè)所得稅方面，應(yīng)按照稅收的國民待遇原則，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，特別是在所得稅稅收優(yōu)惠政策上要盡快統(tǒng)一。統(tǒng)一后的稅收優(yōu)惠政策，必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求。為推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，可實行減免所得稅的稅收優(yōu)惠。在運用減稅、免稅、低稅率和零稅率等直接稅收優(yōu)惠的同時，更要特別關(guān)注加速折舊、納稅扣除、稅收抵免、投資抵免、稅收饒讓等間接稅收優(yōu)惠方式的運用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠方式的多元化。再次，在政府采購方面，必須盡可能地多采購本國產(chǎn)品，盡量少采購外國產(chǎn)品，對國內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實行傾斜。只有在國內(nèi)不能提供、或技術(shù)性能存在明顯差異的情況下，才可考慮采購外國生產(chǎn)的產(chǎn)品。促進和加強人力資本投資，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和升級提供可靠的保證。在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和逐步升級的過程中，人力資本將發(fā)揮越來越重要的作用，這已經(jīng)成為人們的共識。一國經(jīng)濟增長及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，關(guān)鍵在于要提高人口質(zhì)量，提高知識水平。而勞動力素質(zhì)的提高又離不開教育的發(fā)展，因而積極發(fā)展教育事業(yè)是確保人力資本存量增長的可靠保證。要保證國家教育投入的不斷增長，使之與人力資源開發(fā)的要求相適應(yīng)，必須要有一個有法可依的、穩(wěn)定的財政教育投入政策，在教育系統(tǒng)全面推行零基預算，國家應(yīng)根據(jù)在校學生人數(shù)確定經(jīng)費撥付數(shù)額，并保證財政性教育經(jīng)費的增長要快于在校學生人數(shù)的增長速度。
積極促進科技成果的轉(zhuǎn)化，
縮短科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的周期，緊密依靠科學技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級�？萍汲晒霓D(zhuǎn)化離不開政府財政政策的支持和扶持，在促進成果轉(zhuǎn)化、縮短科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的周期的財政政策選擇方面，政府的一定的財力投入是十分必要的。鑒于長期以來政府研究與開發(fā)投入的嚴重不足，可以考慮規(guī)定一些硬性的指標，要求政府研究與開發(fā)投入占GDP的比重及財政收入的比重必須達到規(guī)定的目標值。除國家增加科技經(jīng)費的投入外，還必須通過稅收政策的作用激勵企業(yè)和個人增加經(jīng)費的投入。稅收激勵方式方面，應(yīng)將稅率式優(yōu)惠與稅基式優(yōu)惠結(jié)合起來；應(yīng)將所得稅優(yōu)惠與流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)稅稅種對科技進步和科技成果轉(zhuǎn)化的促進作用。
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