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積極財(cái)政政策新議
【作者簡(jiǎn)介】張瑞恒 石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院
牛愛(ài)英 河南師范大學(xué)
【摘 要 題】改革探索
【 正 文】
1 我國(guó)積極財(cái)政政策問(wèn)題
亞洲金融危機(jī)以來(lái)，為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，我國(guó)政府連續(xù)實(shí)施了積極財(cái)政政策，核心內(nèi)容是增發(fā)國(guó)債，擴(kuò)大政府支出。1998年國(guó)債發(fā)行額為3891.0億元，1999年為4015.0億元，2000年為4180.1億元，2001年為5004.05億元。連續(xù)幾年積極財(cái)政政策的實(shí)施對(duì)抵御國(guó)際經(jīng)濟(jì)衰退對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊、抑制我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)下滑、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起了有效的作用。來(lái)自權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)資料，國(guó)債投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率1998年為1.5%，1999年為2%，2000年為1.7%，2001年為1%-2%。與此同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，主要是人們對(duì)日益膨脹的財(cái)政赤字和迅速擴(kuò)大的國(guó)債規(guī)模萬(wàn)分憂心。我國(guó)財(cái)政總赤字1998年為1681.89億元，1999年為2425.21億元，2000年為2598.21億元，2001年為2598.10億元；國(guó)債余額1998年為7765.7億元，1999年為10542.0億元，2000年為13674.0億元，2001年為16672.1億元。使人不安是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)迅速擴(kuò)大的國(guó)債規(guī)模能否有足夠的承受能力？我國(guó)民間投資增長(zhǎng)緩慢（1998年集體投資增長(zhǎng)8.9%，個(gè)體投資增長(zhǎng)9.2%，2000年分別為9.2%和9.5%，2001年為4.7%和0.1%），是否由于政府國(guó)債投資存在“擠出效應(yīng)”所導(dǎo)致？繼續(xù)發(fā)行國(guó)債會(huì)不會(huì)使社會(huì)固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)更加缺乏后勁？財(cái)政赤字的日益膨脹在日后拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)逐步回升的同時(shí)會(huì)不會(huì)引發(fā)通貨膨脹？甚至有人提出積極財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)退出。
2 我國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的必要性和可能性
2.1 擴(kuò)大內(nèi)需仍需加強(qiáng)
隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的繼續(xù)放緩，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和國(guó)際經(jīng)濟(jì)“傳導(dǎo)”作用的加強(qiáng)，我國(guó)外貿(mào)出口面臨的形勢(shì)及外需對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用不容樂(lè)觀。根據(jù)有關(guān)資料，凈出口對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率1997年為3.6%，1998年為2.3%，1999年為0.8%，2000年為0.015%，2001年為—0.7%（亞洲開(kāi)發(fā)銀行的預(yù)測(cè)資料是—1.8%）。所以，短期內(nèi)拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)回升的動(dòng)力仍是內(nèi)需的擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)需求對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率1998年為5.5%，1999年為6.3%，2000年為8.0%，2001上為8.0%。雖然近幾年在積極財(cái)政政策的拉動(dòng)下，我國(guó)投資增長(zhǎng)總體上比較明顯，2000年投資增長(zhǎng)率為9.3%，2001年為12.9%，但自2001年下半年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)減速運(yùn)行，投資增速明顯回落，2001年1-11月份投資增長(zhǎng)16.3%，1-12月份為12.9%，比1-11月份下降3.4%，民間投資的積極性不高，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)后勁不足，1998年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)對(duì)預(yù)算內(nèi)投資依存度為34.6%，1999年上升到101.29%；居民消費(fèi)水平穩(wěn)步增長(zhǎng)，但是自2001年下半年以來(lái)，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)也明顯回落，1999-2000年我國(guó)消費(fèi)品零售價(jià)格總額增長(zhǎng)11.4%，2000-2001年為10.1%（其中，9、11、12月居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)同比分別下降0.1%、0.3%和0.3%），居民消費(fèi)實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)難度不小。近幾年內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需一定程度上仍將依賴于積極財(cái)政政策的繼續(xù)實(shí)施。
2.2 增發(fā)國(guó)債仍有一定余地
從國(guó)債余額占GDP的比重看，我國(guó)遠(yuǎn)低于多數(shù)歐美國(guó)家和國(guó)際警界線。1998年我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率為9.9%，1999年為12.8%，2000年為15.3%，2001年為17.5%；多數(shù)歐美國(guó)家為40%-65%；國(guó)際警界線為60%。而且，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)國(guó)債負(fù)擔(dān)率達(dá)到一定高度時(shí)便趨于回落。以英、美兩國(guó)為例。英國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率1945年達(dá)到216%，70年代回落到44%，目前維持在50%左右；美國(guó)1946年達(dá)到122%，70年代末回落到37%，目前維持在54%。所以，在我國(guó)增發(fā)國(guó)債仍有一定余地，積極財(cái)政政策仍可保持其可持續(xù)性。
2.3 國(guó)債投資對(duì)民間投資的“擠出效應(yīng)”
“擠出效應(yīng)”是政府增加支出引起國(guó)民收入增加的同時(shí)因?qū)е吕噬仙鸬拿耖g投資減少，從而國(guó)民收入下降的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。由于連續(xù)幾年我國(guó)政府在國(guó)債支出項(xiàng)目的安排上重點(diǎn)是那些直接回報(bào)率低，市場(chǎng)難以調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（農(nóng)、林、水利、交通運(yùn)輸、郵電通信、農(nóng)村電網(wǎng)），高新技術(shù)及生態(tài)環(huán)保等，因而國(guó)債投資對(duì)民間投資未出現(xiàn)明顯的“擠出效應(yīng)”。今后，繼續(xù)發(fā)行國(guó)債，實(shí)施積極的財(cái)政政策，只要注意優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，避開(kāi)對(duì)容易發(fā)生“擠出效應(yīng)”的項(xiàng)目或部門
（即競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)或產(chǎn)品）進(jìn)行國(guó)債投資，則政府支出的“擠出效應(yīng)”不但能夠完全避免，而且會(huì)有效地帶動(dòng)民間投資的增長(zhǎng)和全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)。
2.4 赤字財(cái)政與通貨膨脹
提到財(cái)政赤字，人們總是想起通貨膨脹。的確，通貨膨脹是國(guó)債政策的重要的約束條件，當(dāng)增發(fā)國(guó)債已經(jīng)或即將引發(fā)通貨膨脹時(shí)，積極財(cái)政政策的實(shí)施就必須十分慎重。然而，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只有當(dāng)政府財(cái)政赤字采取了貨幣化的融資方式時(shí)，央行才會(huì)超量增發(fā)貨幣，導(dǎo)致通貨膨脹。1998年以來(lái)，由于我國(guó)政府的財(cái)政赤字采取了債務(wù)化的融資方式即通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)，而且只對(duì)商行發(fā)行，再加上央行主要通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)來(lái)變動(dòng)實(shí)際貨幣供給量，故連續(xù)幾年來(lái)的國(guó)債發(fā)行并未誘發(fā)通貨膨脹（近幾年來(lái)，央行基礎(chǔ)貨幣供給偏少，居民儲(chǔ)蓄增加較多，商行資金偏松，為積極財(cái)政政策的實(shí)施創(chuàng)造了有利條件）。在我國(guó)通貨緊縮的陰影至今存在。2000年居民消費(fèi)價(jià)格水平上漲0.4%，2001年為0.7%（一般情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家把達(dá)不到1%的價(jià)格水平的上升看作為通貨緊縮）；市場(chǎng)化程度較高的零售價(jià)格處于下降態(tài)勢(shì)，1999年商品零售價(jià)格上漲—3.0%，2000年為—1.5%，2001年為—0.8%。再考慮到我國(guó)貨幣政府面臨的問(wèn)題，在今后幾年繼續(xù)增發(fā)國(guó)債，實(shí)施積極財(cái)政政策應(yīng)該說(shuō)不會(huì)形成通貨膨脹壓力。
2.5 積極配合貨幣政策，為貨幣政策作用有效發(fā)揮和積極財(cái)政政策逐漸退出創(chuàng)造必要條件
國(guó)債發(fā)行一方面能增加財(cái)政收入，影響財(cái)政收支，屬于財(cái)政政策，另一方面又對(duì)包括貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)在內(nèi)的金融市場(chǎng)的擴(kuò)張和緊縮起著重要的作用。近幾年來(lái)，為了使積極財(cái)政政策發(fā)揮有效的作用，貨幣政策方面做了不懈的努力。今后，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，雖然短期內(nèi)積極財(cái)政政策問(wèn)題不會(huì)太大，但根據(jù)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，隨著擴(kuò)張性財(cái)政政策規(guī)模的不斷擴(kuò)大，它的缺陷將會(huì)因?yàn)檎邥r(shí)滯、政治因素、財(cái)政赤字等問(wèn)題而日趨明顯。為了預(yù)防積極財(cái)政政策的負(fù)面影響，當(dāng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展穩(wěn)固地走出低點(diǎn)、民間投資得以啟動(dòng)、消費(fèi)需求漸趨正常、外貿(mào)出口恢復(fù)到一定高度時(shí)，積極財(cái)政政策應(yīng)該逐漸地退出。近期內(nèi)，繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的重要任務(wù)之一就是積極配合貨幣政策，為貨幣政策作用有效發(fā)揮和積極財(cái)政政策的逐漸退出創(chuàng)造必要條件，包括合理運(yùn)用財(cái)政資金，進(jìn)一步營(yíng)造能夠?qū)ω泿耪咝盘?hào)作出理性反應(yīng)的微觀基礎(chǔ)；利用財(cái)政支持政策保證貨幣政策及其衍生工具的運(yùn)用；利用稅收政策調(diào)節(jié)商行信貸行為和信貸資金的流向；健全完善信貸擔(dān)保體系，為改進(jìn)金融服務(wù)提供必要的輔助設(shè)施等等。
3 優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整
由于種種原因，積極的財(cái)政政策在近幾年內(nèi)有必要繼續(xù)實(shí)施。繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的任務(wù)繁重，其重要功能仍是拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
3.1 積極財(cái)政政策的長(zhǎng)期化與我國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
首先，我國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。積極的財(cái)政政策實(shí)際上就是西方“需求管理”在我國(guó)的實(shí)踐。“需求管理”是一種短期行為，從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正本之策并不是“需求管理”而是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化，因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況并不是真正的供過(guò)于求，而是供不應(yīng)求。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展，根本在于根據(jù)市場(chǎng)需求，增加社會(huì)有效供給，減少無(wú)效供給，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。
其次，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化是積極財(cái)政政策有效作用的重要條件。在我國(guó)持續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策將使其長(zhǎng)期化。由于積極財(cái)政政策的功能不僅在于擴(kuò)大政府支出的直接效應(yīng)，更重要的是通過(guò)政府支出的擴(kuò)大拉動(dòng)民間投資增長(zhǎng)的后續(xù)效應(yīng)。政府國(guó)債投資的后續(xù)效應(yīng)越大，積極財(cái)政政策乘數(shù)作用就越大，積極財(cái)政政策效果就越大。長(zhǎng)期化的積極財(cái)政政策的后續(xù)效應(yīng)的大小依賴于合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。所以，調(diào)整不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化和長(zhǎng)期化是積極財(cái)政政策功能有效發(fā)揮的重要條件。
3.2 長(zhǎng)期化積極財(cái)政政策有效作用的條件是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
1998年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政增加支出項(xiàng)目主要包括：農(nóng)、林、水利和在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，西部開(kāi)發(fā)，生態(tài)建設(shè)，固定資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造，科技教育，國(guó)有企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員及城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象等低收入者的生活保障，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資，離退休人員待遇，貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等。遇到的重要問(wèn)題是政府支出的后續(xù)效應(yīng)即對(duì)民間投資增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用十分有限，究其原因主要是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。比如政府把財(cái)政資金投入到嚴(yán)重重復(fù)建設(shè)和低水平的項(xiàng)目或部門（如基礎(chǔ)工業(yè)）中，由于其后向產(chǎn)業(yè)鏈上的產(chǎn)品已嚴(yán)重供過(guò)于求，所以民間投資根本不會(huì)參加進(jìn)來(lái)，結(jié)果當(dāng)然是積極財(cái)政政策的后續(xù)效應(yīng)差、乘數(shù)作用小、效果不怎么令人滿意�？梢�(jiàn)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)并能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)積極
財(cái)政政策效果至關(guān)重要。
今后幾年內(nèi)，繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，其支出方向仍應(yīng)該是那些通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以有效配置資源的項(xiàng)目或部門，如農(nóng)、林、水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（含在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）、科技教育、生態(tài)環(huán)保、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等等，但是一定要避開(kāi)重復(fù)建設(shè)和低水平的建設(shè)項(xiàng)目或部門。財(cái)政支出的重點(diǎn)應(yīng)該是那些后續(xù)效應(yīng)較大或產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和部門，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、科技教育等。政府應(yīng)加大對(duì)中西部地區(qū)開(kāi)發(fā)的投資力度和貧困地區(qū)的扶貧力度。值得提到的是農(nóng)民增收問(wèn)題。目前制約我國(guó)總需求增加的一個(gè)重要方面是農(nóng)民增收困難。在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)、國(guó)際形勢(shì)都極為不利的情況下，為了促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高農(nóng)民收入，開(kāi)拓廣闊的農(nóng)村市場(chǎng)，政府應(yīng)給予農(nóng)業(yè)尤其是糧食的生產(chǎn)和市場(chǎng)怎樣的財(cái)政支持或保護(hù)，應(yīng)該得到人們的極度重視。這不僅是關(guān)系到農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展的大問(wèn)題，更是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否保持長(zhǎng)期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展的大問(wèn)題。
【參考文獻(xiàn)】
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