市場競爭與反壟斷

　　內容提要：進一步開放政府壟斷的行業(yè)和市場，擴大市場競爭的范圍，在國家經濟命脈部門實施大刀闊斧的結構性改革，不但有利于解決當前國民經濟面臨的一些難題，而且對于形成健康的市場經濟和廉潔高效的政府，從制度上消除腐敗并以此凝聚民心，有著長遠的戰(zhàn)略意義。

　　當前，國民經濟面臨兩個比較急迫的問題。第一，受到需求方面的嚴重制約，經濟增長的速度減緩，對就業(yè)、收入和收入分配形勢產生了持續(xù)的壓力。第二，市場秩序混亂，妨礙社會公正的普遍實現(xiàn)，對人民群眾確立建設社會主義法治社會的信念帶來嚴重的負面影響。能不能順利解決兩大問題，對于保持國民經濟的持續(xù)增長和國家的長治久安將產生深遠的影響。

　　解決上述兩大問題需要多方面的努力。其中，進-步開放政府壟斷的行業(yè)和市場，擴大市場競爭的范圍，在國家經濟命脈部門實施大刀闊斧的結構性改革，是一項關鍵之舉。

　　政府壟斷國民經濟的命脈部門是在一定的歷史背景下發(fā)生的，有其存在的合理性。經過20多年的改革開放，我國經濟發(fā)展及其體制基礎已經發(fā)生了根本的轉變。最重要的是國家確立了發(fā)展社會主義市場經濟的基本方向，在原先的國有企業(yè)和集體企業(yè)之間、公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)之間，市場競爭已經展開，按照價格機制配置的經濟資源，其范圍和深度都大大增加。我國各類經濟主體憑借各自掌握的資源在市場上追逐收益、福利和利潤，正在成為新的經濟行為準則。

　　在新的形勢下，政府壟斷經營的國民經濟命脈行業(yè)已經不可避免地卷入了市場經濟。主要表現(xiàn)是，原來由政府直接控制的企業(yè)和事業(yè)單位開始享有決策自主權；在許多命脈部，獨家國有公司壟斷經營的格局正在變成數(shù)家國有公司之間的“寡頭壟斷競爭”：雖然還是政府定價為主，但是價格形成開始反映市場供求的變化；在許多命脈產業(yè)的邊緣地帶和有關聯(lián)的產業(yè)環(huán)節(jié)，非公有經濟包括外資開始進入。所有這些，使得我國原先政府獨家壟斷經營的國民經濟命脈部門開始發(fā)生了某些變化，在投融資和經營服務等各個方面都出現(xiàn)了新的特征。

　　但是，由于政府的行政性壟斷沒有得到根本消除，國民經濟命脈部門呈現(xiàn)了一種“半行政、半市場化”的體制特征，已經成為我國經濟發(fā)展和社會公正的嚴重障礙。無論政府壟斷命脈行業(yè)和部門在過去有多么重要的歷史意義，現(xiàn)實的狀況要求我們不失時機地提出深化改革的任務。我們必須看到，打破政府行政壟斷、在國民經濟命脈部門開放市場競爭，不但有利于解決當前國民經濟面臨的一些難題，而且對于形成健康的市場經濟和廉潔高效的政府，從制度上消除腐敗并以此凝聚民心，有著長遠的戰(zhàn)略意義。

　　有必要指出，我國當前和今后一個時期所要解決的破除行政壟斷問題與發(fā)達的市場經濟國家的“反壟斷”不是同一個層次的問題。在市場競爭的過程中，也會因為各種原因形成市場的集中和壟斷。歐美發(fā)達國家的反壟斷法主要針對的是具有市場權力的私人公司，防止這些私人公司通過合并、殺價、價格聯(lián)盟以及將在某一市場上的壟斷地位擴大到其他市場等手段，損害消費者和小公司的利益，阻礙創(chuàng)新、服務質量改善和技術進步。對于發(fā)達國家實行反壟斷法的經驗和教訓，特別是關于反壟斷法對市場競爭的負面影響，我們應該加以密切的關注和研究。但是，在從根本上解決政府行政壟斷問題之前，中國不宜貿然照搬照抄發(fā)達國家的反壟斷法，更不宜將兩種不同性質的反壟斷混為一談。

　　也必須指出，當前和今后我國從制度上消除行政壟斷命脈產業(yè)的根源，在實際操作中將不可避免地觸犯相當一些部門的既得利益。這些既得利益，常常與“國家經濟安全”、“意識形態(tài)”、“政府監(jiān)管”、“公共利益”以及“國家競爭力”等等名目糾纏在一起，難以識別和區(qū)分。因此，破除政府壟斷的體制改革，不是一件容易操作的事情。為此，有必要將改革目標的明確與實施的分步和漸進很好地結合起來。當前，應該從刺激投資的效果可能比較明顯的基礎產業(yè)部門開始，從中國加入WTO 協(xié)定已經做出承諾的領域入手。

　　一、我國“反壟斷”實踐的若干值得注意的問題

　　我國在國有經濟改革、政企分開和政府職能轉變的歷史進程中，早就遭遇了“國民經濟命脈”部門的改革攻堅戰(zhàn)。20世紀80年代末，我國就著手開放原來半軍事化管理的民航業(yè)，實施獨立核算的公司化經營，組織多家競爭，引進市場機制。90年代后，開始了電信和郵政體制的改革，并提出電力、高速公路和鐵路投資和營運體制改革的新任務。根據(jù)已有的改革實踐，以下概略地討論我國在這些部門開放市場的經驗和教訓。

　　1、開放市場、引進競爭、打破壟斷的基本方針

　　我國的基本經驗是，以試驗、探索、漸進的辦法逐步證明原本國家壟斷的命脈部門也是可以并應該打破壟斷、引進競爭和開放市場的。在思想沖破禁錮的態(tài)勢下，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個基礎設施部門都可以根據(jù)自己的技術經濟特征，在不同的環(huán)節(jié)、不同的層次上引進市場競爭。以電信為例，早先的認識是增值業(yè)務可以開放競爭，但基礎電信業(yè)務不適宜開放。但是，開放電信增值業(yè)務的良好效果鼓勵我們探索開放基礎電信業(yè)務的競爭，進而又探索開放基礎通信網絡的市場競爭。這表明，基本方針對頭，就會產生逐步推進的力量。否則，全國六、七家電信營運商擁有獨立網絡、互相競爭又互聯(lián)互通的格局，是不可能出現(xiàn)的。同樣道理，航空、鐵路、電力的市場開放，都是分層次、分環(huán)節(jié)展開的。

　　2、政企必須分離

　　國家壟斷的實質是政府直接從事經營活動，因此，我們不能僅僅注意美國的管制改革的經驗，而必須同時注意西歐國家改革國有化的經驗。更重要的是，我們必須認識到傳統(tǒng)的計劃體制的“行政全能”特征，就是經濟活動，特別是命脈部門的經濟活動，已經高度行政化甚至軍事化。在這樣的背景下，僅僅成立一些附屬于政府管理部門的掛牌公司，斷然不能解決問題。必須在參與市場競爭的公司與承擔市場秩序管理的政府部門之間，有清楚的、制度性的界分。1993年我國政府決定成立聯(lián)通公司來與中國電信開展競爭，方針是正確的，行動在全世界看也相當領先（其時，新加坡和香港還沒有類似行動），但是，我國電信市場的競爭程度到1998年還遠不盡人意。1999年我國對原郵電部實施改革，2000年電信重組的力度舉世矚目，表明政企分開對于打破原有的既得利益結構是必要的。更重要的是，政企分開為未來的市場秩序奠定了制度基礎，防止政府的管理權力與市場利益攪在一起。

　　3、價格機制是關鍵

　　傳統(tǒng)的觀念把基礎設施部門排除在市場競爭的體系之外，就是作為命脈部門的經濟資源配置不應該以價格機制為歸依�；�礎設施部門的供求遠離市場競價的基本原則，主要靠計劃價格加數(shù)量配給來調節(jié)。結果，我國基礎設施部門長期以來就造成大量的資源浪費。這實際上已經表明，用行政定價這樣笨拙的辦法，是不可能在技術變化加速、分工體系日益復雜的條件下，把基礎部門與它們形形色色的“客戶”有效連接起來�；�礎設施部門無疑是有特殊性的，但是，它并沒有特殊到可以使價格機制失效。多方競價的體制看起來很“亂”，但惟有如此，才能靈便地調節(jié)供求，適應技術和市場千變萬化的需要。

　　4、開放市場與競爭主體的產權改革并舉

　　在

任何行業(yè)里私人公司之間的競爭也會出現(xiàn)競相殺價、爭取顧客的行為。但是，一旦市場參與者的出價在邊際上等于其經營成本時，在理論上這家公司就只好退出競爭，因為再低的價格就意味著“虧本”。在市場實踐中，就表現(xiàn)為具有競爭優(yōu)勢的公司收購缺乏進-步成本優(yōu)勢公司的資產，引發(fā)兼并�；蛘呦鄬θ鮿莸墓�司主動轉業(yè)，另謀出路。這表明，公司資產的產權在市場活動中并不是無所謂的，而是競爭行為的約束。有效的產權制約不但引發(fā)有效的市場競爭，而且控制競爭的“度”，并在經濟合理的原則下“調整結構”。

　　國有公司的經營權在公司管理層，公司經營好壞與管理層和工人的利益直接相關（程度依改革的進度而定）。從這一點看，進入巾場競爭的國有公司與任何私人公司是類似的，都具有從事經營競爭的動力。但是，國有公司資產的“老板”是政府（并且分散由若干不同的政府部門按照等級制原則控制），遠離市場，難以及時了解市場的變化，決策要經過復雜的程序，并且政府工作人員與政府擁有資產的利害關系非常間接。-旦市場形勢涉及資產的價值和安全，政府難以做出靈敏、快捷和合理的反應。在這樣的約束條件下，才出現(xiàn)國有公司“殺價直至虧損”的行為，而政府不免在“行政定價的僵化”與“開放價格但國有資本大幅度虧損”這兩極之間進退失據(jù)。

　　因此，“開放市場與產權改革”必須并舉。這里所謂產權改革，就是變清一色的國有公司為股份化公司，而國家不但有必要出讓、轉售一部分國有股權，而且要考慮出售控股權，甚至全部股權，主動變成小股東或者全面退出。否則不可能從制度上解決上述矛盾。至于是否叫“私有化”，是一個綜合政治、文化和意識形態(tài)考慮的詞匯選擇問題，與我們這里討論的經濟行為的約束和邏輯沒有任何實質關系。

　　5、在改革中兼顧投資人、企業(yè)和消費者的利益

　　在基礎設施部門開放市場競爭的過程中，要在動態(tài)中兼顧投資人、經營公司和市場消費者的利益，保證協(xié)調發(fā)展，是一個戰(zhàn)略性的問題。投資人包括政府和非國有的境內外各種資本主體。我國的經驗是，政府必須取改善基礎設施產業(yè)整體投資環(huán)境的立場，而不是取僅僅保證政府投資最大回報的立場。政府只有保護所有投資人的利益，才能保護自己作為部分投資人的利益。另外，當代世界強國的政府都是靠稅收過日子，沒有一個靠政府投資的資本收益過日子。政府靠投資取利，或者把政府資本的贏利目標放在首位，與民爭利、破壞市場秩序、動搖民間投資信心，從長遠經濟增長來看，一定得不償失。

　　境內外私人資本投資到原本政府壟斷的產業(yè)部門，有復雜的動機和預期。中國的經驗是，香港，甚至歐美主流資本市場都可能在一段時期內，將政府公司的市場壟斷權作為投資的目標，并期望借此分享高額的行政壟斷租金。但是，一旦政府政策調整，加大市場的開放程度，改變定價政策，原先可預期的壟斷公司的高額利潤就可能在競爭中煙消云散。就是說，這類投資人除了承擔一般的風險，還要承擔一項特別的“觸礁風險”：他們在做投資的決策時，預期有一大片肥水（壟斷利潤）將流進他們的腰包，但是等到投資到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他們的投資“觸礁”。

　　在一個基本市場環(huán)境發(fā)生急劇變化的時期，“觸礁風險”難以避免，如何應對就值得認真研究。矛盾在于，如果強調“投資風險自負”原則，不但容易引發(fā)二級市場的股價震蕩，而且增加投資人對未來的疑慮；如果“遷就”投資人分享壟斷利潤的預期，放緩基礎設施產業(yè)開放市場的步伐，勢必抑制市場需求的擴張和消費者利益。我國手機“雙向收費”政策的調整引起的香港股市動蕩以及后來的“套餐計劃”調整了公司、投資人和客戶之間的利益，是處理“觸礁風險”的一個重要案例。這里最重要的教訓是只能在開放市場的總政策下兼顧各方利益。為了矯正預期的偏差，政府應該對基礎設施部門的市場開放，有一個總體的規(guī)劃，像WTO 協(xié)定一樣，事先公布開放市場的大致步驟和時間表，引導各方建立“市場總要逐步開放”的合理預期，并可根據(jù)政策實施的時間表來盤算各自的利益和選擇策略。如果時間進程在實踐過程中需要調整，比如開放的步驟加快或開放力度加大，就應該考慮像新加坡和香港政府提前開放電信市場時的做法一樣，給予公司及其投資人適當?shù)呢攧昭a助，減少其“觸礁損失”。

　　6、逐步改變政府的工作重點

　　在基礎設施產業(yè)開放市場競爭的每一個發(fā)展階段，政府的作用都不盡相同。我國在這方面的主要經驗是，政府審時度勢，確定不同階段的不同工作重點，盡最大努力消除行政慣性和利益慣性的不利影響。同時要不斷適應變化的形勢要求，改變政府有關部門之間的權力分配、機構設置、干部配備和對政府官員的素質要求。

　　由于傳統(tǒng)的計劃經濟的實際做法是政府包辦命脈部門的投資和營運，所以，要開放這些關鍵產業(yè)部門，非由政府來充當“第一推動力”不可。我國民航、電信體制已經發(fā)生的改革，鐵路等部門正在醞釀的改革，無一不是由政府主動發(fā)動的。經驗表明，一個具有改革開放意識的中央政府可以憑借其權威大大節(jié)約解放思想、提高共識、采取實際行動（而不是空發(fā)議論）的成本。中央政府開放市場的堅定決心和意圖，是調動各方積極力量的基礎。

　　在一個產業(yè)部門由一家國有公司獨家壟斷的局面被打破之后，政府要主動考慮放開對價格的行政管制。必須明確，價格競爭是全部市場競爭的基礎；允許數(shù)家公司彼此競爭經營、又由政府對定價機制實行行政性的審批和管制，是不可能收到按照經濟合理原則配置資源的效果的。對于開放價格后可能引起的企業(yè)虧損，甚至行業(yè)虧損，要有清醒的認識，進一步通過增強企業(yè)的資產產權約束、加強市場重組來解決問題，而不要退回到政府控制價格的老路上去。隨著經營職能向競爭的經營公司的轉移，政府部門的工作重點轉向對公司行為的監(jiān)督和管理。重要的是，無論是關于公司資質的事先控制和事后監(jiān)督，要逐步減少行政審批的范圍。

　　經驗還表明，僅僅有中央政府開放市場的戰(zhàn)略決心，沒有相關政府部門的具體部署、落實細節(jié)并解決轉型中無數(shù)具體問題，開放市場的大政方針是不可能自動得到貫徹的。但是，主管部門多年的行政慣性以及管制權力在市場條件下的“貨幣化”，甚至“資本化”趨向，容易形成嚴重的障礙。為此，在開放大產業(yè)的市場競爭過程中，在政府系統(tǒng)強調政治紀律、強調令行禁止是完全必要的。同時，必須按照“政企分開”的總方針，堅決要求一切政府管制部門與所管制行業(yè)的任何企業(yè)實行人財物完全脫鉤。政府和政府部門從一切直接的市場活動退出，是政府現(xiàn)代化的基本標志，也是消除轉型時期腐敗的重要措施。

　　政府部門的設置以及文官的素質要求必須隨命脈產業(yè)部門的市場開放而變化�？偟内厔菔牵�直接控制產業(yè)活動具體經營目標和經營行為的政府機構要逐步縮小直至完全消亡，而監(jiān)督產業(yè)部門和企業(yè)活動是否符合由法律界定的抽象規(guī)則的政府部門要逐步增加和加強。為此，必須適時調整相關部門官員的素質和知識結構，熟知產業(yè)部門技術經濟、具有“動手能力”的干部要轉向企業(yè)去工作，而需要更多具有監(jiān)督能力、具有相關抽象規(guī)則知識的官員到政府監(jiān)管部門工作。必須理解，在政府部門集中了大量具有工程專業(yè)背景的干部是計劃經濟時代的特色。在開放市場、政府改變職能的新的歷史條件下，需要更多經過法律專業(yè)訓練的專家到政府

部門工作。

　　二、“反壟斷”政策面臨的主要選擇和約束

　　1、開放市場的總框架

　　在加入WTO 的談判和協(xié)議中，關于開放我國基礎設施部門市場競爭的問題，事實上已經破題。為此，總的說來不必另起爐灶，單獨確定“反壟斷”的經濟綱領。但是，對外市場開放引起的既得利益的重大調整，有可能激發(fā)狹隘的民族主義情緒，釀成某種復雜局面。對此，我們有必要加以防范，建議近期要適當強調“對內開放”。所謂對內開放，就是那些長期由政府以國有經濟形式壟斷的產業(yè)部門和市場對國內非國有經濟成分開放。對內開放的程度，擬等于或者高于中國在WTO 協(xié)議中承諾的對外開放的程度。

　　在實施對內擴大市場開放的過程中，我們應該大力借鑒、照搬我國加入WTO 過程的經驗。根據(jù)我國的國情，對內開放必須有堅強的政治領導。如同改革開放、加入WTO 等重大決策一樣，擴大對內開放市場先要有關于我國和世界大勢的戰(zhàn)略判斷。必須由戰(zhàn)略判斷來指導戰(zhàn)術細節(jié)的選擇，而不能顛倒過來，由操作細節(jié)來決定選擇大政方針。特別要防止各種局部的既得利益的考慮與紛繁的“專家意見分歧”絞在一起，失去對大機會和大趨勢的把握。

　　2、明確政府退出市場的順序

　　在各大產業(yè)部門，政府退出的具體步驟各不相同，但是根據(jù)已有的國際國內經驗，可以確定如下一般順序：（1）充當開放市場的第一推動力，實行政企分開，組建數(shù)家競爭性公司；（2）從行政定價轉向市場定價（3）進一步加大市場準入的力度，特別是消除市場準入方面的所有制歧視；（4）政府轉向無所有權歧視的經營公司的資質管理、牌照管理和行為監(jiān)督；（5）培育多種非政府管制的控制機制，包括競爭者的互相監(jiān)督、行業(yè)自律、消費者及其組織的監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，逐步減輕政府管理市場的行政負荷；（6）加強法治意識和實踐，使我國歷史上的“民舉官糾”傳統(tǒng)，在現(xiàn)代民商法的軌道上得到發(fā)揚光大。

　　3、考慮多種市場準入的形式

　　民航可以組建數(shù)家彼此競爭的營運公司，電信可以形成并行的基本網絡，但是機場、鐵路和編組站以及電力的傳輸網怎樣“數(shù)家競爭”，還是一個沒有完全解決的問題。從目前的經驗看，我國可以更多地考慮多種市場準入的方式。主要是：

　　替代競爭。比如所有運輸工具都在一定條件下可以互相替代，因此，看起來只有“一個”的鐵路網，事實上與公路、航空、水運等一樣，也是有競爭對手的。消除對“替代服務”的限制，將各類交通手段之間方便地連接起來，可以消除和減輕“獨家”的壟斷行為。

　　投標性競爭。對于替代效果相對很弱的產業(yè)，例如電力傳輸網，可以考慮“多家投標進入”的競爭。就是說，電力網是只有一個，但是誰獲取經營權是可以數(shù)家競爭的。獨家的“在位營運商”因為迫于潛在競標者的壓力，其行為與永久性的獨家壟斷商的行為是不同的。當然，投票程序、中標原則和標期的設計要經過很好的論證。

　　在法律上開放準入。這種模式的含義是，法律并不禁止多家進入，只是因為新進入者要支付龐大的沉沒成本，所以假設預期的收益抵不過成本，市場上就沒有第二家競爭公司。這種模式與在法律上只準一家壟斷的模式差別在于對在位商構成潛在競爭壓力，一旦在位壟斷商價高質次達到一定限度，潛在進入的預期收益將上升，競爭就從潛在的狀態(tài)轉變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　4、政府管制機構的管理范圍逐步擴大，管制的重點逐步縮小

　　為了充分發(fā)揮替代競爭的作用，政府管制部門的設置要逐步超越按照計劃管理產業(yè)生產時代的界線，例如，對航空、鐵路、高速公路、水運等各式交通的分別管制，要逐步被對整個交通部門的綜合管制代替。后者不但要處理每個交通市場開放的個性問題，還要監(jiān)管各個交通市場之間妨礙替代性競爭的那些行為。又如，在電信與電視傳播之間，各種能源市場之間，都有替代性競爭的可能性存在，要跨越目前政府部門的設置，加以綜合管理和利用。但是，政府對大交通市場、大通信市場以及大能源市場的管理，重點卻越來越集中，就是從直接的市場準入審批和價格管制退向管理競爭者資質、依法監(jiān)督行為。

　　5、逐步擴大法院對市場管制的介入

　　為了更有效地妥善處理基礎產業(yè)市場里的各種利益矛盾，要把目前“政府管制部門對應被管制市場和企業(yè)”這樣單一的“上下垂直關系”，逐步改成更多樣化的產業(yè)利益糾紛的解決機制，形成包括行政管制、法院裁決、市場自組織的仲裁，以及庭外和解等多種方式在內的復合體系，提高信息交流和處理的質量，防止矛盾的積累和問題的拖延，加強對權力的制衡，增加利益協(xié)調的程序性權威。為此，建議考慮在相關法規(guī)修訂、重立的過程中，增加設置專業(yè)的市場法庭，比如通信市場法庭、能源市場法庭、交通市場法庭，專門受理這些市場管制中發(fā)生的政府管制部門與公司和消費者在管制過程中可能發(fā)生的矛盾，既限制行政管制的權力、防止管制權力的濫用，也減輕行政管制的負荷和壓力，為管制消亡準備條件。

　　6、為市場重組留有空間

　　基礎設施行業(yè)的競爭局面一旦形成，要因勢利導，讓市場機制發(fā)揮更大的作用。有必要明確，政府為了形成競爭性的市場，可以組建若干家經營性公司。但是，多家競爭的公司一旦組建，特別是相繼進入資本市場之后，進一步的重組（包括分拆與合并）可能成為一項常規(guī)事件，要隨市場形勢的變化而變化。完全要政府來定奪公司的進一步重組，可能讓政府的決策負擔過于沉重，又容易導致過大的風險。因此，在這件事情上，政府應該“善始”，卻不一定“善終”。要更多地按照公司法和其他市場法規(guī)，將基礎產業(yè)市場的重組交給市場去解決。以民航、電信為例，因為開放市場競爭的嘗試較早，現(xiàn)存的市場結構、公司定位包括業(yè)務劃分，都要不斷隨市場情況的變化而變化，不可能完全指望靠政府的行政命令來完成全部重組。

　　7、調整國有資產存量來補償“觸礁損失”

　　制定一個對內對外開放市場的時間表，有助于建立投資人、營運公司和消費者對未來變化的合理預期，有助于持續(xù)融資。但是，未來經濟局面的變動包含許多變數(shù)，其中一部分不完全取決于政府的控制。一旦情況變化，對各方預期的利益可能發(fā)生重大影響。為此，按照國際經驗，要建立必要的財務補償機制。由于開放市場是全社會收益的事項，由此發(fā)生的費用一般要由政府的財政來擔負。但是，在政府財力不寬余的時候，或者需要補償?shù)慕痤~超過政府財力，就會發(fā)生“承諾無法兌現(xiàn)”的問題。

　　考慮到我國的特殊情況，即命脈部門的大公司全部為政府所有或控股，因此，我國有條件考慮通過國有資產存量的調節(jié)，保證各項承諾的兌現(xiàn)，向有關方面提供減少“觸礁成本”的補償。以我國移動電信為例，手機“雙改單”收費政策引發(fā)境外投資人拋售，可以在政策出臺時，配合宣布公司將消除一部分國有股權以增大非國有投資人持股比例，作為新政策可能帶給老投資人觸礁風險的補償。很清楚，存量補償與財政現(xiàn)金補償?shù)男再|是一樣的。但是，對新老投資人而言，國有股資產主動消股可能是更大的利好消息，因為這表明政府股本退出的另外一種形式。

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