- 相關推薦
WTO與證券監(jiān)管理念
中國證券市場經歷了十多年的飛速發(fā)展，有效地發(fā)揮資源優(yōu)化配置的基本功能，取得了可喜的成就。同時，我國證券市場的問題也日益積累，存在眾多的重大缺陷。并且證券市場違規(guī)案件頻頻爆出。高成長績優(yōu)股“銀廣夏” “藍田股份”虛增巨額利潤，嚴重造假事件；麥科特：“猴王”、“三九醫(yī)藥”盲目圈錢，充當大股東的“提款機”，等等。因此，規(guī)范市場、發(fā)展市場成為目前證券界最迫切解決的問題。同時，經過十五年艱苦不懈的努力，中國終于在2001年12月成為世界貿易組織（WTO）的正式成員。WTO倡導建立自由、平等、開放、公平競爭的市場環(huán)境，這也是我們建立市場經濟所應遵循的要求。而且，我們在證券業(yè)方面也明確作出對外開放承諾：允許外國證券機構直接從事B股交易，等等。中國的證券市場在中國加入WTO之后，按照WTO規(guī)則的要求將逐步對外開放，而證券市場的開放程度則取決于證券監(jiān)管能力。市場的成熟和規(guī)范是我們承受開放以后激烈競爭的關鍵。應對WTO挑戰(zhàn)，中國首先應當建立健全的監(jiān)管體制，建立有序、多層次的監(jiān)管體系。 在此情況下，證券監(jiān)管再次成為輿論關注的焦點，2001年也被稱為中國證券市場的“監(jiān)管年”。國家證券監(jiān)管機構在加強監(jiān)管工作的同時，提出樹立正確的證券監(jiān)管理念。證券監(jiān)管理念的提出，是對近幾年來證券監(jiān)管工作的一次全面的思考。
一、證券監(jiān)管理念的提出
理念一詞是法理學、法哲學上的用語，與思想、精神詞義相近。一般理解，理念是一種理性的認識，是上升到一定理論高度的的觀念。也可以說，理念就是一種指導思想、目標或原則。在日語里，理念一詞被運用于社會各個領域，我國的香港、臺灣地區(qū)也廣泛使用該詞，而在內地，理念過去往往作為法學理論研究的書面用語。但是，隨著我們的對外開放和語言的廣泛交流，“理念”在我們的生活中的使用頻率也越來越高，這是我們對各個社會領域進行深層次思考的表現。
證券市場對理念一詞的應用十分普遍，市場理念、投資理念、經營理念監(jiān)管理念等等。而監(jiān)管理念則是最受重視的概念。監(jiān)管理念是監(jiān)管者開展監(jiān)管工作的目的、要求和行動指南，是證券監(jiān)管工作的指導思想。證券市場國際上一些證監(jiān)會每年都要出一個年度報告闡述其理念，在香港，對每個進證監(jiān)會工作的人都要作一個關于“理念”的報告。正是基于共同的監(jiān)管理念，1998年9月證監(jiān)會國際組織在內羅畢會議通過了一項國際監(jiān)管的標準-《證券監(jiān)管的目標與原則》。
在原來的監(jiān)管模式下，證券監(jiān)管作為一種運用法律對證券市場進行有效調控和維護的手段，往往更多地被理解為國家權力在證券市場的行使，更側重于監(jiān)管的具體措施，而忽視對監(jiān)管的目標、功能、體系等深層次的思考�，F在，我們的監(jiān)管機構也開始使用“監(jiān)管理念”來審視我們的監(jiān)管工作。 “監(jiān)管理念”的提出，讓我們對證券監(jiān)管有一次全面、系統的審視和剖析。這對證券監(jiān)管大有裨益，有利于證券市場真正走上規(guī)范和健康發(fā)展的道路。
二、證券監(jiān)管理念的運用
監(jiān)管一般被認為是監(jiān)管主體為了實現監(jiān)管目標而利用各種監(jiān)管手段對監(jiān)管對象所采取的一種有意識和主動的干預和控制活動。 監(jiān)管主要包括四方面的要素，監(jiān)管主體、監(jiān)管目標、監(jiān)管對象和監(jiān)管手段。由此可見，監(jiān)管理念并沒有被看作監(jiān)管的要素，但是，每一監(jiān)管要素都受到監(jiān)管理念的影響，監(jiān)管理念滲透在每一個監(jiān)管要素之中，并且自始至終貫徹在整個監(jiān)管的過程。
證券監(jiān)管具體主要是從以下幾方面來理解：（一）監(jiān)管的主體，即誰監(jiān)管。在一國中，往往有專門的機構負責對證券市場的監(jiān)管。例如，美國是證券交易委員會（SEC），香港是證券及期貨事務監(jiān)察委員會，我國是中國證券監(jiān)督管理委員會。每一個監(jiān)管機構作為監(jiān)管規(guī)則的制定者和實施者，都會確定自己的監(jiān)管理念。監(jiān)管理念是監(jiān)管主體開展監(jiān)管工作的指導思想，是所有監(jiān)管活動的前提和基礎。（二）監(jiān)管的目標，即為什么監(jiān)管，明確的目標是監(jiān)管得以開展的前提。一般對證券市場監(jiān)管的目標主要是兩個方面：1、保護投資者的合法權益；2、維護市場系統的穩(wěn)定、有序和效率。監(jiān)管理念和監(jiān)管目標常常被等同看待。在通常意義上，監(jiān)管的目標和監(jiān)管理念十分相似，通用也不會引起歧義或曲解。當然，在我們上面的論述中提到，理念是一種思想，一種精神，更具有抽象意義，而目標則往往指明實現的具體內容。因此，我們也應當認識到，監(jiān)管理念和監(jiān)管目標其實不是同一層面的用語。監(jiān)管理念指引監(jiān)管目標的制定，監(jiān)管目標是監(jiān)管理念在監(jiān)管活動中的具體表現。（三）監(jiān)管的對象、即監(jiān)管什么。證券監(jiān)管的對象主要包含以下兩方面。一是對證券市場參與者：包括發(fā)行人及上市公司，投資者，證券交易所，證券公司、證券登記結算機構、證券服務機構（包括證券投資咨詢機構、資信評估機構），以及為證券的發(fā)行、上市或者證券交易提供服務的法律服務機構、審計服務機構和評估服務機構等。一是證券市場發(fā)生的行為和活動，包括證券發(fā)行、上市、交易、退市、信息披露、收購，等等。證券參與者在證券市場所采取的行為及活動都應當是監(jiān)管的對象。監(jiān)管理念是監(jiān)管主體對整個監(jiān)管活動的認識和安排。監(jiān)管對象就是依據監(jiān)管理念來確定的。證券監(jiān)管對象中的市場參與者雖然也會受證券監(jiān)管理念的影響而受到的關注程度會有不同，但是往往相對固定。而對于證券市場發(fā)生的行為和活動而言，不同的監(jiān)管理念卻可能決定它們作為或不作為監(jiān)管的對象。（四）監(jiān)管的方式，即怎么監(jiān)管。主要應當包括兩個方面：一方面是監(jiān)管制度的建設，證券監(jiān)管制度主要以兩種形式存在，具有強制約束力的法律法規(guī)和行業(yè)的自我約束規(guī)則；另一方面是采取監(jiān)管的具體手段，法律手段和行政手段是證券監(jiān)管的主要方式。證券監(jiān)管理念直接決定證券監(jiān)管的方式，監(jiān)管理念在證券制度上會得到充分的體現，每一個條文都滲透著監(jiān)管理念，是以法律的形式確立監(jiān)管者的地位，保障監(jiān)管行為的實施。并且監(jiān)管主體在制定法律法規(guī)的同時，也確立了監(jiān)管的模式，從世界各國來看，證券監(jiān)管的模式，無外乎是政府主導型、行業(yè)自律型以及政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結合的中間型三種。各國監(jiān)管理念的差異決定監(jiān)管模式的不同，而上述的監(jiān)管模式也體現了各自的監(jiān)管理念。
因此，證券監(jiān)管理念并不是單一的要素，而是證券監(jiān)管主體對監(jiān)管活動全面的認識和對監(jiān)管其他要素的系統安排，滲透到證券監(jiān)管的每一個環(huán)節(jié)和每一個角落。證券監(jiān)管理念是證券監(jiān)管成敗的關鍵，是證券市場發(fā)展的基石。
三、我國證券監(jiān)管理念的沿革
監(jiān)管是市場規(guī)范中發(fā)展、發(fā)展中規(guī)范的保障，如果沒有監(jiān)管就沒有今天繁榮的證券市場，因此，我們的證券監(jiān)管功不可沒。但是，我們也看到，證券市場存在種種令人堪憂的問題。違規(guī)行為充斥市場，信息披露不真實普遍存在，上市公司治理結構不完善，券商挪用客戶保證金，機構操縱市場證券中介機構違背職業(yè)道德與上市公司共同作弊，嚴重侵害中小投資者的利益；證券監(jiān)管力度不夠，對違規(guī)行為的查處滯后而無力 ， 這些問題和缺陷的存在原因是多方面的，但是其中重要的一點就是，我國的證券監(jiān)管理念一直處于不確定之中。似乎，我們的監(jiān)管理念是：證券監(jiān)管更多偏向于為搞活國有大中型企業(yè)服務；證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段
；證券監(jiān)管是監(jiān)管機構對市場的直接控制等等。
1、證券監(jiān)管機構的功能定位-證券監(jiān)管為搞活國有大中型企業(yè)服務；
上個世紀80年代，我國開始探索建立證券市場，建立證券市場的初衷主要是為國有企業(yè)改革而考慮的，“試圖通過發(fā)行股票、債券使國有企業(yè)獲得發(fā)展所需的資金，實現國有企業(yè)脫困，調整國有企業(yè)的股權結構，以實現國有企業(yè)的現代企業(yè)制度的建立，”國有企業(yè)在證券市場中受到政策的傾斜和特殊的照顧，證券市場成為國有企業(yè)脫貧解困的重要渠道。因此，“為國有企業(yè)保駕護航”曾經是我國證券監(jiān)管機構的一項重要職能。證券監(jiān)管的目的不僅僅是維護市場的正常秩序，而更重要的是為國有企業(yè)改革創(chuàng)造更好的環(huán)境，而主要是為國有企業(yè)服務。但是，我們知道，健康的市場不僅要求制度完善、行為透明，而且必須作到參與主體平等、監(jiān)管機關公正。而我國這段時期政策的傾斜使得國有企業(yè)獲得優(yōu)先的市場地位，而監(jiān)管機構特殊的職責要求使之根本不能保持其獨立的地位，不僅不能保持市場的公平，而且往往可能通過“合法”履行職責的行為損害其他市場參與者的合法權益，造成對整個市場發(fā)展的障礙或破壞。
監(jiān)管機關職能的特殊要求導致監(jiān)管的獨立性不能保證，監(jiān)管的公信力受到懷疑，正如有些學者認為，中國證監(jiān)會既是教練員又是裁判員，這種監(jiān)管體制帶有太多的行政色彩，對國有企業(yè)的政策傾斜使得即使監(jiān)管機關努力想當好裁判，也難于在市場中保持其獨立和公正。
2、行政主導市場-證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段；
建立和發(fā)展證券市場正是中國從計劃經濟向市場經濟轉型的時期，因此證券監(jiān)管具有濃厚行政特色。尤其是在發(fā)行監(jiān)管方面。證券發(fā)行實行行政審批制，以行政手段來主導和分割市場。證監(jiān)會負責人坦言，“證券市場發(fā)展初期，過分強調為國有企業(yè)服務，籌資功能具有明顯的計劃分配色彩” .正是由于行政審批制度帶有強烈的計劃色彩，其缺陷顯而易見：首先，規(guī)�？刂坪蛯嵸|審批使得證券發(fā)行行為難以市場化，從而扭曲了優(yōu)化資源配置的市場基本功能。其次，地方和部門的額度分配明顯是一種部門利益的行政分配，并且地方政府在行使選擇權時往往受到地方利益的影響而不能確保公正。第三，行政審批制使得投資者利益保障機制低效運作。實質審批中，證券的發(fā)行上市是經過政府部門的批準，政府對企業(yè)完全進行實質的判斷，在某種意義上，能夠發(fā)行上市的企業(yè)都是獲得了政府的擔保。一旦發(fā)行出現嚴重的欺詐行為，政府則應當承擔相應的審批的責任，但是，實際上，政府在以往發(fā)生的證券欺詐事件中，并不承擔什么責任。另外，發(fā)行額度的限制人為地劃定市場擴展的速度，違背市場規(guī)律，滋生腐敗。額度使得發(fā)行上市成為稀缺資源，導致“尋租行為”和腐敗的產生。
3、重視政府監(jiān)管，忽視自律作用-證券監(jiān)管是監(jiān)管機構對市場的直接控制。
我國的證券監(jiān)管體制經歷了從多頭到統一、從分散到集中的過程。目前是以中國證監(jiān)會為監(jiān)管機關，實行垂直領導，對全國證券市場實行集中統一監(jiān)督管理。政府統一監(jiān)管具有體現監(jiān)管權威、防止相互扯皮的作用。但是，由于在證券市場創(chuàng)設之初就帶有濃厚的行政色彩，政府統一監(jiān)管往往體現為監(jiān)管機構對市場進行全面而直接的控制。由此，一方面，監(jiān)管機構在擁有職權的同時，也承擔了太多的責任，涉及市場的方方面面。從而，忽視了證券市場的自律監(jiān)管作用。比如，我國對證券的發(fā)行和上市實行聯動機制，證券交易所僅是依照程序要求安排企業(yè)上市的時間和具體方式，甚至沒有得到對企業(yè)的上市發(fā)表意見的授權 ，忽略了證券交易所的自律管理功能。而證券業(yè)協會作為法定的自律組織，在市場上也少有發(fā)言的機會。至于證券公司的和其他中介機構的自我風險控制作用，就更不足提了。但事實上，證券市場卻存在政府監(jiān)管所不能夠及的“死角”，政府監(jiān)管不能解決所有的市場問題。另一方面，證券監(jiān)管機構為應對變化迅速的市場而設立自主裁量權，但是，監(jiān)管機構在沒有既定標準的制裁中，往往出現過多的隨機式懲處，這不但沒有體現監(jiān)管機構的權威，反而破壞了法律的嚴肅性。
證券監(jiān)管理念的模糊使得我們的證券法規(guī)或者不完善或者朝令夕改，同時也使我們的監(jiān)管機關的定位、監(jiān)管方式等都處于不確定狀態(tài)。這也是監(jiān)管機關受到多方面的批評和指責，監(jiān)管權威受到挑戰(zhàn)的重要原因。不能確立正確的證券監(jiān)管理念是構成證券市場發(fā)展的潛在障礙和威脅。一旦證券市場問題的積累而引起矛盾的激化，那將對我們市場造成重大打擊，其破壞和損失難以估量。
四、我國證券監(jiān)管理念之重塑
監(jiān)管理念對我國證券市場的意義如此重要，因此樹立正確的證券監(jiān)管理念應當是我們理論界和實踐界共同的追求�！岸潭淌畮啄�，中國證券市場在艱苦的探索中取得了重要的進展，伴隨著國家經濟轉軌，證券市場體制在變，觀念也在變。”證券監(jiān)管的作用也受到越來越多的重視，同時 “監(jiān)管機構也逐漸體會到自己應該做什么，不應該做什么”。 證券監(jiān)管理念也隨著市場的迅速發(fā)展和問題的不斷得到顯現而受到更多的關注。樹立正確的監(jiān)管理念是我國證券市場健康發(fā)展首要條件，也是監(jiān)管工作的重中之重。筆者僅就監(jiān)管理念提出一些觀點，以期引起更多的關注和討論。
1、保護投資者的合法權益。
一方面，證券市場投資者是證券市場得以建立和維持的資金來源，是證券市場的重要參與者，只有保護投資者的合法權益，樹立投資者對市場的信心，證券市場才有源源不斷的資金進入，有了資金來源，證券市場才能發(fā)揮籌資和資源配置的功效，才能繁榮與發(fā)展。因此投資者的合法利益應當得到保護。另一方面，積極參與證券市場的投資者、特別是中小投資者往往是分散的個體，在市場中處于弱勢地位，是市場的弱者。因此，在市場失靈或失控的時候，守法的投資者特別是中小投資者市場中常常是最大的受害者。通過監(jiān)管的手段使得投資者能夠平等地獲得信息，同時對市場違法違規(guī)行為的查處，維護市場正常秩序，也體現了對投資者的保護。為了維護真正意義的公平，特別強調保護投資者的合法權益是完全必要的，保護投資者的合法權益應當作為監(jiān)管的主要目的和最終目標。
2、明確監(jiān)管機構的職能，保證證券監(jiān)管的獨立性
由于我們對監(jiān)管理念的理解錯位，使得我們的監(jiān)管機關職能定位模糊，從而導致證券市場諸多問題的產生等。并且成為我國證券市場發(fā)展的瓶頸問題之一。監(jiān)管機構作為是規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，其職能就是保證市場的平等、公開以及公正地對待所有的市場參與者。因此，監(jiān)管機構應當是獨立的裁判員，而不能兼任教練員，也不應當帶有任何傾向，袒護某些市場參與者。監(jiān)管機構只有保持其獨立，才能以樹立其權威，才能公正地監(jiān)督市場參與者及其行為，才能真正體現“公平、公正、公開”的三公原則；才能真正建立公平、有效的市場機制。因此，我們必須改變原有的行政管理體制和模式，尊重和維護市場的內在機制，真正做到保持證券監(jiān)管的獨立性，使監(jiān)管機構成為證券市場的公正“裁判員”。
有學者認為，我國證券市場設立的初衷就是為國有企業(yè)的改革服務，而且國有企業(yè)改革是當前我國經濟體制改革的中心，因此，我國證券市場的上市公司也必然一國有企業(yè)改制上市企業(yè)為主體。否則，證券市場就沒有生
存的根基。誠然，證券市場客觀上是為國有企業(yè)的改革提供了舞臺和空間，其在以往和以后都將發(fā)揮其應有的作用。但是，目前我國證券市場的發(fā)展卻不應仍然建立在為發(fā)展國有企業(yè)的根基之上，它應當真正發(fā)揮其作為市場的正常功能，服務于所有合法的市場參與者。監(jiān)管機關也應當公正地對待所有的參與者，維護和體現市場自由、平等的真正內涵。事實上，我們的監(jiān)管機關也已深刻地認識到這個問題，提出“證監(jiān)會要‘回歸’監(jiān)管者的位置”，“并且將積極穩(wěn)妥地推出一系列市場化取向的改革措施，順應經濟全球化和科技進步的潮流，在穩(wěn)妥和穩(wěn)健發(fā)展的前提下，在合適的時機用合適的方式解決好歷史遺留問題 .
3、建立完善的監(jiān)管體系，充分發(fā)揮市場參與者的自律作用
完備而富有效率的市場監(jiān)管體系是證券市場迅速發(fā)展和持續(xù)繁榮的重要因素。由于證券行業(yè)的復雜性，監(jiān)管主體過于單一，容易造成監(jiān)管成本高、效率低。單一地依靠政府監(jiān)管或行業(yè)自律的監(jiān)管模式都存在一定的缺陷，因此，在各國實踐中，一些以前實行政府主導型和行業(yè)自律型監(jiān)管模式的國家逐步開始重視綜合運用兩種監(jiān)管模式，使之相互取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，從而使證券市場監(jiān)管更加完善、富有效率。
我國是實行由國務院證券監(jiān)督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一的管理，屬于政府主導監(jiān)管型。在開放的國際環(huán)境中，各國證券監(jiān)管相互借鑒，共同發(fā)展。我國也應借鑒其他國家的先進經驗，重視行業(yè)自律，發(fā)揮市場參與者的自律作用，完善整個監(jiān)管體系。這以引起監(jiān)管機構的足夠重視。中國證監(jiān)會主要負責人表示，“在監(jiān)管和自律的框架里，自律將起到非常重要的作用�！薄白C監(jiān)會將實行分層次監(jiān)管，證券業(yè)協會逐步承擔實質性監(jiān)管任務”。 證券交易所作為證券自律組織，應當充分發(fā)揮其一線監(jiān)管的功能。世界各國的經驗表明，任何完善的證券市場都要發(fā)揮證券交易所的監(jiān)管作用。上市公司的日常監(jiān)管主要是由交易所執(zhí)行。因此，在證券發(fā)行與上市的程序中，應賦予證券交易所一定的審查職能，一方面充分發(fā)揮一線監(jiān)管的優(yōu)勢，另一方面使交易所在取得職權的同時也承擔了相應的責任，克服政府直接承擔審核失誤的風險。而中國證監(jiān)會則對證券交易所實行有效監(jiān)管。因此，我國證券監(jiān)管體系應當是：中國證監(jiān)會作為全國性的證券監(jiān)管機構，對全國證券市場實行統一監(jiān)管，中國證監(jiān)會加強對證券交易所、證券業(yè)協會、參與證券服務中介機構的監(jiān)管以及對各地的派出機構進行管理；全國三十多個證監(jiān)會派出機構都直接歸屬中國證監(jiān)會，主要針對當地的擬上市公司進行監(jiān)管；證券業(yè)協會加強對作為成員的證券公司自律監(jiān)管；證券交易所對上市公司以及交易所的會員單位進行實時自律監(jiān)管；證券公司對擬上市公司和上市公司再融資實行承擔內部核查的職責；證券服務機構對所服務的機構和項目承擔核查的職責。形成全國統一，多層次，證券主體積極參與的證券監(jiān)管體系。
另外，證券監(jiān)管還應針對以前監(jiān)管存在的一些問題，不失偏頗，平衡施力。堅持做到：一、市場準入與退出機制并重，強調持續(xù)監(jiān)管。2001年 10月剛剛頒布的《首次公開發(fā)行股票輔導工作辦法》，體現了監(jiān)管機構重視市場服務機構的內部控制作用。要求證券公司加強對發(fā)行項目的審查和培育，在市場準入方面控制市場風險。而200年1月1日將實施的《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法（修訂）》則是對上市公司退市作出詳細規(guī)定，形成了良好的市場退出機制。而對上市公司的持續(xù)監(jiān)管的重點是推行強制信息披露制度。二、加強程序要求，并重實質審查，有條件逐步減少實質審查。重視形式審查和規(guī)范程序要求是先進國家證券監(jiān)管的的成功經驗，十分值得我們借鑒。但是，由于我國的投資者的風險意識還有待提高，投資理念有待更新，投資者的素質教育還是監(jiān)管部門的工作重點，因此，立即放棄實質審查，完全采用形式審查和程序控制，往往造成風險累積，引起市場恐慌，因此目前的發(fā)行核準制仍將采用，但應更加強調程序方面的要求，并逐步減少實質審查。三、制度建設與司法執(zhí)法并重，監(jiān)管機構一方面要加強監(jiān)管制度建設，堅持程序公開、市場主體平等，建立中小股東訴訟和派生訴訟機制， 完善民事賠償制度和懲戒制度。另一方面，也要重視人員培訓，素質提高，建立完善的執(zhí)法體系，或者賦予監(jiān)管機關更多的行政調查權力；或者建立由證券監(jiān)管部門和我國司法機構全面合作的機制，真正能及時有效地查處市場違規(guī)行為。四、事前指導與事后處罰并舉。我國證券市場處于發(fā)展初期階段，參與主體逐步走向成熟，但是整體素質有待提高，如果一味強調事后監(jiān)管的重罰懲戒作用而放棄監(jiān)管機關引導和提高市場參與者的素質，勢必可能造成違規(guī)行為的普遍存在，而不能體現事后重罰的威懾警示功效。當然，上述市場退出機制的形成有有利于事后審查的實施。
我國的證券市場剛剛起步，在應付風險、業(yè)務管理和市場監(jiān)管能力與國際化要求還有很大的差距。因此，只有認清中國證券市場發(fā)展的不足，正確樹立監(jiān)管理念，秉承“公開、公平、公正”的三公原則，敢于監(jiān)管、善于監(jiān)管，依法監(jiān)管 、規(guī)范市場，才能促進證券市場逐步壯大發(fā)展，保障我國經濟持續(xù)穩(wěn)定增長，更好地迎接新世紀經濟全球化的挑戰(zhàn)。
【WTO與證券監(jiān)管理念】相關文章：
WTO Words08-08
WTO與司法改革08-05
法院如何介入證券監(jiān)管?08-05
對目前中國證券監(jiān)管的思考08-05
“凱立案”挑戰(zhàn)證券監(jiān)管體制08-05
WTO與法律觀念變革08-05