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開(kāi)放我國(guó)地方債券市場(chǎng)的可行性探究
開(kāi)放我國(guó)地方債券市場(chǎng)的可行性探究[摘要]金融危機(jī)背景下是否應(yīng)開(kāi)放我國(guó)地方債券市場(chǎng)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注�；趪�(guó)務(wù)院同意地方政府舉債的決定，本文擬就當(dāng)前開(kāi)放我國(guó)地方債券市場(chǎng)的可行性進(jìn)行分析，并從中探求可鑒之道。
[關(guān)鍵詞]地方債券市場(chǎng) 金融危機(jī)
基于“囚徒困境”模型，地方債券市場(chǎng)的開(kāi)放與否主要取決于中央與地方政府的博弈。[1]在金融危機(jī)影響下，中央與地方政府面臨敏感的利益分割問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，在理順財(cái)權(quán)事權(quán)、協(xié)調(diào)利益矛盾的同時(shí)，有助于提高中央擴(kuò)張性財(cái)政政策的執(zhí)行效率，增強(qiáng)地方安排配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力。因此，本文擬從經(jīng)濟(jì)、法律、政治和市場(chǎng)角度，對(duì)地方債券市場(chǎng)的開(kāi)放進(jìn)行可行性分析。
一、 經(jīng)濟(jì)可行性分析
地方債券是指地方政府依據(jù)信用原則，從社會(huì)吸收資金來(lái)滿足公共支出需要的一種形式，[2]其發(fā)行成本包括：一是實(shí)施該政策所付出的行政成本；二是發(fā)行債券的經(jīng)濟(jì)成本，即債券資金管理成本及利息成本等；三是由于政策執(zhí)行效率和配套選擇等因素造成的外部成本。以下結(jié)合靜態(tài)成本-收益分析模型，對(duì)地方政府債券的發(fā)行進(jìn)行分析。
假定地方發(fā)行債券的目的是進(jìn)行市政投資。在無(wú)外部因素影響下，債券發(fā)行的社會(huì)邊際成本線為MSC1,與社會(huì)邊際收益線MB相交于點(diǎn)a,市政投資量為Q0,均衡價(jià)格為P,可實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化；若政府采用傳統(tǒng)財(cái)政籌資方式，則其低效率將使社會(huì)邊際成本線向上偏移至MSC2,相較發(fā)行債券，此方式將產(chǎn)生S△abc的社會(huì)福利損失；當(dāng)債券發(fā)行受強(qiáng)外部因素影響時(shí)，外部成本的增大將使MSC1‘較之MSC1有較大移動(dòng)，將造成S△ade的社會(huì)福利損失，這即為外部因素影響下的政策制定與執(zhí)行效果間的成本損失。[2]
因此，在金融危機(jī)影響下，地方政府債券的發(fā)行存在社會(huì)福利損失問(wèn)題，而傳統(tǒng)籌資方式與發(fā)行債券的選擇取決于S△abc與S△ade的大小。當(dāng)外部成本造成的社會(huì)福利損失小于或等于傳統(tǒng)籌資方式帶來(lái)的效率損失，發(fā)行債券將是相對(duì)合理的選擇，并通過(guò)提高地方債券的資金籌集管理的效率，降低外部因素造成的成本損失。[2]
二、法律可行性分析
完備的法律體系為債券的發(fā)行提供合法化基礎(chǔ)。雖然，國(guó)務(wù)院同意地方政府發(fā)債，但相關(guān)法律條款對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度。如《貸款通則》的“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)等級(jí)的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶或具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人”規(guī)定，間接否定地方政府向銀行借貸的可能性。[3]
本文認(rèn)為，行政權(quán)凌駕于立法權(quán)之上，是導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)法律缺乏至上權(quán)威性的重要原因，即法律從根本否定地方政府發(fā)行債券的合法性，但“國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”等描述卻放松法律的控制權(quán)。[4]對(duì)此，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何促成地方政府走上合法負(fù)債的道路，這一方面要求我國(guó)應(yīng)建立健全地方債務(wù)管理的法律體系，規(guī)范其負(fù)債范圍、審核權(quán)限和償債責(zé)任等。[5]另一方面應(yīng)加快政治變革的進(jìn)程，嚴(yán)格規(guī)范政府的公共權(quán)力，以建成成熟、完善、富民、強(qiáng)國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。
三、 政治可行性分析
我國(guó)政府組織是縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)。目前，中央和地方的責(zé)權(quán)利關(guān)系尚未理順，國(guó)家財(cái)權(quán)財(cái)力在中央和地方間的分配關(guān)系不合理。具體言之，上級(jí)政府可能采取代替決策等方式，形成“下壓型”財(cái)政機(jī)制，而下級(jí)政府則憑借熟悉當(dāng)?shù)厥聞?wù)的絕對(duì)信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)向上級(jí)多借款、少還債等途徑，向上級(jí)轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成與之相對(duì)應(yīng)的“倒逼型”財(cái)政機(jī)制。另外，由于中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系缺乏法律依據(jù)，易使制度本身缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致中央與地方在利益博弈中存在機(jī)會(huì)主義傾向。[6]
因此，建立以“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”為原則的經(jīng)濟(jì)架構(gòu)，將是有效解決途徑。同時(shí)，中央尤其應(yīng)建立群眾、地方人大、財(cái)政部地方公債司三級(jí)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)對(duì)債券發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等的審查和監(jiān)督，以防地方政府濫發(fā)債券。[7]
四、 市場(chǎng)可行性分析
我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，為地方債券市場(chǎng)的開(kāi)放提供有利的市場(chǎng)環(huán)境。一方面，作為發(fā)債主體的地方政府具有強(qiáng)烈的發(fā)債需求，這成為發(fā)展地方債券市場(chǎng)的推動(dòng)力；另一方面，個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資隊(duì)伍不斷壯大，對(duì)地方債券具有較強(qiáng)的投資需求和承受能力。因此，地方債券市場(chǎng)的開(kāi)放，有利于刺激居民的消費(fèi)欲望，將大量?jī)?chǔ)蓄存款從金融機(jī)構(gòu)中分流并注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展中。而銀行間債券交易市場(chǎng)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等穩(wěn)固發(fā)展，則為債券的發(fā)行、承銷、流通轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務(wù)，亦可對(duì)債券發(fā)行主體進(jìn)行一定的市場(chǎng)約束和監(jiān)督。
綜上所述，開(kāi)放地方債券市場(chǎng)，不應(yīng)僅被視為“宏觀調(diào)控的緩沖劑”.在條件成熟前，中央不宜大幅放權(quán)地方發(fā)行債券，可先在財(cái)政狀況良好的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，待完善相關(guān)法律、財(cái)稅體制后，有計(jì)劃、有層次地向全國(guó)推廣，以避免盲目開(kāi)放地方債券市場(chǎng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。
參考文獻(xiàn)：
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[4]周艷。比較國(guó)際經(jīng)驗(yàn)探討我國(guó)地方公債發(fā)行問(wèn)題[J].黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2007,（08）。
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[6]趙曉。發(fā)行地方債券與“諸侯經(jīng)濟(jì)之困”[J].決策，2006,（01）。
[7]王鳳飛，顏慧娟。對(duì)我國(guó)發(fā)行地方公債的可行性研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007,（40）
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