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社�；疬\(yùn)作模式的國際比較與借鑒
一、社�；鹭�(cái)務(wù)制度模式的國際比較及我國的選擇
世界各國社�；鸬呢�(cái)務(wù)制度模式雖各有特點(diǎn)，但基本上是三種模式：現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制�，F(xiàn)收現(xiàn)付制就是用在職職工的繳費(fèi)來支付現(xiàn)已退休老年人的養(yǎng)老金。這實(shí)際上是收入分配在代際之間的轉(zhuǎn)移。其優(yōu)點(diǎn)是管理簡單，并且能夠?qū)崿F(xiàn)代際之間和同一代人之間收入的再分配。其缺點(diǎn)是無法解決當(dāng)出現(xiàn)人口老齡化、經(jīng)濟(jì)不景氣等情況時(shí)養(yǎng)老金的支付危機(jī)問題。目前仍采用這一制度的典型國家有美國。完全積累制實(shí)際上是本代人對自己收入進(jìn)行跨時(shí)間的分配，即將自己年輕時(shí)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)積累起來，供退休后使用。這是一種更強(qiáng)調(diào)自我保障的模式，其優(yōu)點(diǎn)是每個(gè)人都是為自己儲(chǔ)蓄，可以提高個(gè)人繳費(fèi)的積極性，同時(shí)可實(shí)現(xiàn)自我保障，不會(huì)引起代際沖突。缺點(diǎn)是不具有再分配功能，且受通貨膨脹、人口老齡化等因素影響，使基金面臨較大的保值增值壓力。采用這種制度的典型國家有智利、新加坡。部分積累制是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制的一種混合模式。在這種模式下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金分為兩個(gè)部分：社會(huì)統(tǒng)籌部分和個(gè)人帳戶部分，前者實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)制度，后者實(shí)行完全積累的財(cái)務(wù)制度。這種混合模式在理論上是既要保存現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移、收入再分配的功能，又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個(gè)人責(zé)任心，提高繳費(fèi)積極性以及提高儲(chǔ)蓄率等作用；同時(shí)還可以克服現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點(diǎn)。因此這是一種比較理想的模式。目前很多國家的社會(huì)保障制度都在朝這個(gè)方向改革。
我國在充分考察和借鑒外國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分的討論，最終選擇了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的部分積累制。但是，像大多數(shù)采用這種模式的國家一樣，我們在具體實(shí)施過程中并沒有能夠合理地承認(rèn)和消化新舊制度轉(zhuǎn)軌過程中的轉(zhuǎn)制成本，由此導(dǎo)致了我國統(tǒng)帳結(jié)合的部分積累制名不副實(shí)。因此，下一步我國社�；鹭�(cái)務(wù)制度模式的改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：通過各種渠道和途徑來補(bǔ)償和消化轉(zhuǎn)制成本，建立起真正名副其實(shí)的統(tǒng)帳結(jié)合的部分積累制。
二、社保基金籌集渠道的國際比較及我國的選擇
社�；鸬幕I集包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是要解決歷史遺留的欠債問題，即要通過多種渠道來消化、償還社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)軌所形成的轉(zhuǎn)制成本，以壯大社保基金的實(shí)力；二是要建立穩(wěn)定、可靠的資金籌措機(jī)制，確保社�；鹫魇盏轿�。
轉(zhuǎn)制成本消化方式的國際經(jīng)驗(yàn)及我國的選擇從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，智利在轉(zhuǎn)制成本的消化方面是做得最好的，其經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。智利為了保證新、舊社會(huì)保障制度的順利轉(zhuǎn)軌，政府承擔(dān)并設(shè)法償還了舊制度遺留下來的、規(guī)模相當(dāng)于1980年GDP80%的轉(zhuǎn)制成本。智利政府在轉(zhuǎn)制成本的消化方面主要采取了以下措施：一是政府明確承擔(dān)了消化轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任，并核定清楚其規(guī)模；二是從70年代中期至80年代中期，政府堅(jiān)持建立預(yù)算盈余，從財(cái)政收入中劃撥一定比例用以消化部分轉(zhuǎn)制成本；三是通過出售一部分國有企業(yè)或其他國有資產(chǎn)來籌集資金，消化部分轉(zhuǎn)制成本；四是通過發(fā)行"認(rèn)可債券"來消化部分轉(zhuǎn)制成本，"認(rèn)可債券"的期限一般較長，只有在持有人退休、死亡或殘廢后方可贖回。
借鑒智利成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際，我們認(rèn)為我國社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)制成本可以通過以下一些渠道來進(jìn)行消化：
● 通過國有股的減持流通來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社�；�。目前理論界和管理層均已就此觀點(diǎn)達(dá)成共識(shí)，爭論的焦點(diǎn)在于國有股減持的規(guī)模、方案和具體步驟。目前我國深滬兩地上市公司總股本約3739億股，其中國有股約2240億股，占總股本的60%左右。如果我們每年能拿出一部分國有股在股票市場高漲時(shí)賣出，則可套現(xiàn)一大筆資金，用于補(bǔ)充社�；�。目前很多人擔(dān)心的是國有股減持會(huì)對股市行情造成難以承受的壓力，這種擔(dān)心是沒必要的。首先，國有股減持僅僅是補(bǔ)充社保基金的多種途徑之一，而且在開始的幾年，我們完全可以控制國有股減持的數(shù)量，等資本市場規(guī)模擴(kuò)大、市場承受能力增強(qiáng)后，再逐步增加減持的數(shù)量；其次，政府可以規(guī)定將國有股減持的所得大部分轉(zhuǎn)為社保基金，再逐步放寬社�；鹑胧械南拗�，這樣從股市套現(xiàn)的資金將重新回流到股市。因此只要我們政策操作得當(dāng)，完全可以將國有股減持對股市的不利影響降低到最低限度，與此同時(shí)，社�；鸬膶�(shí)力則會(huì)不斷壯大。
● 通過變現(xiàn)或劃撥部分國有資產(chǎn)來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社�；�。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，1999年我國全部國有資產(chǎn)總量為99964.2億元，其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額為66748.4億元，總量顯然十分可觀。因此我們可考慮變現(xiàn)或劃撥部分國有資產(chǎn)來消化轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社保基金。
● 通過調(diào)整國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社�；�。該方法操作簡單，且有智利的成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒。但由于我國長期實(shí)行赤字財(cái)政，財(cái)政平衡壓力很大。因此，這種方式只能作為轉(zhuǎn)制成本消化的補(bǔ)充方式，而不能作為主要方式。在具體操作方面，我們可考慮對每年新增財(cái)政收入統(tǒng)一切塊，如10%，永久性地納入社�；�。
● 通過發(fā)行類似智利"認(rèn)可債券"的特種長期國債來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社�；稹＿@種債券期限可定長一些，以便能將債務(wù)負(fù)擔(dān)分散在今后二、三十年中，避免對政府造成太集中的贖回壓力。但須注意的是，這種特種國債的年發(fā)行數(shù)量及期限必須經(jīng)過權(quán)威機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密測算，既要考慮養(yǎng)老金欠帳的多少，又要考慮政府未來的償還能力。
● 征收特種稅，將稅收所得用于消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社保基金。政府可考慮征收遺產(chǎn)稅、奢侈消費(fèi)稅（娛樂、美容等），以及從已征收的個(gè)人所得稅、利息稅等稅收中劃出一定比例，用于補(bǔ)充社�；�。
● 通過發(fā)行福利彩票籌集資金來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社�；稹８＠势本哂袕�(qiáng)大的社會(huì)集資功能。1994年以來，全國福利彩票共發(fā)行銷售343億元，籌集福利資金101億元。因此，通過發(fā)行福利彩票來籌集資金，只要運(yùn)作得當(dāng)，也完全可以成為消化轉(zhuǎn)制成本的一種方式。
三、社�；鸹I資方式的國際比較及我國的選擇
建立穩(wěn)定可靠的籌資方式是一國社會(huì)保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，目前世界上已經(jīng)建立起社會(huì)保障制度的１４０多個(gè)國家和地區(qū)，籌集社會(huì)保障資金的方式主要有二種類型：一是建立個(gè)人儲(chǔ)蓄帳戶；二是征收社會(huì)保障稅（或費(fèi)）。前者實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，其特點(diǎn)是：要求雇主和雇員分別按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)把社會(huì)保障費(fèi)用存入雇員的個(gè)人帳戶；社保基金的本金和利息均歸雇員所有，由社保管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理；政府有權(quán)在一定范圍內(nèi)對社�；疬M(jìn)行適當(dāng)調(diào)劑。后者常見于實(shí)行政府提供保障模式的國家，其基本做法是：按不同的社會(huì)保障項(xiàng)目分別規(guī)定稅率（或繳費(fèi)率），由雇主和雇員分別按一定比例繳納；其特點(diǎn)是：社會(huì)保障稅（或費(fèi)）由專門的管理機(jī)構(gòu)（如稅務(wù)機(jī)關(guān)等
）負(fù)責(zé)征收和管理，其收支一般納入國家預(yù)算，實(shí)行了"專稅專用"或"專費(fèi)專用"，超支部分由財(cái)政撥款補(bǔ)足。從當(dāng)今世界各國社會(huì)保障制度的具體情況來看，社會(huì)保障稅以其所特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞。
我國目前實(shí)行的是征收社會(huì)保障費(fèi)的籌資形式。如前所述，這種繳費(fèi)方式存在許多缺陷，影響了社�；鸬幕I集。而開征社會(huì)保障稅將有助于解決我國社�；鸹I集中存在的問題。首先，開征社會(huì)保障稅有利于增強(qiáng)社�；鸹I集的強(qiáng)制性，提高社�；鸬氖绽U率；其次，開征社會(huì)保障稅有利于貫徹政府統(tǒng)一的社會(huì)保障籌資政策，促進(jìn)公平競爭環(huán)境的形成；再次，開征社會(huì)保障稅有利于對社�；饘�(shí)行收支兩條線預(yù)算管理，建立有效的社�；鸨O(jiān)督制約機(jī)制；最后，開征社會(huì)保障稅可以利用現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人力、物力進(jìn)行征管，大大提高社�；鸬幕I資效率。在具體實(shí)施過程中，考慮到一步到位比較困難，可以設(shè)置一段過渡期，過渡期內(nèi)可考慮將現(xiàn)行的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改由稅務(wù)部門代征。這樣既有利于提高基金的收繳率，又有利于為開征社會(huì)保障稅積累經(jīng)驗(yàn)，并在將來實(shí)現(xiàn)順利過渡。
四、社保基金支付水平的國際比較及我國的選擇
養(yǎng)老金的支付水平主要與養(yǎng)老金工資替代率和退休年齡有關(guān)。我國目前養(yǎng)老金的工資替代率水平偏高，而退休年齡則偏低，導(dǎo)致養(yǎng)老金支付水平偏高，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。如，美國、瑞士、德國三國的退休金工資替代率分別為44%、37%、49%，而我國養(yǎng)老金工資替代率平均水平在80%左右，有些地區(qū)甚至高達(dá)100%以上。從退休年齡來看，美國為男65、女65；瑞士為男65、女62；德國為男65、女65；而我國為男60、女55。由此可見，我國養(yǎng)老金的工資替代率太高了，而法定退休年齡則偏低。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國、瑞士、德國，而社會(huì)保障負(fù)擔(dān)水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這幾個(gè)國家，這無疑是不合理的。因此，下一步我們的改革方向之一是要通過降低養(yǎng)老金替代率和提高法定退休年齡來降低養(yǎng)老金的支付水平，使之與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。
五、社�；鹜顿Y渠道的國際比較及我國的選擇
目前我國社保基金投資渠道狹窄，僅限于國債和存款，過于強(qiáng)調(diào)資金的安全性，而忽視了資金的盈利性。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社�；鸬耐顿Y必須同時(shí)兼顧安全性、盈利性和流動(dòng)性。
發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金的投資具有以下幾個(gè)明顯特點(diǎn)：一是投資渠道多元化，養(yǎng)老金不僅投資于股票、政府債券、企業(yè)債券，還投資于存款、抵押貸款、不動(dòng)產(chǎn)、外國資產(chǎn)等；二是股票投資所占比重都比較高，尤其是美、英兩國，養(yǎng)老金投資于股票的比重分別占到４６％和５３％。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，社�；鹄枚喾N金融工具進(jìn)行投資（尤其是利用股票進(jìn)行投資）已是大勢所趨。因此，我國社�；鸬耐顿Y渠道也必須進(jìn)行改革。改革的方向是：第一要利用多種金融工具進(jìn)行多元化投資；第二要允許社�；鹑胧校顿Y于股票。
六、社�；鸸芾砟Ｊ降膰H比較及我國的選擇
在社�；鸸芾砟Ｊ缴�，目前國際上通行的做法有以下三種：一是政府機(jī)構(gòu)直接管理。這種模式以日本為代表，其特點(diǎn)是便于統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理。其缺點(diǎn)在于難以獲得較高的回報(bào)率和政府可能挪用而造成基金損失。二是通過基金會(huì)進(jìn)行管理，這種方式以澳大利亞為代表。作為受托人的基金會(huì)依法負(fù)責(zé)處理基金的行政事務(wù)，但一般不直接進(jìn)行投資管理。其特點(diǎn)是個(gè)人帳戶的出資人就是基金會(huì)成員，對個(gè)人基金運(yùn)作擁有一定的建議權(quán)，便于民主管理和監(jiān)督。其缺點(diǎn)在于決策權(quán)力往往過于分散，對市場比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)較為適宜。三是通過基金管理公司進(jìn)行管理。這種模式以智利為代表。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下比較理想的管理方式之一，其特點(diǎn)是競爭性強(qiáng)、機(jī)制靈活、效率較高，投資者可以在競爭中得到較高的回報(bào)和良好的服務(wù)。
我國目前社�；鹬饕蓢疑鐣�(huì)保障部門來進(jìn)行管理，管理效率有待提高。下一步必須借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對社�；鸬墓芾砟Ｊ竭M(jìn)行改革。結(jié)合我國的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，我國社�；鸬墓芾響�(yīng)采用基金管理公司的管理模式。這是因?yàn)�，采用這一模式，基金的管理效率和收益都會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府部門管理模式。下一步我國社�；饝�(yīng)分階段逐步委托給專門的基金管理公司以及銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理運(yùn)營。受托的金融機(jī)構(gòu)可通過合理科學(xué)的競爭招標(biāo)形式來挑選確定。
七、社保基金監(jiān)管模式的國際比較及我國的選擇
從國際上來看，對社�；鸬倪\(yùn)營監(jiān)管主要有兩種模式：一是審慎性監(jiān)管。即根據(jù)審慎性原則對基金進(jìn)行監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)較少干預(yù)基金的日常活動(dòng)，只是在當(dāng)事人提出要求或基金出現(xiàn)問題時(shí)才介入；在很大程度上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依靠審計(jì)師、精算師等中介組織對基金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督。美國等發(fā)達(dá)國家采用這種模式。二是嚴(yán)格的限量監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，權(quán)力較大，除了要求基金達(dá)到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和績效等具體方面進(jìn)行了限制性的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管的方式密切監(jiān)控基金的日常運(yùn)營，一旦出現(xiàn)問題馬上采取行動(dòng)。智利、波蘭、匈牙利等國家采用這種模式。
就我國社�；疬\(yùn)作情況來看，由于資本市場和各類中介機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)程度低，相關(guān)法律和制度環(huán)境還不具備，因此在現(xiàn)階段，對社保基金應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的限量監(jiān)管。即要建立獨(dú)立、權(quán)力較大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對社�；疬\(yùn)作的各環(huán)節(jié)，包括基金結(jié)構(gòu)、運(yùn)作、績效等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定來監(jiān)控基金的日常運(yùn)營。隨著基金管理走向成熟，資本市場和中介組織發(fā)達(dá)程度提高以及法律制度的完善，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)放松直至取消市場準(zhǔn)入限制，監(jiān)管模式可逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷徤餍员O(jiān)管模式。
八、國務(wù)院專題辦對社�；鹑胧刑岢�3種方法
中國國務(wù)院經(jīng)濟(jì)專題調(diào)研辦公室副主任陳耀先日前撰文表示，社�；鸨仨氂行н\(yùn)用出去，才能實(shí)現(xiàn)保值增值，進(jìn)入股市運(yùn)作實(shí)現(xiàn)增值，是各國普遍采用的辦法。
據(jù)了解，在當(dāng)前中國資本市場發(fā)育尚不成熟的條件下，絕大部分社�；疬�無法實(shí)行市場化的投資運(yùn)營，主要投資渠道仍然是購買國債和銀行儲(chǔ)蓄。
從長遠(yuǎn)看，一部分社�；疬M(jìn)入資本市場，實(shí)行市場化運(yùn)營是完全可能的。一是中央社會(huì)保障基金，將由社會(huì)保障基金理事會(huì)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)營；二是統(tǒng)一由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金，在未來適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，也可進(jìn)入資本市場；三是補(bǔ)充保險(xiǎn)基金，特別是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將交由專業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)行市場化投資運(yùn)營。以上所有投資運(yùn)營，都必須堅(jiān)持社會(huì)保障基金的資產(chǎn)管理與基金使用分配相分離的原則，社�；鹞谢鸸芾砉具M(jìn)行理財(cái)，基金公司按規(guī)定繳納的現(xiàn)金收益由社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)依法分配使用。
值得注意的是，國務(wù)院專題辦是專為研究國內(nèi)重大財(cái)經(jīng)問題而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，其意見值得重視。
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（和訊）
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