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監(jiān)管為何效率低？
□易憲容
最近，中國(guó)證監(jiān)會(huì)副主席史美倫指出，“2002年，證券發(fā)行將以強(qiáng)制性信息披露為中心，從嚴(yán)、從快、從重查處證券發(fā)行中的作假行為；主承銷(xiāo)商、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)估師、財(cái)務(wù)顧問(wèn)等中介機(jī)構(gòu)的作用將進(jìn)一步發(fā)揮；證監(jiān)會(huì)將研究根據(jù)中介機(jī)構(gòu)水平的差別，對(duì)其實(shí)行不同待遇�！庇纱丝磥�(lái)，如何加強(qiáng)發(fā)行監(jiān)管仍是2002年證監(jiān)會(huì)工作的重中之重。
值得關(guān)注的是，國(guó)內(nèi)證券發(fā)行已由審批制改為核準(zhǔn)制，應(yīng)該說(shuō)發(fā)行制度已走向了市場(chǎng)化，但其運(yùn)作為何仍然弊端重重？人們已經(jīng)看到，在現(xiàn)行的制度安排下，一些上市公司大股東掠奪中小投資者的行為成了合理合法的事,而制度尋租的機(jī)會(huì)如此之多從而讓服務(wù)于公司上市的“中介機(jī)構(gòu)”可大牟其利,同時(shí)承銷(xiāo)通道也成了證券公司發(fā)財(cái)?shù)耐緩健?br /> 一般而言，證券監(jiān)管的核心任務(wù)就是為了保護(hù)市場(chǎng)中處于弱勢(shì)的中小股民的利益。由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境及文化背景的不同，證券監(jiān)管的模式也不一樣。有完全由行政機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)的“純管制”模式；也有完全由法院來(lái)主導(dǎo)的“純法院”監(jiān)管模式；還有由證監(jiān)會(huì)和法院同時(shí)從不同方面介入、綜合并平衡各自的作用與優(yōu)勢(shì)的“行政與法院配合”監(jiān)管模式。今天的美國(guó)和英國(guó)就是如此，行政和司法分擔(dān)不同的責(zé)任，分別制定并維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則。而監(jiān)管模式的差異，對(duì)中小投資者的保護(hù)程度也不同，由此導(dǎo)致證券市場(chǎng)的繁榮程度也就不一樣。
在目前中國(guó)，基本上采取的是一種完全由證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的行政監(jiān)管模式。1998年以前采取的是權(quán)力分散、多頭監(jiān)管，加上公司上市配額審批制，從而導(dǎo)致地方政府之間、部門(mén)與部門(mén)之間爭(zhēng)搶上市名額、搶到名額后幫助本部門(mén)或當(dāng)?shù)貒?guó)營(yíng)企業(yè)“包裝”上市的廣泛“尋租”局面。1998年政府機(jī)構(gòu)改革把證券監(jiān)管的權(quán)力集于證監(jiān)會(huì)一身，并試圖通過(guò)市場(chǎng)化的方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。
但是，在沒(méi)有權(quán)力約束機(jī)制的狀況下，證監(jiān)會(huì)管制的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)張，包括行業(yè)準(zhǔn)入許可、律師事務(wù)所審批、會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)審批、以及對(duì)這些機(jī)構(gòu)成員進(jìn)入相關(guān)業(yè)務(wù)的資格審批、對(duì)基金管理公司從業(yè)審批等，而且也享有相當(dāng)獨(dú)立的立法權(quán)，包括制訂與證券相關(guān)的法律和法規(guī)，及掌握相當(dāng)程度的司法權(quán)（證監(jiān)會(huì)不僅有權(quán)對(duì)證券違規(guī)、違法立案調(diào)查，而且有權(quán)作一至五倍的行政罰款，因此它掌握相當(dāng)?shù)乃痉?quán)）。這使得尋租設(shè)租的機(jī)會(huì)增加，也增加了有效監(jiān)管的困難。
拿發(fā)行審核制度的安排來(lái)說(shuō)，一年來(lái)新股發(fā)行方式從以往“審批制”改為國(guó)際通行的“核準(zhǔn)制”，意味著一家公司能否上市應(yīng)取決于公司本身的質(zhì)量。但是，在以行政為主導(dǎo)的監(jiān)管模式下，由于權(quán)力完全集中，監(jiān)管中的任何環(huán)節(jié),如證監(jiān)會(huì)的公司上市預(yù)審、發(fā)行部、發(fā)審會(huì)等部門(mén),都掌握著一家公司能否上市的生殺大權(quán)。這樣，許多公司就把上市希望寄托在一批圍繞著證監(jiān)會(huì)進(jìn)行公關(guān)的外圍組織或者個(gè)人身上，這批以公關(guān)為名的中介機(jī)構(gòu)或個(gè)人在企業(yè)與證監(jiān)會(huì)之間進(jìn)行種種“灰色操作”。既然公司上市申請(qǐng)存在巨大的尋租空間，那么監(jiān)管制度要真正實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作是不可能的。
其次，在監(jiān)管權(quán)力過(guò)于集中的的情況下，變相的計(jì)劃運(yùn)作方式不可避免。如券商的“限報(bào)家數(shù)”、控制公司上市家數(shù)和上市速度、上市公司的股價(jià)厘定等都表現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的印記。有文件指出，“證券公司自行排隊(duì)、限報(bào)家數(shù)”是指每家證券公司一次只能推薦一定數(shù)量的企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行股票，由證券公司將擬推薦的企業(yè)逐一排隊(duì)，按序推薦。這樣一來(lái)，如果某券商有好的企業(yè)要推薦，但又沒(méi)有推薦上市的指標(biāo)，那它們只好從那些有通道而沒(méi)有好企業(yè)的券商那里購(gòu)買(mǎi)通道了。這不僅增加了擬上市公司的申請(qǐng)上市的成本，也會(huì)增加對(duì)這些公司監(jiān)管的難度。
來(lái)源:財(cái)經(jīng)周刊2002.4.22
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