論集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)、問(wèn)題產(chǎn)生的原因及層次性

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地�！睹穹ㄍ▌t》第80條也規(guī)定，土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。但是，《憲法》和有關(guān)的法律法規(guī)又規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。這里的土地使用權(quán)應(yīng)包括國(guó)有和集體兩種。對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)務(wù)院已以第55令的法規(guī)形式明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓的條件、轉(zhuǎn)讓的范圍、轉(zhuǎn)讓辦法；對(duì)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓至今還沒(méi)有一部相關(guān)的法規(guī)。但新的《土地管理法》為集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題提供了法律上的依據(jù)，并為今后出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施辦法埋下了伏筆。特別是新《土地管理法》提出了“用途管制”概念，為集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓大開(kāi)方便之門(mén)。從資源保護(hù)的角度理解，用途管住了，一切就管住；用途管不�。灰磺卸纪甑�，任你如何流動(dòng)，政府只管納稅、收費(fèi)；這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理資源的最高明手段。

　　一、關(guān)于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律根據(jù)問(wèn)題

　　國(guó)務(wù)院至今未出臺(tái)一部相關(guān)的集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理法規(guī)，因此，出現(xiàn)學(xué)術(shù)理論上的長(zhǎng)期爭(zhēng)鳴是極為正常的。現(xiàn)在的問(wèn)題是，人們要把原先在理論上長(zhǎng)期爭(zhēng)鳴的東西付諸于實(shí)踐，有的地方甚至提出了解放思想、突破禁區(qū)、制度創(chuàng)新等口號(hào)，這就有點(diǎn)令人疑惑不解了。因?yàn)�，理論上�?zhēng)鳴和實(shí)踐中具體運(yùn)作完全是兩碼事。作為政府職能部門(mén)，依法辦事是其天職，在這個(gè)大前提下，才能談解放思想、突破禁區(qū)。我認(rèn)為，法律法規(guī)的每一條款的遣字造句應(yīng)當(dāng)是非常慎密而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�，其立法的宗旨也�?dāng)是明確客觀的，任何從左或有的角度隨意歪曲理解采取實(shí)用主義的做法均不足取，事實(shí)上，無(wú)論《憲法》或《土地管理法》等法律都沒(méi)有在文字上明確表述集體所有土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)，恰恰相反，新《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的某些條款規(guī)定已為集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)上的支持。

　�。ㄒ唬┬隆锻恋毓芾矸ā返�14條第2款規(guī)定，在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。這里的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)即為集體所有農(nóng)業(yè)用地的土地使用權(quán)，調(diào)整行為說(shuō)白了就是土地使用權(quán)有條件的轉(zhuǎn)讓，只是名稱不同并經(jīng)村民代表大會(huì)通過(guò)及報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而已。

　�。ǘ�）新《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。我認(rèn)為，該條款有二層意思：①這里的農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)應(yīng)特指農(nóng)業(yè)用地，如果農(nóng)業(yè)用地未經(jīng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，當(dāng)然是不允許的，也和新法的立法宗旨相悖。如若轉(zhuǎn)、受讓雙方都是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不改變用途，那就不適用本條款，而適用上述第14條之規(guī)定。在實(shí)際工作中，人們往往根據(jù)這一條款規(guī)定不加分析地對(duì)集體土地轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行全面否定，均因未深刻領(lǐng)會(huì)新法的立法宗旨及從整體上理解《土地管理法》條文所致。②該條款的下一段話即取得建設(shè)用地的企業(yè)……已開(kāi)宗明義的告訴我們，符合特定條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移。何謂依法轉(zhuǎn)移？轉(zhuǎn)移者，轉(zhuǎn)讓也。既然允許轉(zhuǎn)讓，就可以不辦理征用手續(xù)而允許流動(dòng)辦理變更登記手續(xù)。如果征為國(guó)有，那就不是轉(zhuǎn)讓，而是劃撥或出讓。這個(gè)根本概念必須弄清。

　�。ㄈ�）新《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。可見(jiàn)，連新法都承認(rèn)出賣(mài)村民住宅是一種客觀現(xiàn)象，是不可回避的，政府職能部門(mén)所要做的工作就是不批給新的宅基地，至于老的宅基地出賣(mài)后應(yīng)當(dāng)怎樣辦理過(guò)戶手續(xù)，新法沒(méi)有規(guī)定。既然新法沒(méi)有規(guī)定，出賣(mài)又是一種客觀現(xiàn)象，我們就可以從其他法規(guī)中尋找依據(jù)。

　　（四）新《土地管理法實(shí)施條例》第6條又是明確規(guī)定，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必領(lǐng)向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。毫無(wú)疑問(wèn)，這里的土地使用權(quán)，應(yīng)包括集體和國(guó)有在內(nèi)，而且是特指有建筑物和構(gòu)筑物的土地使用權(quán)。眾所周知，沒(méi)有建（構(gòu)）筑物的土地使用權(quán)，不要說(shuō)是集體的，就是國(guó)有的一般也不允許轉(zhuǎn)讓。如果允許轉(zhuǎn)讓，就會(huì)觸犯《刑法》第228條關(guān)于“以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)，……等等”的規(guī)定。

　　通過(guò)以上論述，我們已不難看出新法對(duì)集體土地使用權(quán)依法辦理轉(zhuǎn)讓的端倪，只是還缺乏具體配套的實(shí)施辦法。由于在實(shí)際生活中，無(wú)論對(duì)村民或村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，最具誘惑力和實(shí)際意義的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)屬集體所有非農(nóng)建設(shè)用地（以下簡(jiǎn)稱集體建設(shè)用地）使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，故在此重點(diǎn)討論集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。

　　二、關(guān)于集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓爭(zhēng)論產(chǎn)生的深層社會(huì)歷史原因分析

　　一個(gè)本來(lái)已經(jīng)相當(dāng)明確的問(wèn)題為什么在理論界總是爭(zhēng)論不休呢？一個(gè)本來(lái)不是問(wèn)題的問(wèn)題卻變成問(wèn)題，成為人們反復(fù)議論的對(duì)象，究竟是法律錯(cuò)了還是我們的理解出了偏差？仔細(xì)想來(lái)，其中的深層社會(huì)歷史背景是主要因素，法律的某些規(guī)定不夠嚴(yán)密是次要的因素�，F(xiàn)予分析歸納。

　�。ㄒ唬┤藗兊膫鹘y(tǒng)習(xí)慣觀念使然。試想，在幾十年一貫制的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代里，什么東西不是國(guó)家調(diào)撥、計(jì)劃分配？土地所有權(quán)往往和使用權(quán)混為一談。兩權(quán)分離并在實(shí)踐中運(yùn)作是在國(guó)務(wù)院1990年頒布第55令以后才開(kāi)始的。當(dāng)時(shí)人們對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值及其流轉(zhuǎn)的概念很模糊，對(duì)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓連想也不敢想。這也難怪，長(zhǎng)期以來(lái)，集體所有的土地在產(chǎn)權(quán)上從來(lái)是有其名而無(wú)其實(shí)，產(chǎn)權(quán)的邊界是模糊的。在國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織之間，權(quán)力和義務(wù)是不對(duì)等的，集體經(jīng)濟(jì)組織除了服從國(guó)家征用之外，在使用權(quán)處置方面幾乎是無(wú)所作為。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，卻自發(fā)地存在著房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，在如何規(guī)范這種行為方面國(guó)家又缺乏配套的措施，因此，引起爭(zhēng)議是必然的。

　　（二）過(guò)去的有關(guān)法律法規(guī)對(duì)用途管制沒(méi)有明確規(guī)定，“用途管制”作為法律用語(yǔ)還是近幾年同國(guó)際慣例剛剛接軌的產(chǎn)物；其實(shí)，只要人們理解了用途管制的深刻含義，對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓還有什么想不通呢？

　�。ㄈ�）出于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陌生和排斥感，有場(chǎng)無(wú)市或有市無(wú)場(chǎng)從來(lái)不是完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)就是資源資產(chǎn)的流動(dòng)性和變現(xiàn)性。我們不可否認(rèn)，即使文革十年，地下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也沒(méi)有消失，房產(chǎn)及其土地使用權(quán)也在照常流動(dòng)，在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，我們豈可螳臂擋車，逆歷史潮流而動(dòng)？青山遮不住，畢竟東流去，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，規(guī)范市場(chǎng)行為才是我們的天職。

　�。ㄋ模�將“轉(zhuǎn)讓”同“所有制”變更問(wèn)題混為一談，實(shí)質(zhì)是概念模糊導(dǎo)致思路不清。

　�。ㄎ澹┥鐣�(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過(guò)快，尤其在當(dāng)前大力倡導(dǎo)城市化及城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃處于不斷調(diào)整以適應(yīng)變化了的形勢(shì)的背景下，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局著眼，都在有意或無(wú)意擴(kuò)大國(guó)有土地的“

范圍”，唯恐集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓造成日益嚴(yán)重的“征地難”后遺癥及利益分配不均導(dǎo)致政府在宏觀上調(diào)控土地市場(chǎng)職能的弱化。

　　（六）從《土地管理法》的初衷角度講，集體建設(shè)用地是國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定體現(xiàn)政府對(duì)村民或集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)特殊優(yōu)惠的供地政策，也即只有村民和集體經(jīng)濟(jì)或某些村辦企業(yè)才有資格享受不進(jìn)行集體土地所有權(quán)變更而辦理土地使用優(yōu)惠的政策，今將集體建設(shè)用地使用權(quán)受讓對(duì)象擴(kuò)大到非本村村民或城市居民及城市企業(yè)，則有悖于《土地管理法》的立法宗旨。這就是我上面已述及的法律規(guī)定確有不夠嚴(yán)密的地方。

　�。ㄆ撸�對(duì)集體土地位用權(quán)的轉(zhuǎn)讓缺乏層次性的認(rèn)識(shí)。我們知道，即使是國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也是有層次性的。何謂層次性，即根據(jù)轉(zhuǎn)受讓與主客體的不同而采取不同的對(duì)策，設(shè)定轉(zhuǎn)讓的前提條件。譬如，國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須要有合法的地上建筑物的產(chǎn)權(quán)，必須具備土地使用證書(shū)等；已出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須投入一定比例的建設(shè)資金，取得國(guó)有土地使用證書(shū)等方可轉(zhuǎn)讓。由于集體建設(shè)用地情況更復(fù)雜，國(guó)家又沒(méi)有專門(mén)的法規(guī)與之相配套，其轉(zhuǎn)讓的層次性就更難把握，其轉(zhuǎn)讓問(wèn)題就顯得更加敏感。

　　如果說(shuō)，前幾年是前4種因素占據(jù)主導(dǎo)地位而影響了集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)的正常辦理，那么，后3種因素則是近幾年影響集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)正常辦理的主要緣由。因此，如何規(guī)范集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓行為也就愈顯迫切。

　　三、關(guān)于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的層次性問(wèn)題

　　當(dāng)今社會(huì)，城市化在不斷加快，總體規(guī)劃在不斷調(diào)整，公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目在不斷增加，如果在集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中不分層次，不分對(duì)象，一律允許其保留集體所有不變的前提下辦理變更登記，則對(duì)整個(gè)社會(huì)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展是極為不利的。由于法律永遠(yuǎn)滯后于實(shí)際生活，特別是在與集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓相配套的有關(guān)法規(guī)尚未出臺(tái)的情況下，在如何處置集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題上，確有一個(gè)政府引導(dǎo)問(wèn)題。

　　在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓中，可以不直接辦理變更登記而應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)征為國(guó)有后再辦理變更登記的大約只有兩種情況：一是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有集體非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓；二是所有在農(nóng)村的宅基地轉(zhuǎn)讓（房屋連帶土地）給城市居民的。處于現(xiàn)代社會(huì)中的政府面對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)現(xiàn)象，任何一級(jí)政府都不可能坐等國(guó)家出臺(tái)法規(guī)后才開(kāi)始著手管理某件事物，這就要求處理問(wèn)題必須要有前瞻性、主動(dòng)性，這是政府和法院的根本區(qū)別！我認(rèn)為，最近溫州市土地局出臺(tái)的《溫州市集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》，其政府主導(dǎo)型的大方向非常明確，也是符合城市化總體要求的，對(duì)各類集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓行為及政府應(yīng)在其中扮演怎樣的角色，均考慮得較為周詳，如能按此運(yùn)作，政府將掌握主動(dòng)權(quán)，行為也較規(guī)范。那種將集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓簡(jiǎn)單地套用國(guó)務(wù)院第55號(hào)令的規(guī)定進(jìn)行辦理的做法，既缺乏法律依據(jù)，又易造成政府與民爭(zhēng)利的假象，而且，政府將因小失大，給今后為公益事業(yè)征地帶來(lái)一定程度的后患。當(dāng)然，《溫州市集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》也非十全十美，其中的某些措詞也有值得商榷的地方。如該《辦法》中規(guī)定，凡城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)時(shí)，其土地一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國(guó)有，再參照國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。我認(rèn)為，一律征為國(guó)有一是法律依據(jù)不足；二是偏離了集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的本來(lái)含義。但政府在具體操作中可采取鼓勵(lì)方式要求征為國(guó)有。

　　總之，各類集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，正因?yàn)槿绱�，目前各地只能根�?jù)本地區(qū)的實(shí)際自行試點(diǎn)。這個(gè)問(wèn)題的徹底解決，有賴于國(guó)務(wù)院出臺(tái)正式的配套法規(guī)后才有可能。?

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