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集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理面臨的主要矛盾與對策
現(xiàn)行法律規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，換言之，集體土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設(shè)用地供地渠道的單一性，使得集體土地各種產(chǎn)權(quán)不僅先天發(fā)育不足，而且后天還受到種種歧視，集體建設(shè)用地一直游離于土地市場之外。即使進(jìn)入市場。也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉(zhuǎn)，一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于：人為制造了國家所有制和農(nóng)民集體所有制在土地收益權(quán)上的不平等。以現(xiàn)行的征地制度為例來分析，不難看出這一點(diǎn)：在用地者所要支付的總地價(jià)的構(gòu)成來看，第一部分為用地單位所要支付的被征地農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用；第二部分為上繳國家的各項(xiàng)稅、費(fèi)；第三部分為交地方政府的土地出讓金及各項(xiàng)配套費(fèi)用。在這過程中，用地者動用了國家征地權(quán)（實(shí)際上顯得過于泛濫），以相當(dāng)?shù)土氖褂觅Y源的“補(bǔ)償”價(jià)格代替國家解決了對農(nóng)民集體土地永久性所有權(quán)的“買斷”，取得了一定年限的土地使用權(quán)；國家在得到用地者支付的土地稅、費(fèi)后，擁有了永久性的土地所有權(quán)；農(nóng)民（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）在得到了一定的土地補(bǔ)償（這種補(bǔ)償在總地價(jià)中所占比例是較低的）后永久性失去了在土地上投入、收益的權(quán)利。這種由于歷史原因形成的不合理已引起越來越多的有識之士的關(guān)注和政府管理部門的反思。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何確保經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展對資源的合理利用，如何切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村的社會穩(wěn)定，已成了從中央到地方各級政府普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。筆者以為，在《憲法》承認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)并存的今天，國有土地、集體土地不同的“出身”不應(yīng)該影響各自主體產(chǎn)權(quán)的地位。如同國家對城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)擁有土地處置、收益等相應(yīng)權(quán)利一樣，農(nóng)村集體土地的處置、收益權(quán)也應(yīng)交還給集體土地所有者。兩種產(chǎn)權(quán)，納入同一市場，可促使其互為補(bǔ)充，共同發(fā)展，這是本文立論的基礎(chǔ)。下面，本文將就集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理方面存在的幾種矛盾作些剖析，并結(jié)合實(shí)際談?wù)剬Σ摺?br />
一、當(dāng)前面臨的主要矛盾
�。ㄒ唬┰诔鞘谢M(jìn)程中大批集體土地轉(zhuǎn)為國有與離開土地的農(nóng)民進(jìn)城后缺少基本生活保障之間的矛盾
新《土地管理法》實(shí)施以來，隨著城市化進(jìn)程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各功能區(qū)的劃分越來越具體。而所有權(quán)則體現(xiàn)為單一化。以近郊工業(yè)園區(qū)為例，按現(xiàn)行政策，這類項(xiàng)目用地必須使用國有土地�？紤]到招商引資的“門檻”問題，一般工業(yè)用地地價(jià)普遍較低，而地方政府在這其中又不可能貼補(bǔ)資金，因此，犧牲較多的往往是集體土地所有者的利益。這種情形類同于20世紀(jì)70—80年代初各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)大規(guī)模興起時(shí)。所不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)以低成本取得地價(jià)，以后土地增值部分的產(chǎn)權(quán)仍界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，而且從理論上講，每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都將有可能享受未來土地增值所帶來的利益。而現(xiàn)行工業(yè)園區(qū)以低成本取得地價(jià)，源源不斷的增值部分卻名正言順歸企業(yè)（轉(zhuǎn)化為利潤）及國家（轉(zhuǎn)化為稅收）所有。雖然出讓金的大部分返還給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但一次性較低的補(bǔ)償費(fèi)不足以解除失去土地后的農(nóng)民長期的后顧之憂。
不少農(nóng)民雖然進(jìn)了城。但由于種種復(fù)雜的歷史原因，使他們在諸如就業(yè)機(jī)會、社會保障等方面不可能真正與城市居民享有同等權(quán)利，由此造成這一大批“非農(nóng)業(yè)人口”進(jìn)了城卻離不開村。為了維持基本的生活，出租、買賣宅基地等隱形交易現(xiàn)象就產(chǎn)生了，客觀上造成了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理上的混亂。且大量農(nóng)村待業(yè)人員的存在也成了潛在的社會不穩(wěn)定因素，反過來，又加劇了農(nóng)村人多地少的矛盾。
�。ǘ┘w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體的約定性與流轉(zhuǎn)方向客觀上的要求多元化之間的矛盾
集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受現(xiàn)行法律規(guī)章的制約，一般都嚴(yán)格設(shè)定了范圍：①地域范圍在規(guī)劃區(qū)以外；②使用主體為同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，一般外來經(jīng)濟(jì)成分原則上要求使用國有土地。但實(shí)際操作中，往往陷入兩難境地：首先，從主觀意愿來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織希望在更大范圍內(nèi)盤活存量資產(chǎn)，確保集體土地資產(chǎn)利益實(shí)現(xiàn)的最大化；其次，從客觀條件來講，既然承認(rèn)集體建設(shè)用地是一種資產(chǎn)，它必然要隨同其他資產(chǎn)進(jìn)入市場。而在資產(chǎn)盤活中，必然不可能受“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”的限制。以湖州市為例，改革開放以來，個(gè)私經(jīng)濟(jì)、民營企業(yè)發(fā)展迅猛，使用集體建設(shè)用地成本低、方法靈活等優(yōu)勢吸引了一些尚處在資本原始積累階段的小型作坊式企業(yè)。因此，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租、受轉(zhuǎn)集體存量建設(shè)用地（連同廠房、機(jī)器設(shè)備等）的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。如按現(xiàn)行習(xí)慣做法，所有這些項(xiàng)目用地都要先征為國有再補(bǔ)辦出讓，企業(yè)不堪重負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織也沒有積極性。此外，抵押作為一種準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓行為，集體建設(shè)用地隨同地面建筑物一并抵押時(shí)，一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，也涉及集體建設(shè)用地跨越“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，在當(dāng)前法律己允許國有土地使用權(quán)的使用主體擴(kuò)展到境內(nèi)外所有經(jīng)濟(jì)組織或自然人的情況下，對集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在強(qiáng)調(diào)規(guī)劃協(xié)調(diào)、用途管制前提下，也不應(yīng)該人為設(shè)置障礙�？陀^存在的實(shí)際要求我們在設(shè)定集體建設(shè)用地使用主體時(shí)應(yīng)有所突破。
�。ㄈ┺r(nóng)村村民一戶一宅政策的硬性規(guī)定與實(shí)際上隨著大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城而帶來的宅基地被動連同私房買賣現(xiàn)象之間的矛盾
新《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村居民只能一戶一宅。且法律嚴(yán)禁宅基地買賣。在城郊結(jié)合部，如涉及全隊(duì)（組）農(nóng)轉(zhuǎn)非，宅基地通過整體置換、復(fù)墾的，就不存在宅基地買賣問題。但大部分遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村，村民或異地打工進(jìn)了城市，或投親靠友離開了故土的現(xiàn)象不同程度存在著。在變賣房產(chǎn)中，勢必涉及宅基地轉(zhuǎn)移。據(jù)前幾年調(diào)查，集體土地流轉(zhuǎn)中占相當(dāng)比例的就是宅基地的買賣；此外，在各種經(jīng)濟(jì)活動中，以農(nóng)村村民私宅進(jìn)行擔(dān)保、以致?lián)?shí)現(xiàn)時(shí)法院裁決房產(chǎn)（連同宅基地）過戶的現(xiàn)象也不在少數(shù)。雖不合法，但卻在情理中，因?yàn)檎厣辖ㄔ斓姆课輰儆谵r(nóng)民的私產(chǎn)，是農(nóng)民投資所形成的。如簡單規(guī)定為“不予辦理”，一是剝奪了農(nóng)民住房的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，人為制造房與地的分家；二是客觀上縱容了私下買賣行為（在政府部門“不予辦理”的同時(shí)，不少城市居民以低廉的價(jià)格購得鄉(xiāng)村農(nóng)民住宅作為別墅，就是例證）。但如按現(xiàn)行做法補(bǔ)辦出讓，則矛盾更多：一是征用主體難以界定；二是土地補(bǔ)償難以到位；三是不便于管理-規(guī)劃區(qū)外村民住宅群中夾雜著零零星星的國有土地，這些零零星星的國有土地，往往會成為集體管不了、國家又管不好的管理“空白區(qū)”。
�。ㄋ模┘w土地所有權(quán)變更補(bǔ)償?shù)团c改變用途后（尤其是征為國有后）帶來巨額土地收益之間的矛盾
以集體建設(shè)用地使用權(quán)從村級所有變更為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級所有為例，一般對所有權(quán)的界定是按照原集體企業(yè)的隸屬關(guān)系：企業(yè)原是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）投資興建的，土地界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級所有；是村投資興建的，則為村所有。然而，20世紀(jì)七八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在起步階段辦理使用手續(xù)時(shí)，對農(nóng)民的補(bǔ)償是極其有限的，且方式多樣。有的僅以安排村民進(jìn)企業(yè)的方式處置。企業(yè)一旦轉(zhuǎn)制，這些村民大多又回到了村里，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體對村級集體（包括農(nóng)民）的土地安置補(bǔ)償往往落了
空。所以，這個(gè)問題如處理不妥，就侵犯了村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益；另一種情況是規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征為國有的（尤其是規(guī)劃一旦確定為商貿(mào)、房地產(chǎn)用途的），往往所有權(quán)一轉(zhuǎn)變即地價(jià)猛漲。同一宗地，無期限的集體土地所有權(quán)征地補(bǔ)償?shù)�，而所有�?quán)變更后一定年限的土地使用權(quán)價(jià)格高，這前后巨大的反差刺激了集體土地所有者。于是，一方面在企業(yè)補(bǔ)辦征用手續(xù)時(shí)，集體土地所有者抵觸強(qiáng)烈；另一方面，規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地新的私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象又頻頻發(fā)生，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自改變土地用途，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、建造商業(yè)用房私下轉(zhuǎn)讓、出租等案件時(shí)有發(fā)生。
（五）集體資產(chǎn)的捉襟見肘與集體土地收益使用的隨意性之間的矛盾
鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展走過了20多年的歷程，其發(fā)展也有類似于國企發(fā)展的階段與過程。到進(jìn)行轉(zhuǎn)制時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)三大資產(chǎn)中，貨幣資產(chǎn)匱乏，固定資產(chǎn)也差不多折舊光了，所剩的就是土地資產(chǎn)，它成了加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開發(fā)、保證農(nóng)村社會長期穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入的最重要的資金來源。然而，長期以來由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體被虛化，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為最基層的一級國家行政機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)管理委員會作為集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)代表兩者之間的關(guān)系容易被混淆，其結(jié)果往往導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益最后成了補(bǔ)充鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政不足，用于支付機(jī)關(guān)干部工資福利的財(cái)源，而失去了土地的農(nóng)民的后顧之憂仍然沒法解決。同時(shí)，相比較國有土地收益由土地管理部門、財(cái)稅部門實(shí)行嚴(yán)格收支兩條線的管理及制約機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地收益的使用缺乏相應(yīng)的制約與監(jiān)督。
二、主要對策
市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地管理部門作為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理者，其職能除了以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地年度使用計(jì)劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃利用以及計(jì)劃利用外，主要還在于對土地市場的培育和規(guī)范：通過制定相應(yīng)的游戲規(guī)則、公開辦事程序、設(shè)置入市條件等，來規(guī)范各類土地的市場行為，以確保國有、集體土地資產(chǎn)利益實(shí)現(xiàn)最大化；同時(shí)，通過合理分配和調(diào)節(jié)土地收益，確保各種土地權(quán)利人的合法權(quán)益。
�。ㄒ唬┮杂猛竟苤茷辇堫^，以稅費(fèi)調(diào)節(jié)為手段，確保集體土地所有者在處置權(quán)上的公正地位和在收益上的利益實(shí)現(xiàn)
正像通過企業(yè)轉(zhuǎn)制來打破所有制的界線，使無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)都將處在同一起跑線上公平競爭一樣，土地進(jìn)入市場的條件也不應(yīng)區(qū)別“出身”。具體而言，國有土地、集體土地應(yīng)進(jìn)入同一市場，共同受規(guī)劃、稅收的調(diào)控和建設(shè)用地年度計(jì)劃的約束。
首先，應(yīng)把“征用”范圍嚴(yán)格限制在法律所規(guī)定的“公共利益需要”內(nèi)；除“公共利益需要”外，需要將集體土地轉(zhuǎn)為國有的，必須按等價(jià)交易的原則，由政府以市場價(jià)予以收購。以避免將“征用權(quán)”內(nèi)涵和外延任意擴(kuò)大，造成對農(nóng)民集體土地所有權(quán)永久性的侵害。
其次，為確保集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地所有權(quán)獲取源源不斷的土地收益，就必須保證集體建設(shè)用地?fù)碛幸欢◣齑媪�。在土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍內(nèi)應(yīng)留出一定比例保留集體土地所有權(quán)的工業(yè)小區(qū)、個(gè)私園區(qū)用地，由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行配套建設(shè)（報(bào)批程序依法進(jìn)行），用以儲備。既可解決企業(yè)用地成本過高的矛盾，又保證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有源源不斷的土地收益，以確保廣大農(nóng)民的增收和農(nóng)村社會的長治久安。
再次，對受轉(zhuǎn)主體的限制應(yīng)盡可能打破界線，使用集體建設(shè)用地，不應(yīng)受所有制、區(qū)域的限制。除國家法律明確規(guī)定必須使用國有土地的以外（列出用地目錄清單），一般經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人都可以選擇使用集體建設(shè)用地。
最后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所帶來的土地收益應(yīng)合理分配。一般而言，國家不參與分配。但可通過收取級差地租和土地增值稅等形式獲取國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境發(fā)展方面投入的相應(yīng)回報(bào)。
�。ǘ┮允袌鰞r(jià)格為基準(zhǔn)，以各種細(xì)化的權(quán)利為依托，盡快建立完善集體土地基準(zhǔn)地價(jià)體系及相應(yīng)的地價(jià)評估體系
土地作為特殊商品進(jìn)入市場的核心問題就是產(chǎn)權(quán)的明晰和價(jià)格的確定。但目前，我國的基準(zhǔn)地價(jià)體系是相當(dāng)不完整的，占據(jù)建設(shè)用地半壁江山的集體建設(shè)用地使用權(quán)，由于產(chǎn)權(quán)本身一直未被承認(rèn)，在價(jià)格體系上更是空白，典型的例子是《擔(dān)保法》規(guī)定，集體土地不能單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán)，只有在房產(chǎn)抵押時(shí)，土地才可隨之抵押。因此，要將集體土地推入市場，當(dāng)務(wù)之急是要盡快細(xì)化各種權(quán)利，建立相應(yīng)的地價(jià)體系及地價(jià)評估體系。具體如下：
集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（含作價(jià)入股）及其轉(zhuǎn)讓價(jià)格。適用于保留集體所有權(quán)不變的集體土地內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價(jià)格。
集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃及其租賃價(jià)格。適用于短期出租，以支付租金形式支付土地收益。
集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押及其抵押價(jià)格。適用于以集體土地抵押融資時(shí)設(shè)定的價(jià)格。
集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。適用于辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)手續(xù)時(shí)，對承包農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償。
集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地及其補(bǔ)償、征購價(jià)格（不包括因公共利益需要而征用土地）。主要是一次性對終極所有權(quán)的收購價(jià)格，除了對承包農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償及安置，還應(yīng)包括憑借土地所有權(quán)，在用途改變后永久性對該宗地所能享有的預(yù)期收益權(quán)價(jià)格。而且，這個(gè)價(jià)格不應(yīng)由用地單位來支付，而應(yīng)由未來的土地所有者-國家來支付。現(xiàn)在有一種比較普遍的說法，把工業(yè)用地以較低的成本出讓的原因歸結(jié)為降低企業(yè)用地成本、降低招商引資的門檻。這話其實(shí)混淆了一個(gè)最基本的概念，即企業(yè)購買的是一定年限的土地使用權(quán)而非所有權(quán)，國家要讓利給企業(yè)，不能以慷集體土地所有者之慨作為代價(jià)。
�。ㄈ┮砸�(guī)范管理為手段，以推進(jìn)土地市場一體化為目標(biāo)，將集體建沒用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一、有序、公開的市場管理軌道
為了推進(jìn)集體土地的集約、高效利用，培育公正、公開、公平的有形市場，逐步實(shí)現(xiàn)以市場規(guī)則來配置集體土地資產(chǎn)的目標(biāo)，同時(shí)也為了拓寬建設(shè)用地的供應(yīng)渠道，緩解用地壓力，必須將集體建設(shè)用地納入到統(tǒng)一的市場，充分利用國有土地市場運(yùn)作的固有機(jī)制及信息渠道，真正實(shí)現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場的管理。
首先，要把好儲備關(guān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，通過工業(yè)園區(qū)等建設(shè)，使存量建設(shè)用地達(dá)到一定保有量，以供應(yīng)市場的用地需求；也可通過土地置換、收購等方式儲備集體建設(shè)用地。
其次，要把好供應(yīng)關(guān)。積極探索運(yùn)用市場機(jī)制來促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效途徑。在土地有形市場，要逐步建立和完善公告、公示等制度，嘗試引入招標(biāo)、拍賣等行之有效的供地方法。
最后，要把好地價(jià)關(guān)。為了體現(xiàn)公正、公平，流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)委托有資質(zhì)的土地專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。同時(shí)，應(yīng)合理核定土地增值額及應(yīng)上繳的增值稅、費(fèi)。
�。ㄋ模┮砸�(guī)范資金管理為“抓手”，確保集體土地收益在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用
集體土地流轉(zhuǎn)收益原則上應(yīng)專款專用，主要用于被用地農(nóng)戶的安置補(bǔ)償，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公益事業(yè)發(fā)展，土地開發(fā)整理以及包括興辦企業(yè)在內(nèi)的投資等，為集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員謀求源源不斷或直接或間接的收益。
資金的收繳直接在項(xiàng)目報(bào)批中完成。按規(guī)定的比
例分配給相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。
集體土地收益要設(shè)立資金專戶，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理辦法。資金使用要接受集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員的監(jiān)督，嚴(yán)禁移作他用；
建立相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制，增加集體土地收益收支管理上的透明度，促進(jìn)基層的廉政建設(shè)。監(jiān)察部門、土管部門、財(cái)政部門，應(yīng)按各自權(quán)、責(zé)加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督，以防止侵犯農(nóng)民利益及腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
�。ㄎ澹┮灾贫葎�(chuàng)新為前提，以依法行政為保障，盡快制定相關(guān)的法律規(guī)章
市場經(jīng)濟(jì)從根本上講是法制經(jīng)濟(jì)，沒有相應(yīng)的法律規(guī)章及制度作保障，就不可能從根本上維護(hù)土地權(quán)利人的利益。
首先，要盡快制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的辦法，內(nèi)容包括范圍、形式、程序等，以平衡區(qū)域范圍內(nèi)的政策，規(guī)范面上的工作。
其次，應(yīng)盡快健全完善相應(yīng)的土地登記制度，實(shí)現(xiàn)用前、用中、用后的全程管理，解除用地者使用集體土地的后顧之憂，保障各種權(quán)利人的利益。要細(xì)化各種權(quán)利，完善各項(xiàng)登記，如土地收益收繳情況、抵押情況等。
更為重要的，為了使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入有形市場軌道規(guī)范運(yùn)作，最終還必須有法律規(guī)章的保障。否則，一旦涉及訴訟等。政策畢竟不能代替法律，土地使用者也缺乏安全感。集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的客觀存在呼吁著相關(guān)法律法規(guī)的盡早出臺。
早在300多年前，英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉。配第就曾意味深長地把土地稱作“財(cái)富之母”。土地使用制度改革（嚴(yán)格意義上應(yīng)稱之為國有土地使用制度改革）10多年來的實(shí)踐印證了這一點(diǎn)。不少城市正是借助于土地的滾動開發(fā)，完成了現(xiàn)代化建設(shè)所必需的資本積累。這一點(diǎn)，同樣也適用于集體土地。集體土地是廣大農(nóng)民賴于生存的根本。為了維護(hù)占全國總?cè)丝诮^大多數(shù)的農(nóng)民的利益，集體土地所有權(quán)不可能最終為國有土地所有權(quán)所代替，換言之，經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展不可能以犧牲廣大農(nóng)民（尤其是這一階層中的弱勢群體）的集體利益為代價(jià)。
總之，集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理，既要體現(xiàn)有償、有限期、有流動的“地改”總體要求，又要兼顧國家、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民三者的利益。通過法律規(guī)章的保駕護(hù)航，將其統(tǒng)一納入公平、公正、公開的土地有形市場，真正實(shí)現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)一體化管理的目標(biāo)。
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