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我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善
[摘 要]農(nóng)村集體土地是維持農(nóng)民生存的基本保障，而以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主的土地制度因分散經(jīng)營而無法形成規(guī)模效益，對于共同富裕奔小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其功能是非常有限的。對農(nóng)村集體的土地依照市場法則統(tǒng)一進(jìn)行有效經(jīng)營、形成規(guī)模效益是在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的主要措施，這也是我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)農(nóng)村的普遍作法。但目前對農(nóng)村集體土地依照市場規(guī)律進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營尚存在法律制度上的障礙，主要是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明以及缺乏核心權(quán)能（處分權(quán)），使集體土地所有權(quán)并非真正法律意義上的所有權(quán)。中央已經(jīng)明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為解決“三農(nóng)”問題的基本原則，與此相適應(yīng)，我國農(nóng)村土地法律制度應(yīng)該與城市土地法律制度統(tǒng)一起來，這是完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的基本途徑。
[關(guān)鍵詞]“三農(nóng)”問題；集體土地所有權(quán)；社會保障
“三農(nóng)”問題的核心是增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村土地歷來被視為農(nóng)民維持生存的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有制也就成為相應(yīng)的法律保障，但由于種種原因，農(nóng)村集體土地所有制未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，所以農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善就成為解決“三農(nóng)”問題的重要措施之一。中國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離政策，使眾多的農(nóng)村人口與有限的土地資源之間的矛盾日益加劇。農(nóng)村土地承包制決定了我國農(nóng)業(yè)仍以小規(guī)模分散經(jīng)營為主，未形成普遍的規(guī)模效益，抗拒自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，我國與發(fā)達(dá)國家相比，給予農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼很少，因而有時(shí)出現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)不增收的情況。其實(shí)，以農(nóng)業(yè)占GDP的比例之小就不必指望以解決農(nóng)業(yè)問題為突破口來解決全部的“三農(nóng)”問題。①于是，為緩解人地關(guān)系高度緊張這一矛盾，實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，是解決“三農(nóng)”問題的中心環(huán)節(jié)，但這是一個(gè)長期的過程。只有通過對農(nóng)村集體土地的有效經(jīng)營，才能積累、充實(shí)和增加農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)，以此保障農(nóng)民的基本生活需求。
一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的核心是互助合作
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是伴隨著新中國的誕生而建立的，從新中國成立至今，我國農(nóng)村土地制度大致經(jīng)歷了三次變革。[1]（P27-52）當(dāng)初建立集體土地所有制的初衷是通過互助合作，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
我國農(nóng)村土地制度第一次變革的標(biāo)志是1950年6月30日頒布的《中華人民共和國土地改革法》，其中心思想是通過土地改革廢除封建地主土地私有制，將其變?yōu)檗r(nóng)民土地私有制，這一階段至1953年中共中央宣告土地改革已經(jīng)完成而結(jié)束。新中國的土地改革運(yùn)動(dòng)極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，為國家工業(yè)化的起步奠定了基礎(chǔ)，但也出現(xiàn)了“兩極分化”嚴(yán)重的情況。為了執(zhí)行“一化三改”的過渡時(shí)期總路線，中共中央決定在農(nóng)村通過互助合作和人民公社運(yùn)動(dòng)使土地的農(nóng)民私有向集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營過渡。這一階段從1953年開始到1978年十一屆三中全會召開前夕結(jié)束，最終形成了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制模式。
在“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式中，生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)總是受到生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社的制約，人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)無償調(diào)撥生產(chǎn)隊(duì)資金和勞動(dòng)力的情況普遍存在，人民公社經(jīng)常無償征用生產(chǎn)隊(duì)所有的土地。[2〗（P110）生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的范圍并沒有明確的界定，有的地方在同一塊土地上存在生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社三個(gè)所有權(quán)，這種現(xiàn)象與“一物一權(quán)”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率無法充分發(fā)揮，也勢必挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。于是，從1983年起，中央決定改革人民公社體制，實(shí)行政社分設(shè)。中央要求原來的公社一級和非基本核算單位的大隊(duì)，是取消還是作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織保留下來，應(yīng)根據(jù)具體情況，在群眾自愿的基礎(chǔ)上，與群眾商定，形式與規(guī)�？梢远喾N多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式。為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。到1985年，全國政社分設(shè)工作全部完成。絕大多數(shù)地方在原來的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)解體后，相應(yīng)組建了不同層次的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。
從十一屆三中全會召開至今，國家通過土地使用制度改革，使土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，實(shí)行集體土地的家庭承包經(jīng)營制，進(jìn)入土地制度改革的第三個(gè)時(shí)期。其結(jié)果是激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，使一部分農(nóng)民首先富裕了起來，但同時(shí)也出現(xiàn)了大量農(nóng)村貧困人口，加劇了廣大農(nóng)村地區(qū)的貧富分化現(xiàn)象。我國農(nóng)村集體所有的土地主要是供農(nóng)民維持其生存的，只有農(nóng)村集體組織的成員才有權(quán)使用集體所有的土地，因此農(nóng)民對農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)具有大陸法系傳統(tǒng)民法中人役權(quán)的性質(zhì)。[3]我國《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，在很大程度上完善了現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，但這種以農(nóng)戶為單位的土地承包制也決定了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散經(jīng)營的特點(diǎn)而無法形成規(guī)模效益，仍不能使我國農(nóng)村的土地成為維持和提高農(nóng)民生活的基本保障。為了發(fā)展農(nóng)村的公益事業(yè)，需要農(nóng)民上交“村統(tǒng)籌”和“鄉(xiāng)提留”，這是建立在農(nóng)民收入增加的基礎(chǔ)之上的，而農(nóng)民收入的增加，必須通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)，目前各地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在很大程度上取決于經(jīng)營土地所得。為了應(yīng)對入世給我國農(nóng)業(yè)帶來的巨大沖擊，減輕廣大農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，黨的十六大將解決“三農(nóng)”問題擺到重要位置，提出共同富裕奔小康的戰(zhàn)略目標(biāo)。
通過歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)初建立農(nóng)村集體土地所有制的目的是為了解決貧富差距問題，為了全國廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。盡管現(xiàn)在看來當(dāng)時(shí)有些激進(jìn)，但總的來說是正確的。完善集體土地所有權(quán)制度的基本思路必然是利用有限的農(nóng)村土地維持廣大農(nóng)民的基本生活需要。
二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)該成為獨(dú)立的法人
根據(jù)我國現(xiàn)行法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。我國《憲法》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定（第8條第1款）先后進(jìn)行過兩次修改，現(xiàn)規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜�！蔽覈r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式很多，各地并不統(tǒng)一。1998年修定的《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體有三種：村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是村民委員會，至于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，目前我國法律尚未明確。
要做到農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營與市場化運(yùn)作，就
必須使我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體成為真正的市場主體，而市場主體也就是民事主體。若從民法的角度考察，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的主要問題首先是集體土地所有權(quán)的主體不明確。所謂“集體”一詞并非嚴(yán)格意義上的法律概念。民事主體可以分為自然人和法人兩大類，個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個(gè)人合伙組織雖然具有一定的特殊性，但仍可以適用有關(guān)自然人的規(guī)定，法人合伙也可以適用法人的規(guī)定。如果將“集體”看作一個(gè)特殊的民事主體，那么該如何認(rèn)識它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也就是說，它的決策者與其成員之間是一種什么樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能否直接將“集體”作為民事主體列入《民法典》？對這些問題，如果不通過傳統(tǒng)民法理論加以解決，將很難發(fā)揮集體土地所有權(quán)的法律功能。為了解決依靠土地生存的農(nóng)民的溫飽問題，土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來相對獨(dú)立成為必然，由此產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象，于是人們不得不重新認(rèn)識集體土地所有權(quán)存在的實(shí)際價(jià)值，從而使如何發(fā)揮集體土地所有權(quán)制度的功能成為各界所關(guān)注的熱門話題。
根據(jù)我國《憲法》第111條規(guī)定，在農(nóng)村設(shè)村民委員會，村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織。1998年11月4日又頒布了《村民委員會組織法》。值得我們注意的是，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最完整的規(guī)定是關(guān)于村的規(guī)定，所以我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有必要統(tǒng)一為村。解決“三農(nóng)”問題的重要層面是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織。從民商法的角度來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種民事主體應(yīng)該具備法人的資格，當(dāng)然這是一種非常特殊的法人。國內(nèi)權(quán)威學(xué)者早已提出關(guān)于合作社法人的概念，認(rèn)為合作社屬于“非營利法人”，是一種“自助性經(jīng)濟(jì)組織”。鑒于合作社法人的特殊性，我們無法將其納入現(xiàn)行法關(guān)于法人分類和法人登記制度的框架�！睹穹ǖ洌嚎倓t編條文草案》雖然沒有明文規(guī)定“合作社法人”，但為合作社法人預(yù)留了適當(dāng)?shù)奈恢�。�?1條規(guī)定：“非營利法人，是指為社會公益或者其他非營利目的而成立的法人。非營利法人，非經(jīng)有關(guān)主管機(jī)關(guān)登記，不得成立。但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外�！贝颂幩^非營利法人，包括傳統(tǒng)分類的公益法人以及介于營利法人與公益法人之間的中間狀態(tài)的法人。作為自助性經(jīng)濟(jì)組織并對社員實(shí)行非盈利原則的各種合作社，正是這種中間狀態(tài)的法人。合作社法人的具體規(guī)則，則應(yīng)由作為民事特別法的《合作社法》加以規(guī)定。考慮到合作社與公司均屬于經(jīng)濟(jì)組織，有許多共同之處，《合作社法》關(guān)于出資、社員大會、董事、監(jiān)事、破產(chǎn)、清算等，均可準(zhǔn)用《公司法》關(guān)于有限責(zé)任公司的有關(guān)規(guī)定。[4]（P339-348）有關(guān)合作社法人的概念對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建具有積極意義。
中國合作經(jīng)濟(jì)學(xué)會2002年7月5日起草的《中華人民共和國合作社法建議稿》第2條規(guī)定：“合作社，是指以城鄉(xiāng)勞動(dòng)者為主體自愿組織起來，在生產(chǎn)、生活上謀求互助合作或有關(guān)服務(wù)的自助性經(jīng)濟(jì)組織。”第4條規(guī)定：“對社員實(shí)行非盈利原則”。所謂“對社員實(shí)行非營利原則”，僅指合作社的內(nèi)部關(guān)系，并不代表合作社的對外關(guān)系，因而不能否定合作社法人的營利性質(zhì)。合作社的概念與我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)是一致的，所以我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以合作社法人為基本發(fā)展模式。在農(nóng)村逐漸走向城鎮(zhèn)化的今天，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須承擔(dān)起為集體組織全體成員謀福利的重任，將其塑造成真正的市場經(jīng)濟(jì)主體是非常必要的，作為合作社法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以成為營利法人。必須指出，關(guān)于合作社法人的規(guī)定應(yīng)該與《村民委員會組織法》協(xié)調(diào)起來，如果按照合作社法人的概念來規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么村民委員會就應(yīng)該成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)《村民委員會組織法》第5條的規(guī)定，村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能是維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，管理本村屬于集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。全體村民選舉產(chǎn)生的村委會主任應(yīng)該是合作社法人的法定代表人。
目前，我國東部地區(qū)相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村一般都實(shí)行村企合一的組織形式，例如作為農(nóng)村建設(shè)小康社會典型的南山集團(tuán)是山東省龍口市東江鎮(zhèn)一家村企合一的企業(yè)集團(tuán)。南山村的村民家家都有一本“加成手冊”，所謂“加成”，其實(shí)就是一套特殊的分配機(jī)制：集體組織成員領(lǐng)取工資、年薪后，由集團(tuán)再追加同等金額的報(bào)酬，作為“第二年薪”，這筆錢不發(fā)現(xiàn)金，而是記入“加成手冊”，計(jì)息參與集體流動(dòng)資金，每年發(fā)“利息”，當(dāng)村民因買房、購車、辦喜事等需要大筆開銷時(shí)，可以申請動(dòng)用。按照集體財(cái)富的積累程度和村民個(gè)人對集體的貢獻(xiàn)，在“加成”的基礎(chǔ)上，村民還可以獲得5至10倍的“股份”，作為個(gè)人對集體企業(yè)的內(nèi)部持股。但“加成”不是“鐵飯碗”，若成員有重大失誤，則立即取消“加成”，也意味著失去了集體組織成員的資格。當(dāng)然，若能以功補(bǔ)過，則仍可以重新加入村籍，“加成”從零開始計(jì)算。[5]可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即使成為企業(yè)法人也能達(dá)到全體村民共同致富的目的，在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范。
三、完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的基本思路
鑒于目前我國城鄉(xiāng)分治的狀況，在農(nóng)村普及社會保障仍需要相當(dāng)長的時(shí)間，所以農(nóng)村土地仍然是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，通過農(nóng)村土地的有效經(jīng)營進(jìn)行原始積累是在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的基本途徑之一。
雖然我國《農(nóng)村土地承包法》已基本將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)塑造成物權(quán)，有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，但由于農(nóng)業(yè)稅只針對土地征收，有地征稅，無地不征，地多稅多，地少稅少，糧農(nóng)的負(fù)擔(dān)并沒有根本解決，再加上勞動(dòng)條件、經(jīng)營能力等方面的原因，仍有許多農(nóng)民生活貧困，有的甚至因欠債而將其土地承包經(jīng)營權(quán)出售或者抵押，從而又失去了土地。事實(shí)上，我國農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地相比，所創(chuàng)造的價(jià)值比例很小。農(nóng)村大量過剩的勞動(dòng)力進(jìn)入城市打工的狀況將在我國長期存在。加入WTO后，面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇到的重大沖擊，農(nóng)村必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國農(nóng)村許多地區(qū)還要根據(jù)環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行退耕還林、還草、還湖，這些地區(qū)農(nóng)民的生活問題除國家給予適當(dāng)救濟(jì)外，尚需農(nóng)村集體組織積極采取措施予以解決。
以單個(gè)農(nóng)戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定程度上決定了我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)是小規(guī)模分散經(jīng)營，在每個(gè)農(nóng)村居民只占有1畝多耕地的條件下，即使不顧客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律而把農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)提高一倍甚至幾倍，農(nóng)民的收入水平也難有大的提高，他們的生產(chǎn)和生活設(shè)施也難有大的改善。因此，應(yīng)該鼓勵(lì)土地的規(guī)模化經(jīng)營。擴(kuò)大規(guī)模的做法之一是要繼續(xù)堅(jiān)持和完善家庭承包責(zé)任制，特別是要在更大程度上允許土地的流轉(zhuǎn)，允許不在農(nóng)村的農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓給他人，但保留自己的相應(yīng)股份，并按股份獲得土地的收益。這樣操作自然會使單個(gè)農(nóng)戶耕種的土地面積擴(kuò)大，帶動(dòng)土地的規(guī)�；�(jīng)營。對于一些全部農(nóng)轉(zhuǎn)非的地區(qū)，可以吸引現(xiàn)代化的企業(yè)對土地進(jìn)行現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，這也是擴(kuò)大規(guī)模的有效方式。土地經(jīng)營的規(guī)�；潭雀吡�，也會帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提高。
解決“三農(nóng)”問題最主要的障礙就是我國城鄉(xiāng)隔離的傳統(tǒng)做法，對此學(xué)界已有共識�！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌、一體規(guī)劃”意味著農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一種發(fā)展趨勢，于是，城鄉(xiāng)土地法律規(guī)范的一體化成為必然。我國現(xiàn)行的土地制度一般均是為城市制定的。只有將我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律法規(guī)適用于農(nóng)村，
才能為農(nóng)村土地的有效經(jīng)營提供可能。在城鄉(xiāng)土地法律法規(guī)一體化的前提下，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度作以下調(diào)整具有一定的客觀必然性。
第一，從民法角度規(guī)范集體土地所有權(quán)的主體。目前國內(nèi)各種鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民股份合作制企業(yè)已經(jīng)成為集體經(jīng)濟(jì)組織中最活躍的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根據(jù)投資主體的不同，可以分為鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、合伙企業(yè)或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等，②而鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)和農(nóng)民股份合作制企業(yè)本身就是集體經(jīng)濟(jì)組織，但不同于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用社。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體可分為合作社法人和企業(yè)法人兩類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體與村民小組分別擁有土地所有權(quán)的范圍和界線必須嚴(yán)格界定，以防止“一物二權(quán)”的現(xiàn)象發(fā)生，也為今后可能出現(xiàn)的合并與重組提供正式的法律依據(jù)。
第二，村集體可以根據(jù)自愿原則進(jìn)行合并，提高土地的規(guī)�；�(jīng)營程度。例如，南山集團(tuán)的前身是前宋村，前宋村先富起來以后，從1994年到2000年，后隋、西馬、達(dá)溝、南張家、西澗、曲家、上觀、刁崖8個(gè)貧困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地總面積由1平方公里擴(kuò)大到20平方公里，2001年，前宋村改為南山村，南山村通過對這些土地的集中管理和統(tǒng)一經(jīng)營，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益。
第三，使集體土地所有權(quán)名符其實(shí)。從民法的角度考察，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)缺乏核心權(quán)能-處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)名不符實(shí)而成為虛有權(quán)。1）集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，但國家卻可以根據(jù)所謂公益目的對集體所有的土地進(jìn)行強(qiáng)制征用，使集體所有的土地變?yōu)閲小Ｎ覈稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓�！薄锻恋毓芾矸ā返�2條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用�！�2）集體所有的土地不得出讓�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓�！�3）根據(jù)《土地管理法》第61條的規(guī)定，農(nóng)村集體公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)用地，仍須由縣級以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有批準(zhǔn)權(quán)。4）根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員無論是利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地建房，還是申請新的集體土地建房，均由縣級以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有批準(zhǔn)權(quán)。因此，若使集體土地所有權(quán)名符其實(shí)，必須賦予其處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)的主體能夠根據(jù)市場行情，結(jié)合其自身狀況，在執(zhí)行土地規(guī)劃、保護(hù)耕地、保障糧食生產(chǎn)的前提下，通過出讓、出租、抵押集體土地使用權(quán)的方式有效經(jīng)營農(nóng)村土地，不斷積累集體財(cái)產(chǎn)，以此作為集體成員的基本生活保障。
第四，嚴(yán)格限制對集體土地的征用。目前，國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)瘋狂占用農(nóng)民耕地的現(xiàn)象就是濫用土地征用權(quán)的表現(xiàn)之一，既破壞了國家有限的耕地資源，又危及到農(nóng)民的基本生存權(quán)。因此，防止土地征用權(quán)的濫用一直是立法所關(guān)注的重要問題。根據(jù)我國舊《土地管理法》第21、22條的規(guī)定，國家征用的對象是集體所有的土地或集體使用的國有土地，征用的目的是為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及舉辦社會公共事業(yè)。征用的條件基本上有兩條，一是列入國家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或準(zhǔn)許建設(shè)的國家建設(shè)項(xiàng)目才能征用土地；二是必須經(jīng)過法定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。新《土地管理法》雖然進(jìn)一步嚴(yán)格了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的條件和審批手續(xù)，但是關(guān)于征用土地的規(guī)定仍有缺陷。一方面，征用目的過于含糊，難以明確，容易導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。另一方面，將征地對象確定為集體，忽視了征地行為其實(shí)主要涉及擁有土地使用權(quán)的個(gè)人利益，使得因征地受到損害的個(gè)人無法主張權(quán)利。另外，建設(shè)單位通過劃撥的方式取得被征用土地的使用權(quán)，法定的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)無法真正補(bǔ)償被征用者所受損失，而建設(shè)單位又不一定符合我國《城市房地產(chǎn)管理法》第23條規(guī)定的劃撥條件，有悖于市場經(jīng)濟(jì)的公平原則。因此，我們一方面要對土地征用目的作限制性解釋，另一方面應(yīng)該按市場價(jià)格對被征地者給予補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國家的有關(guān)立法對于征地目的一般采取列舉性規(guī)定，具體而明確，在實(shí)踐中也便于操作。至于征地補(bǔ)償問題，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)均以彌補(bǔ)實(shí)際損失為原則，按市場價(jià)格予以補(bǔ)償。[6]（P173-179）
第五，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力的壯大對于解決“三農(nóng)”問題意義重大，所以應(yīng)該為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供繼續(xù)發(fā)展的空間。根據(jù)客觀需要，也可以擴(kuò)大農(nóng)村集體使用土地的面積，應(yīng)該鼓勵(lì)經(jīng)營效益好的農(nóng)村集體使用國有土地，對此我國《民法通則》第80條已有明確規(guī)定，當(dāng)然，這需要地方政府的大力支持。例如，南山集團(tuán)在距本村約15公里的渤海海濱買下了13.5平方公里的荒灘，建設(shè)南山集團(tuán)東海高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，使南山集團(tuán)今后進(jìn)一步的發(fā)展成為可能綜上，由于集體經(jīng)濟(jì)組織在我國的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主體部分明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既可以是合作社法人也可以是企業(yè)法人，若為合作社法人，則適用《合作社法》的有關(guān)規(guī)定；若為企業(yè)法人，則根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范。在物權(quán)法中將城鄉(xiāng)土地制度統(tǒng)一起來，對于農(nóng)村集體土地，在遵守土地規(guī)劃、保護(hù)耕地的前提下，允許村集體根據(jù)發(fā)展需要出讓、出租、抵押其土地使用權(quán)。并應(yīng)沿用《民法通則》第80條的規(guī)定，允許集體經(jīng)濟(jì)組織使用國有土地，有關(guān)使用費(fèi)和期限的問題應(yīng)與國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定統(tǒng)一起來。
注釋：
�、� 據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2002）》記載，2001年我國農(nóng)業(yè)占GDP的比例為15.2%.
②《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于設(shè)立該企業(yè)的全體農(nóng)民集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他企業(yè)、組織或者個(gè)人共同投資設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)按照出資份額屬于投資者所有。農(nóng)民合伙或者單獨(dú)投資設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于投資者所有�！�
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關(guān)濤
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