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誰來為貨幣分房買單
不久前代理了一起80多歲的老太太狀告女兒和某道路建設(shè)工程指揮部的房屋侵權(quán)損害賠償糾紛。起因是女兒與拆遷人某道路建設(shè)工程指揮部工作人員做了手腳，將應當安置給老太太的公房搞到了其女兒的名下，女兒據(jù)此參加了房改，老太太卻不知情成了無房戶。此案從表面上看訟爭的是拆遷安置的公房承租權(quán)，隱含其后的是參加房改房的權(quán)利。其中涉及公房承租、拆遷安置和房改房申購等一系列問題，法律關(guān)系頗為復雜。老太太一訴再訴幾經(jīng)周折，終于在法官動之以情曉之于理的不懈努力下三方達成了調(diào)解協(xié)議，圓滿了結(jié)了此案。由于近年來這類涉及家庭內(nèi)部房改房糾紛的案件趨多，引發(fā)了筆者對房改、拆遷及公共積累公平分配等法律問題的一些思考，希望引起社會和有關(guān)部門的重視。
房改房是個純粹中國特色的東西，即將原本屬于全民所有和單位集體所有的公房，以低廉的價格出售給公房的承租人，轉(zhuǎn)化為私有。這些公房原本是計劃經(jīng)濟時代行政配置體制下公共積累的產(chǎn)物，為解決歷史遺留問題，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房的商品化、社會化的目標，國務院于94年7月頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求建立住房公積金制度，提出了提租和售房的具體目標。住房制度改革無疑是件好事情，對計劃經(jīng)濟體制下長期低收入承租公房的老百姓來說是一項最大的福利，又對培育商品房建設(shè)這一新的經(jīng)濟增長點起到不可估量的作用。房改房政策中的工齡折扣、面積標準，戰(zhàn)爭年代革命老干部的特殊優(yōu)惠等等，無一不體現(xiàn)了公平合理分配的原則，體現(xiàn)了對計劃經(jīng)濟時代老職工老干部長期勞動貢獻和革命貢獻的認可。因此該項政策激發(fā)了人們購買公房的熱情，自94年實施至今，各大中城市可出售的公房已出售90%以上。
可是從杭州市近十幾年情況來看，除了用于拆遷安置外（其中包含還了房地產(chǎn)開發(fā)商承擔的部分），政府幾乎已經(jīng)停止了直管公房建設(shè)資金的投入。因此許多單位無房分配、幾代同堂、面積狹小的住房困難職工，把目標轉(zhuǎn)向舊城改造房屋拆遷，意圖通過拆遷安置獲取較大面積的公房。按照91年《杭州市城市房屋拆遷管理條例》的安置標準，被拆遷的公房承租戶可按人均（以在冊戶口為依據(jù)）建筑面積8平米安置，獨生子女戶另增一個人口安置面積，并且還可按人均不超過15平米以成本價擴面。于是人們盼著拆遷，不少人甚至為了把無緣參加房改的直系親屬戶口遷入拆遷房內(nèi)動足了腦筋，這幾乎成為他們廉價取得較大面積公房繼而享受房改政策的唯一途徑。
然而，2002年出臺的《杭州市城市房屋拆遷管理條例》取消了原有的擴面規(guī)定，這使得今后被拆遷的住房困難戶們參加房改的希望破滅了。粗看起來，似乎新的拆遷管理條例是一個保護多占公房者的既得利益，剝奪了無房和住房未達標職工參加房改權(quán)利的法規(guī)。其實不然，拆遷管理條例調(diào)整拆遷人和被拆遷人的民事權(quán)利義務法律關(guān)系，不涉及房改的問題。從公平的角度講，也沒有理由把解決住房困難職工房改問題的責任轉(zhuǎn)嫁到房地產(chǎn)開發(fā)商頭上。房改房政策與拆遷條例分屬于不同的法律政策門類，本無多大聯(lián)系。筆者只是順著老百姓的思路和老百姓多年遇到的實際問題才把他們串聯(lián)到了一塊。
擺在我們面前的是一個公共積累的初始配置公平性問題，這才是造成此類糾紛的根源，分配不公必然導致社會矛盾的激化。應該承認，所有在計劃經(jīng)濟體制下工作過的干部職工，或多或少地為那個年代的公有財產(chǎn)積累做出了貢獻，我們制定的法律應當確保每位貢獻者都能公平的分到一部分積累，而不是因分配不公導致政策性的貧富懸殊。眼下，隨著房價的暴漲，人們漸漸地發(fā)現(xiàn)，失去的和得到的機會利益，價值居然是幾十萬甚至近百萬人民幣。這是幾代老職工們畢生勞動收入都不能實現(xiàn)的目標。本文開頭那一幕的案例就存在這個問題，兩代退休老人，都不在機關(guān)事業(yè)單位工作。只有一套公房，誰買誰得利，價值幾十萬（指房改房市場價），誰放棄了就意味著不再有機會參加房改。倘若我們的政策和法規(guī)能確保每個職工都有公平參加房改的機會，母女之間還需要爭什么？
98年7月國務院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，要求各地“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”。即我們常說的貨幣分房，發(fā)放住房補貼，包括住房公積金補貼、一次性住房補貼和工齡住房補貼三種補貼。然而，以杭州市為例，此項改革實施至今，已經(jīng)落實或能夠落實分房貨幣的僅限于國家機關(guān)、部分事業(yè)單位、個別大型國有企業(yè)或大型國有控股企業(yè)。不妨看一看《杭州市市區(qū)住房補貼資金管理暫行辦法》的規(guī)定， “（一）住房公積金補貼1.機關(guān)在預算中列支。2.事業(yè)單位由同級財政部門核定后，在預算或者費用中列支。3.企業(yè)在成本中列支。（二）一次性住房補貼和工齡住房補貼財政全額撥款或差額撥款的單位在單位住房資金、單位自有資金、財政專項補貼資金中列支。經(jīng)費自理的事業(yè)單位和企業(yè)在現(xiàn)有建房資金、單位住房資金和公益金、單位自有資金、稅后利潤中列支，不足部分經(jīng)同級財政部門核定后在成本中列支�！庇谑俏覀儾唤獑枺涸谖覀冞@座原以中小型紡織輕工商貿(mào)企業(yè)為主的城市里，不少企業(yè)都已經(jīng)倒閉或轉(zhuǎn)制，哪里還有可列支的成本。當然這一現(xiàn)象各地都普遍存在，如天津市規(guī)定，“暫時沒有住房貨幣分配資金轉(zhuǎn)化來源的單位，可暫緩實行住房貨幣分配”。甘肅省規(guī)定，“經(jīng)濟效益差，發(fā)放工資都困難的單位，可暫緩進行住房分配貨幣化。要產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)改制和經(jīng)營狀況的改善來增強企業(yè)的經(jīng)濟效益，逐步實現(xiàn)住房分配貨幣化”。 哈爾濱市規(guī)定，“經(jīng)濟效益較差，無力實行住房補貼的企業(yè)，可以暫緩實行，經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后逐步實行”。浙江省住房補貼資金管理暫行辦法規(guī)定�！奥毠づc單位終止勞動關(guān)系的，由單位按該職工實際工作年限計提發(fā)一次性住房補貼及工齡住房補貼，并存入該職工住房公積金個人帳戶，計提發(fā)情況記入該職工本人人事檔案。當單位發(fā)放住房補貼所需資金較多，而資金來源不足時，應按合理、公正、公開原則，實行‘輪候制’，具體辦法由市、縣制定”。但是，前幾年杭州市許多企業(yè)進行改制與職工終止勞動關(guān)系時，并未依照規(guī)定按該職工實際工作年限計提發(fā)一次性住房補貼及工齡住房補貼，這些企業(yè)也確實無力支付這筆開支。那么，讓誰來為下崗的、失業(yè)的、退休的和再就業(yè)的企業(yè)職工解決住房買單？除了少部分企業(yè)能為再就業(yè)的職工繳付住房公積金外，多數(shù)無人買單！
住房制度改革關(guān)乎千家萬戶，一定要公平，不公平容易激化矛盾，導致社會不安定。這不僅是道義問題， 更是個社會實際問題。我們有必要回顧一下歷史事實，建國初期到改革開放前的30多年中，我國實行的是低工資、低物價、低消費、高積累、高投資的政策。即企業(yè)和勞動者創(chuàng)造的利潤全部上交，由政府制定計劃投資建房 .實際上這是政府通過一種超經(jīng)濟的強制性手段獲取的公共積累。本著國有資產(chǎn)“取之于民，用之于民，還之于民（合理補償勞動者歷史貢獻）”的社會主義分配原則，我們沒有理由讓一部分曾經(jīng)為國家社會主義建設(shè)、為國有資產(chǎn)增長、為公共積累作出巨大貢獻的干部職工和已喪失勞動能力的勞動者、弱勢者，在面臨推進社會主義市場經(jīng)濟進程中諸如住房制度改革時候，陷入群體出局的窘境，產(chǎn)生較大的心理不平衡，認為社會分配嚴重不公。
筆者認為，我
們的政府部門應當采取積極有效的措施，通過起點平等或機會均等原則進行公共積累存量的公平分配，補償老職工們?yōu)閲医?jīng)濟建設(shè)和公共積累作出的歷史貢獻，以適度體現(xiàn)社會主義分配關(guān)系的合理、科學、公平、公正性和歷史的連續(xù)性。我們的人大、政協(xié)更要發(fā)揮作用，在行使立法和監(jiān)督的職能時，及時反映民情民意，探索公共積累公平、合理分配的途徑，在職權(quán)范圍內(nèi)大膽嘗試，創(chuàng)立相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章。可以從各市、縣的公共積累中劃出一部分資金，解決98年底以前參加工作的、住房未達標的老職工一次性住房補貼和工齡住房補貼問題。浙江大學葉宏偉博士建議從土地款中撥出一部分設(shè)立住房基金，是個好主意。筆者建議，能否從中解決一些貨幣分房的遺留問題，讓本地老百姓過得輕松一點。
當人們已經(jīng)在驚呼中國的基尼系數(shù)超警戒時，我們的當權(quán)者更應當避免因公共積累分配不公導致的貧富懸殊，最大限度地維護大多數(shù)人民的利益，把黨和政府的關(guān)懷落到實處。把老百姓的事當頭等大事來辦，真正做到立黨為公，執(zhí)政為民，積極尋求妥善解決“誰來為貨幣分房買單”問題的途徑，以保證社會主義“按勞分配”的原則確實得到體現(xiàn)。
浙江五聯(lián)律師事務所·尚繼紅
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