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不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)的立法選擇
[內(nèi)容提要]我國應(yīng)該確立國土資源部門為不動產(chǎn)物權(quán)統(tǒng)一登記機關(guān)。這種設(shè)置不僅能夠?qū)崿F(xiàn)不動產(chǎn)物權(quán)登記的目標，符合登記制度的原理，還與中國當前的行政管理體制相銜接，是最可行的選擇。[關(guān)鍵詞]不動產(chǎn)物權(quán)登記 不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān) 國土資源部門
2002年12月17日全國人大公布了《中華人民共和國民法（草案）》，但對一些還存在較大爭議的問題沒有做出明確規(guī)定，仍待繼續(xù)研究。其中不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)的選擇就是一項懸而未決的問題。當前學(xué)術(shù)界和實物界許多人認為建立統(tǒng)一的登記制度是制訂物權(quán)法的任務(wù)之一，而建立統(tǒng)一的登記制度首先要確立統(tǒng)一的登記機關(guān)。對于由哪個部門作為不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)，存在幾種不同意見。梁慧星教授認為由縣級人民法院作為登記機關(guān)；王利明教授認為應(yīng)該在政府中設(shè)立專門負責(zé)不動產(chǎn)物權(quán)登記的行政機關(guān)；還有學(xué)者認為應(yīng)該設(shè)立一個中立的事業(yè)性組織來負責(zé)登記。本文認為，從當前實際情況出發(fā)，結(jié)合不動產(chǎn)物權(quán)登記固有的性質(zhì)，應(yīng)該由國土資源部門作為不動產(chǎn)物權(quán)的統(tǒng)一登記機關(guān)。
一、從當前不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)看統(tǒng)一登記機關(guān)的選擇
�。ㄒ唬┊斍暗牟粍赢a(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)
確立統(tǒng)一登記機關(guān)有兩種途徑，一是從現(xiàn)有的登記機關(guān)中選擇；二是選擇或設(shè)立新的登記機關(guān)。目前我國辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的機構(gòu)主要有土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門等。[1]它們主要對土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林地使用權(quán)等進行登記。這種多部門登記的混亂局面是歷史發(fā)展形成的。我國從高度的計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟，再到市場經(jīng)濟，是一個曲折、漸進的發(fā)展過程。在這個過程中，不動產(chǎn)物權(quán)種類多樣化，權(quán)利主體多元化。與這種漸進的過程相適應(yīng)，各個不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)是在不同時期為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要而逐步設(shè)立的。因此，我們今天系統(tǒng)地考察不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)時，會覺得登記機關(guān)的設(shè)置非�；靵y。在當前市場經(jīng)濟條件下，有必要統(tǒng)一不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)。而事實上不動產(chǎn)物權(quán)的核心是土地物權(quán)，非直接針對土地的不動產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)為基礎(chǔ)。以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，是自羅馬法以來一切建立不動產(chǎn)登記制度的市場經(jīng)濟國家或地區(qū)的共同做法。[2]所以，如果在現(xiàn)有的登記機關(guān)中選擇的話，由土地管理部門作為不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)是當然之理。
�。ǘ﹪临Y源部門作為不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)的可行性
我國當前土地管理部門從上到下分別是國土資源部、國土資源廳以及縣市的國土資源局。此外，大部分縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有土管所。該系統(tǒng)的登記可以輻射到中國城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足物權(quán)公示的要求，而且中國臺灣地區(qū)的不動產(chǎn)登記就是以土地登記為基礎(chǔ)的。[3]從國土資源部門的職能來看，主要是對國土資源進行行政管理，其中一項職能就是管理城鄉(xiāng)地籍、以及土地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、交易等事項，土地權(quán)屬登記也包括其中。由此可見，國土資源部門的職能中包含了不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的核心：土地登記。因此，從這點來看，將國土資源部門作為統(tǒng)一登記機關(guān)無可厚非。當然，從我國目前國土資源部門實行的登記來看，主要目的在于行政監(jiān)督和管理，而不是服務(wù)于市場交易的秩序和安全。但是從根本上說，政府管理的根本目的在于服務(wù)于人民，而不動產(chǎn)物權(quán)登記的根本目的也在于保障市場交易秩序和人民財產(chǎn)權(quán)利，兩者的目的是統(tǒng)一的，因此即使由行政機關(guān)來實施登記也能實現(xiàn)私法上的目的。
當前存在的問題是政府職能及其觀念的問題。我國正在進行的政府機構(gòu)改革正在使一個管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，即使由其他形式上獨立的機關(guān)來履行登記也難以達到目的。因此避免公權(quán)力侵犯私權(quán)利的目的，在物權(quán)法上是難以實現(xiàn)的。國土資源部副部長在全國地籍管理培訓(xùn)班書面講話中強調(diào)，“切實轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，真正以便民、護民為根本宗旨，從被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃⻊?wù)。”所以說，在現(xiàn)有行政體制下，既要維護交易秩序，又要防止公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯，關(guān)鍵不在于使不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)脫離行政機關(guān)，而在于轉(zhuǎn)變行政機關(guān)的職能，并輔以技術(shù)上的安排。為解決這一問題，無論是采取實質(zhì)審查主義的國家還是采取形式審查主義的國家，均采取了一些補救措施，典型的如德國的物權(quán)行為理論，法國及日本的公正制度等。
因此，可以看出，以國土資源部門作為統(tǒng)一登記機關(guān)有兩點好處：一是充分利用了國家的現(xiàn)有資源，在原有的土地登記制度上作改進，擴展為不動產(chǎn)物權(quán)登記制度；二是避免行政機關(guān)基于行政管理的需要不正當?shù)母深A(yù)登記機關(guān)，使得登記機關(guān)的設(shè)置目的不能實現(xiàn)。
�。ㄈ┻x擇或設(shè)立新的登記機關(guān)不可行
由上面的分析可知，基于我國當前行政管理的體制，選擇或設(shè)立新的登記機關(guān)，必然會因為行政機關(guān)管理的需要而受到干擾，這種做法不僅沒有實質(zhì)的積極意義，反而是浪費資源�！安粍赢a(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院統(tǒng)一管轄�！盵4]有學(xué)者認為登記應(yīng)與司法系統(tǒng)建立直接聯(lián)系。國際上，不動產(chǎn)登記機關(guān)，在德國為屬于地方普通法院系統(tǒng)的土地登記局；在瑞士為各州的地方法院。[5]外國的做法有其合理之處。以瑞士為例，瑞士的司法法院有聯(lián)邦法院和地方法院組成，有的州法院的法官由公民直接選舉產(chǎn)生，因此地方具有很大的獨立性。[6]在這個前提下，由地方法院作為不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)更能保護權(quán)利人的利益。而我國當前正在進行司法改革，司法改革的核心是司法獨立，司法獨立的內(nèi)容之一就是法院要獨立于行政機關(guān)。如果由法院作為登記機關(guān)，會使得法院與行政機關(guān)產(chǎn)生種種關(guān)系，由此必然會阻礙司法改革的進程。因此，在我國法院不適合作為不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)。
對于設(shè)立獨立的事業(yè)單位作為登記機關(guān)，這一做法的根本目的在于保持登記機關(guān)的獨立性，使登記服務(wù)于市場交易，不受行政機關(guān)的干擾。而我國事業(yè)單位的體制本身存在問題�！罢虏环郑徊糠质聵I(yè)單位承擔(dān)著政府行政的職能”，[7]再加上行政機關(guān)本管理的需要，事業(yè)單位的獨立性實在難以保證。與其如此，不如由行政機關(guān)直接履行登記之責(zé)。
二、不動產(chǎn)物權(quán)登記的本身特性看統(tǒng)一登記機關(guān)的選擇
�。ㄒ唬� 從不動產(chǎn)物權(quán)登記的目標看統(tǒng)一登記機關(guān)的選擇
每一部法律都應(yīng)有明確的目標，其中每一項制度都有相應(yīng)的制度價值。[8]登記制度也有其追求的目標。但在不同時期追求的目標并不相同。我國最早的不動產(chǎn)登記是土地登記，是地籍制度的內(nèi)容之一。最初，地籍管理主要是為制定各種與土地占有制度密切相關(guān)的稅收、勞役和賦稅制度服務(wù)的。隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展，地籍管理逐漸從單純?yōu)檎n稅服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟掏恋刂贫�、合理利用土地和制定�?jīng)濟計劃的行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)服務(wù)的綜合措施。[9]由此可以看出，在不同時期，土地登記制度追求的目標是不同的。改革開放以來，我國市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，包括土地在內(nèi)的各種不動產(chǎn)成為自由流通的物，市場主體也強烈需要通過一種方法實現(xiàn)交易的安全和對自身財產(chǎn)的保護。歷史的發(fā)展賦予了登記新的目標。因此國土資源部門除了對土地進行管理以外，還需要將其掌握的信息公布于眾，為市場交易服務(wù)。從我國正在進行的行政機關(guān)職能轉(zhuǎn)變的改革上看
，由國土資源部門履行登記之責(zé)是可以實現(xiàn)登記目標的。
（二）從不動產(chǎn)物權(quán)登記的性質(zhì)看統(tǒng)一登記機關(guān)的選擇
對登記的性質(zhì)大體有三種學(xué)說：公法行為說；證明行為說；私法行為說。[10]從國家管理的角度看，對不動產(chǎn)進行登記是一種行政管理手段，是行政權(quán)力的運行。從這點上看，不動產(chǎn)物權(quán)登記完全是公法行為。但是，在物權(quán)法上，不動產(chǎn)物權(quán)登記具有三個特點：第一，登記的實質(zhì)在于將有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更等情況登錄、記載于登記簿上，以備人們查閱；第二，登記的內(nèi)容應(yīng)能夠為人們所查閱，登記的內(nèi)容都是公開的信息。第三，不動產(chǎn)物權(quán)登記的范圍僅限于不動產(chǎn)。[11]從這三個特點來看，不動產(chǎn)物權(quán)登記是徹底地為平等主體間的市場交易服務(wù)的。在這個意義上，如果設(shè)立一個專門從事登記事務(wù)的機構(gòu)，專門服務(wù)于市場交易，確是最理想的選擇。但是從實際情況來看，登記制度不僅有平等主體間的私權(quán)關(guān)系，而且有縱向的行政關(guān)系，其中貫穿著個人目標與國家目標的雙重價值。為了避免社會資源的浪費和行政機關(guān)的干預(yù)，由國土資源部門負責(zé)登記應(yīng)該是最現(xiàn)實的選擇。從最簡單的公私法的劃分看，公法是為國家利益的，私法是為私人利益的。不動產(chǎn)物權(quán)登記既要為國家管理服務(wù)，又要為市場交易服務(wù)。在當今公私法相互滲透的情況下，確立不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)實無必要糾纏于登記的性質(zhì)，只要能實現(xiàn)登記的目標即可。
�。ㄈ⿵牟粍赢a(chǎn)物權(quán)登記的效力看統(tǒng)一登記機關(guān)的選擇
關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)登記的效力問題，有學(xué)者概括為物權(quán)公示效力、物權(quán)變動的根據(jù)效力、權(quán)力正確性推定效力、善意保護效力、警示效力、監(jiān)管效力。[12]這一看法較全面地概括了不動產(chǎn)登記制度的功能。但在物權(quán)法上，最重要的兩項功能是物權(quán)公示效力和權(quán)利正確性推定效力，即公示公信。公示是公信的基礎(chǔ)，公信是公示的目的。公示公信的作用在于通過物權(quán)權(quán)屬的公開，使交易當事人形成一種對交易的合法性、對受讓的標的物的不可剝奪性的信賴與期待。不動產(chǎn)物權(quán)登記目標的實現(xiàn)基礎(chǔ)就在于公示公信原則的徹底實現(xiàn)。那么對不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)的選擇就要保證公示公信效力的實現(xiàn)。我國加入WTO之后，政府行為的透明度原則成了一個重要原則，再加上行政職能的轉(zhuǎn)變以及行政權(quán)力與生俱來的高效、權(quán)威性，使得不動產(chǎn)物權(quán)登記的公示公信效力得以保證。在這點上，事業(yè)單位作為登記機關(guān)是遠遠比不上的。
三、登記機關(guān)的責(zé)任看統(tǒng)一登記機關(guān)的選擇
�。ㄒ唬┙y(tǒng)一登記機關(guān)的法律責(zé)任
根據(jù)物權(quán)法和不動產(chǎn)登記法的基本原理，登記是以不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)、最終以國家的公信力為不動產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的行為。如果由于登記機關(guān)的原因使得當事人申請登記、查閱登記資料、獲得正確的登記信息等權(quán)利不能實現(xiàn)，或者登記機關(guān)登記發(fā)生錯誤，給當事人造成損害時，當事人有權(quán)獲得賠償，登記機關(guān)應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任。《中華人民共和國民法（草案）》第一編第二十三條規(guī)定：“因登記機構(gòu)的過錯，導(dǎo)致不動產(chǎn)登記簿錯誤記載，對他人造成損害的，應(yīng)當承擔(dān)損害賠償責(zé)任�！币话阏J為，當事人由于以下四種情況給當事人造成重大損害的，受害人有權(quán)要求登記機關(guān)予以賠償：第一，因登記機關(guān)的重大過失造成登記錯誤；第二，無正當理由拖延登記時間；第三，無故拒絕有關(guān)當事人的正當?shù)牟樵兊怯浀恼埱�；第四，登記機關(guān)的工作人員故意與他人相互勾結(jié)、惡意串通，造成交易當事人損害的。[13]因此，不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)的選擇不僅要符合不動產(chǎn)物權(quán)登記的自身特性，還要使當事人因登記制度獲得的權(quán)利有訴訟上的保障。
（二）當事人可以獲得的救濟途徑
我國當前已經(jīng)制定了較為完善的行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償制度。由國土資源部門作為登記機關(guān)，當事人的權(quán)利救濟可以直接納入到現(xiàn)有的渠道。當不動產(chǎn)物權(quán)登記當事人的權(quán)利受到登記機關(guān)的侵害時，受害人可以根據(jù)自己的意愿選擇復(fù)議或直接進入訴訟程序，通過國家賠償使權(quán)利得到救濟。在權(quán)利救濟這一點上，如果以法院作為登記機關(guān)有以下兩個弊端：第一，法院是公民權(quán)利救濟的最后途徑，法院必須具有公正、威嚴、中立的品質(zhì)；如果受害人通過訴訟追究法院的責(zé)任，那么將影響法院的權(quán)威。再者，法院既作為當事人，又作為審判者，有違法治的要求。第二，主張以法院作為登記機關(guān)的學(xué)者提到，在德國，不動產(chǎn)物權(quán)登記的爭議直接進入訴訟程序，當事人在此程序中已經(jīng)不必起訴，而是直接向上級法院上訴。[14]這種做法在我國是不合適的。我國實行兩審終審制，如果受害人直接向上級法院上訴的話，實質(zhì)上剝奪了受害人的二審權(quán)利，減少了權(quán)利救濟的途徑。
結(jié)語
由國土資源部門作為不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)，充分利用了我國現(xiàn)有的行政資源，并通過擴大登記范圍，統(tǒng)一了不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)。同時，由國土資源部門作為登記機關(guān)保證了登記目標的實現(xiàn)，發(fā)揮了登記制度應(yīng)有的功能，并且將登記機關(guān)的法律責(zé)任追究納入了現(xiàn)有的權(quán)利救濟渠道。但從許多方面看，由作為行政機關(guān)的國土資源部門作為統(tǒng)一登記機關(guān)并不是最理想的選擇，但卻是最現(xiàn)實、最可行的做法。
注：
[1] 全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然，關(guān)于《中華人民共和國民法（草案）》的說明
[2] 梁慧星：《中國物權(quán)法草案建議稿》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第141頁
[3] 前引[2]，梁慧星書，第142頁。
[4] 前引[2]，梁慧星書，第8頁。
[5] 參見前引[2]，梁慧星書，第140頁。
[6] 參見胡建淼：《比較行政法》，法律出版社1998年版，第457、458頁。
[7] 陸國泰：《中國公共人事管理》，中央黨校出版社2002年版，第127頁。
[8] 王洪亮：《不動產(chǎn)物權(quán)登記立法研究》，《法律科學(xué)》2000年第2期。
[9] 林增杰、沈守愚：《土地法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1989年版，第132頁。
[10] 參見前引[8]，王洪亮文。
[11] 王利明：《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第194頁。
[12] 參見孫憲忠：《論不動產(chǎn)物權(quán)登記》，《中國法學(xué)》1996年第5期。
[13] 前引[11]，王利明書，第228頁。
[14] 前引[2]，梁慧星書，第140頁。
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